作者：徐正春 王春林 單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院 西南林學(xué)院

1林業(yè)政策預(yù)普概述

政策是政府在實(shí)施計(jì)劃活動(dòng)時(shí)采用的行政和法律手段，目的是實(shí)現(xiàn)某些預(yù)期目標(biāo)。在當(dāng)今世界上，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是正在努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家，都把林業(yè)政策作為重要的國(guó)策，構(gòu)成國(guó)家總的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)政策體系的組成部分。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們國(guó)家制定了一系列的林業(yè)政策和林業(yè)法規(guī)，對(duì)保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)、繁榮經(jīng)濟(jì)起到了巨大的推動(dòng)作用。然而，林業(yè)政策是一系列決策的表述，這些決策是在特定政策環(huán)境基礎(chǔ)上作出的。而政策環(huán)境又不是一成不變的。這就意味著林業(yè)政策必須要適應(yīng)變化，必須具有靈活性，以利于在政策環(huán)境發(fā)生變化和新問(wèn)題不斷出現(xiàn)時(shí)便于政策的演化。“可以認(rèn)為政策的制定和實(shí)施是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，要不斷的補(bǔ)充、修改和演化。它是一種不斷修正和刪補(bǔ)的演化進(jìn)步”。而林業(yè)政策預(yù)警正是為適應(yīng)林業(yè)政策演化而建立的報(bào)警和實(shí)施系統(tǒng)。建立林業(yè)政策預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)現(xiàn)代林業(yè)管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義〔2〕。首先，它可為保證林業(yè)政策實(shí)施不偏離既定目標(biāo)提供了一個(gè)具有量化指標(biāo)的參照系統(tǒng)，使林業(yè)宏觀決策更加科學(xué)化、程序化，從而避免帶有主觀意志的人為干預(yù)。其次是林業(yè)政策預(yù)警系統(tǒng)自身具有糾偏機(jī)制，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差，進(jìn)行信息反饋、超前反映，并制定新政策或配套政策，避免無(wú)章可循，防止政策走樣，維護(hù)政策的穩(wěn)定性、靈活性和嚴(yán)肅性。

2林業(yè)政策預(yù)普系統(tǒng)的構(gòu)成

建立林業(yè)政策預(yù)警系統(tǒng)，首先必須了解林業(yè)政策目標(biāo)并發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，然后模擬為解決這些問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)新目標(biāo)可能推出的新政策方案或配套政策方案，最后進(jìn)行新政策方案或配套政策方案對(duì)政策目標(biāo)影響程度的分析，選取最佳政策方案。林業(yè)政策預(yù)警系統(tǒng)必須具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、回溯分析、政策生成(模擬)和影響分析等主要作用，見(jiàn)圖1。

3林業(yè)政策目標(biāo)系統(tǒng)

我國(guó)林業(yè)政策目標(biāo)系統(tǒng)應(yīng)包括林業(yè)政策指令體系、林業(yè)政策目標(biāo)體系和林業(yè)政策控制參數(shù)體系。

3.1林業(yè)政策指令體系

林業(yè)基礎(chǔ)政策、林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和林業(yè)專項(xiàng)政策是林業(yè)政策指令體系的基本內(nèi)容。林業(yè)政策指令對(duì)林業(yè)發(fā)展起總體導(dǎo)向性引導(dǎo)作用，國(guó)家對(duì)林業(yè)的宏觀調(diào)控，主要是依據(jù)政策指令進(jìn)行的。

3.2林業(yè)政策目標(biāo)體系

林業(yè)政策目標(biāo)體系主要包括兩個(gè)方面:調(diào)節(jié)序列的劃分和調(diào)節(jié)內(nèi)容的確定。調(diào)節(jié)序列就是區(qū)分不同層次，不同內(nèi)容的調(diào)節(jié)體系。一般是按照各種調(diào)節(jié)手段在宏觀調(diào)節(jié)中的作用和特點(diǎn)，分成若干個(gè)層次，然后按照不同層次，實(shí)行分級(jí)調(diào)控，而各個(gè)層次之間又彼此呼應(yīng)、彼此銜接。可以把林業(yè)政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)劃分為三個(gè)層次:總體目標(biāo)、直接目標(biāo)和具體目標(biāo)。總體目標(biāo)概括了政策的大概目的;直接目標(biāo)是直接與總體目標(biāo)相一致的，并促使總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);具體目標(biāo)是將直接目標(biāo)具體化、細(xì)分化。而調(diào)節(jié)序列可以劃分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)序列，即中央、地方和基層三級(jí)調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)不同的序列，調(diào)節(jié)內(nèi)容也不盡相同。

