作者：王愛民 姚清亮 單位：河北農(nóng)業(yè)大學林業(yè)經(jīng)濟研究所 河北省林業(yè)局

各項政策的形成都是一個社會過程(RaymondA•Bauer,1968)。因此,在社會發(fā)展的某階段,針對某一問題所制定的政策,既是這一階段各因素綜合作用的結(jié)果,也是對以往相同或相似政策調(diào)整和反思的結(jié)果。在對以往的各種林業(yè)政策的考證過程中,可以比較清晰地看到相關(guān)政策的沿繼以及各種政策對整個林業(yè)發(fā)展的正向或負向的影響。正是由于這一原因,對以往林業(yè)政策的演變過程、各階段林業(yè)政策的基本特征以及政策的調(diào)整對林業(yè)發(fā)展的影響等方面進行實證分析就顯得十分重要,它無疑會對現(xiàn)今各項林業(yè)政策的制定和完善提供有意義的歷史借鑒。由于林業(yè)建設(shè)的最終主體是農(nóng)戶,所以本部分將研究的重點定位在實證各時期林業(yè)政策演變對農(nóng)戶造林積極性的影響,期望得出關(guān)于政策有效性的一般性結(jié)論。一、改革之前林業(yè)政策的演變及基本特征在對河北省的考查和分析中發(fā)現(xiàn),從建國到改革開放之前,林業(yè)政策在這一時期發(fā)了幾次較大的調(diào)整,這幾次調(diào)整分別發(fā)生在經(jīng)濟恢復時期(1949-1952)、農(nóng)業(yè)社會主義改造時期(1953-1957)和人民公社化時期(1958-1980)。

(一)經(jīng)濟恢復時期(1949-1952年)的林業(yè)政策

1.林權(quán)政策

1950年4月11日,河北省在當時華北局土地改革相關(guān)指示的基礎(chǔ)上,下發(fā)了《關(guān)于公路兩旁植樹護林的指示》,其中規(guī)定:發(fā)動路側(cè)地戶栽植樹木,并向群眾明令宣布,栽植樹木收益全部歸群眾所有,并由相關(guān)部門發(fā)給所有權(quán)證。1951年2月10日,省人民政府又頒布了《護林暫行辦法(草案)》,當中規(guī)定:凡經(jīng)確定所有權(quán)的國有林、村有林、合作林、私有林、團體林,須由各管理機關(guān)及林主,報請縣人民政府(國有林報專署),發(fā)給森林所有權(quán)證。同年3月8日,省人民政府又公布了《造林獎勵暫行條例(草案)》和《林木所有證頒發(fā)暫行辦法》兩個文件。文件中規(guī)定:不論公、私、集體或個人,凡在公有荒山、荒灘或荒地造林,林權(quán)、地權(quán)均歸造林人所有,一律發(fā)給林木所有證。在上述各項政策的基礎(chǔ)上,為了進一步明確林業(yè)權(quán)屬,省政府根據(jù)土地改革法等相關(guān)文件,于1951年11月制定了《林權(quán)劃分補充辦法(草案)》,該文件基本延續(xù)了以往文件的指導思想和相應(yīng)內(nèi)容,可以看成是上述文件的系統(tǒng)整合和調(diào)整。其調(diào)整之處有:5坰以上的森林歸國家所有,但仍由原經(jīng)營者按照人民政府頒布的法令繼續(xù)經(jīng)營;私人未經(jīng)投資營造而占有的天然林,其面積在5坰以下者,應(yīng)由村民公議,除給占有者留出所能經(jīng)營部分外,其余劃歸村共有或群眾合作社;私人占有之天然林在十坰以上并非歸投資經(jīng)營者,一律歸國有,但為了發(fā)揮私人封山造林的積極性,仍需在附近劃給占有者一部分以便經(jīng)營。

2.經(jīng)濟恢復時期林業(yè)政策的基本特征及政策效應(yīng)