3.3林業(yè)政策控制參數(shù)體系

林業(yè)政策控制參數(shù)體系是林業(yè)政策目標(biāo)體系的第三方面。為使林業(yè)政策的導(dǎo)向作用恰到好處，必須對(duì)調(diào)節(jié)目標(biāo)確定一個(gè)“彈性系數(shù)”，即波動(dòng)的閉值范圍，有了這個(gè)準(zhǔn)線，在實(shí)施政策調(diào)節(jié)時(shí)，就有可變通的“調(diào)節(jié)時(shí)空度”，就有了“預(yù)警裝置”，使調(diào)節(jié)力度適當(dāng)，經(jīng)濟(jì)順勢(shì)而變，避免大起大落。如果政策指令、調(diào)節(jié)目標(biāo)、控制參數(shù)三個(gè)體系實(shí)現(xiàn)了完善的結(jié)合，那么林業(yè)政策就可以從定性到定量，有一個(gè)客觀的調(diào)節(jié)依據(jù)，再加L步調(diào)統(tǒng)一，_仁廠一致，左右配合，林業(yè)政策調(diào)控一定會(huì)取得理想的效果。

4林業(yè)政策生成(模擬)系統(tǒng)

林業(yè)政策生成系統(tǒng)的基本功能是:當(dāng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)異常報(bào)警時(shí)，該系統(tǒng)則提出相應(yīng)解決或制止這些異常問(wèn)題可能產(chǎn)生的政策新方案或政策配套方案;若經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正常，原政策則保持不變。配套政策產(chǎn)生的過(guò)程可理解為追蹤決策的過(guò)程，即原有政策的實(shí)施表明將危及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，對(duì)政策目標(biāo)所進(jìn)行的一種根本性的演化和修正。林業(yè)政策的生成實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)同態(tài)調(diào)節(jié)的過(guò)程。所謂同態(tài)調(diào)節(jié)，就是將經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在正常軌道上的的機(jī)制。對(duì)非常復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的整體性、協(xié)調(diào)性等屬性進(jìn)行同態(tài)調(diào)節(jié)，可使預(yù)警指標(biāo)值保持在規(guī)定的l洞值范圍之內(nèi)，這是因?yàn)橥瑧B(tài)調(diào)節(jié)具有反饋系統(tǒng)。建立必要的反饋調(diào)節(jié)器，以利及時(shí)作出相應(yīng)的反應(yīng)，把警患解決于萌芽之中。同態(tài)調(diào)節(jié)的方式有三種:一是通過(guò)隔離，盡可能消除對(duì)系統(tǒng)的干擾;二是通過(guò)消除變量的實(shí)際狀態(tài)與要求量的偏差而進(jìn)行的調(diào)節(jié);三是通過(guò)稱為補(bǔ)償性的調(diào)節(jié)，主要是通過(guò)排除導(dǎo)致系統(tǒng)脫離所需狀態(tài)的外部因素的影響而實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，以全國(guó)森林資源和林業(yè)政策管理示范點(diǎn)—廣東省始興縣林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革為例〔4〕，說(shuō)明林業(yè)政策生成(模擬)的情況(圖2)，針對(duì)始興縣林業(yè)“三定”存在的一系列問(wèn)題，提出了建立五個(gè)體系、五個(gè)制度和兩個(gè)機(jī)制的政策措施。

5林業(yè)政策因素影響分析系統(tǒng)

由林業(yè)政策生成(模擬)系統(tǒng)輸出的的各種林業(yè)政策新方案，并非每項(xiàng)政策因素對(duì)政策目標(biāo)及排警都會(huì)產(chǎn)生較大的影響。因此，應(yīng)對(duì)其影響程度進(jìn)行分析，以利取舍，掌握分寸。以始興縣林業(yè)“三定”政策為例，通過(guò)林業(yè)政策生成(模擬)，為消除警患擬訂了若干對(duì)策—新政策或配套政策。但并非每項(xiàng)政策對(duì)政策目標(biāo)都產(chǎn)生較大的影響。經(jīng)分析，應(yīng)從中側(cè)重選擇五項(xiàng)新政策或配套政策(如圖2用“△”標(biāo)明的政策方案):①建立統(tǒng)分結(jié)合的股份合作制度;②建立限額采伐全額管理制度;③建立合理的收入分配制度;④建立經(jīng)營(yíng)方案執(zhí)行反饋機(jī)制;⑤建立生產(chǎn)要素市場(chǎng)體系。