如上所述,1949-1952年,河北省林業(yè)政策表現(xiàn)為以下幾個基本特點:首先,林業(yè)權(quán)屬政策的制定,明顯帶有激勵性質(zhì)。建國之初,河北省的植樹造林活動是以政府發(fā)動、群眾自愿的形式進行的。這和后期指令性造林的最大區(qū)別是,指令性造林主體的造林活動是被動的,其造林績效一定程度上取決于政府強制執(zhí)行的能力。而政府發(fā)動,群眾自愿的造林主體是主動的,其造林績效取決于政府制定的政策激勵相容性。這種政策制定的主要目的是期望通過明確農(nóng)戶及集體造林者的造林活動與自身利益之間的相互關(guān)系,激勵農(nóng)戶造林的積極性。其次,國家宏觀政策的調(diào)整,使林地、林木權(quán)屬趨于模糊。正當河北省的各項林權(quán)政策在不斷明確和完善之時,中央下發(fā)了《關(guān)于適當處理林權(quán)、明確管理保護責任指示》以及《森林所有權(quán)劃分辦法草案》兩個文件。為此,河北省政府于1951年11月相應(yīng)下發(fā)了《林權(quán)劃分補充辦法》。在這一文件中,將原來私人對其投資營造的林木具有所有權(quán)的規(guī)定改為“仍由原經(jīng)營者按照人民政府頒布的法令繼續(xù)經(jīng)營”。而且在這一文件中不再提及所有權(quán)證的發(fā)放問題,一律以“繼續(xù)經(jīng)營”表述農(nóng)戶所具有的林木、林地權(quán)力。這使得原本逐漸清晰的林業(yè)權(quán)屬一下子變得十分模糊。這一政策變動的直接后果是弱化了農(nóng)戶的造林、護林的積極性。河北省在國民經(jīng)濟恢復時期各類林業(yè)政策的制定和調(diào)整雖然歷經(jīng)不到4年時間,但對林業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了較為明顯的影響。從圖1和圖2可以看出,在1949年,由于政策明確規(guī)定路旁植樹歸私人所有,當年實際完成造林數(shù)量1767萬株,占計劃數(shù)量80%,造林成活率在1950年也達到65%。從1950年開始,由于政策上對林木、林地權(quán)屬的調(diào)整以及后繼出臺的林木采伐和木材流通政策,對農(nóng)戶以及集體造林的積極性產(chǎn)生了消極影響,完成計劃比率和造林成活率開始下降。1951年完成計劃比率不足30%,成活率為40%。1952年的情況大致相同,兩項指標分別為21%和38%,遠低于1949年水平。

(二)農(nóng)業(yè)社會主義改造和人民公社化時期(1953~1980年)的林業(yè)政策

1.林權(quán)政策的制定和調(diào)整

從1953年開始,我國進入了農(nóng)業(yè)社會主義改造時期。在這一時期之初,河北省政府在總結(jié)經(jīng)濟恢復時期林業(yè)工作實踐的經(jīng)驗教訓過程中,充分認識到林業(yè)權(quán)屬問題的重要性。1953年3月,在河北省第3次山區(qū)工作會議的《關(guān)于河北省山區(qū)建設(shè)上的幾個問題》的報告中明確規(guī)定:靠近村莊的零星小塊,一般可分給少山或無山的農(nóng)戶;對離村較遠個人經(jīng)營不便的大面積荒山可根據(jù)使用習慣確定為村、鄉(xiāng)公有并允許群眾集體或個人承領(lǐng)造林。就在該政府報告發(fā)布不到1年時間,中共中央通過了《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。根據(jù)這一文件,河北省分別出臺了《關(guān)于開展群眾性的轟轟烈烈的春季造林綠化運動的指示》和《關(guān)于貫徹執(zhí)行中央<關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社擴大、合并和升級中有關(guān)生產(chǎn)資料的若干問題的處理辦法>的意見》兩個文件。這兩個文件與1953年省政府報告的不同之處在于:規(guī)定耕地內(nèi)的零星樹木應(yīng)合理作價歸集體所有。根據(jù)這一規(guī)定,在1956年全省實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)高級合作化后,個人所有的成片林木和果樹均入社,過渡為集體所有。1958年8月29日,中共中央頒布了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》,這標志著我國已進入人民公社化時期。此后,中共中央又分別在1961年6月26日和1962年2月13日頒發(fā)了《關(guān)于確定林權(quán)、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干規(guī)定》和《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》兩個文件。上述文件使國家、集體、個人之間的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了改變,林業(yè)權(quán)屬又面臨著一次新的變動。根據(jù)上述文件精神,河北省在1962年7月10日頒發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行改變農(nóng)村人民公社基本核算單位若干具體政策問題的規(guī)定》。其中,對林果樹木權(quán)屬問題做出了如下調(diào)整:(1)對于零星分散國家不便經(jīng)營的山林,歸生產(chǎn)大隊所有,農(nóng)戶不再具有零星山林的所有權(quán)。(2)公路、河流兩旁的樹木,無論是國家、集體或個人栽植的,全部歸生產(chǎn)大隊經(jīng)營保護,收益完全歸集體所有。這是改革開放以前河北省政府最后一個有關(guān)林業(yè)權(quán)屬的政策文件,此后由于“四清”運動和“文化大革命”,沒有再出臺新的文件。