作者：李大琨

1997年7月,全國人大常委會副委員長、著名社會學、法學家雷潔瓊教授,在我的拙作《社會行政管理》一書付梓之際,專門為之題詞“拓展社會學研究新領域”。十幾年來,從我投身社會學的教研實踐中,包括為撰寫《社會行政管理》所進行的社會調查、數據統計,以及為此而進行的面訪、座談等活動中,尤其是從許多在這方面卓有成效的“老一輩”、“少壯派”身上,深切領悟到:積極探索和開拓社會學研究的新領域,從而開創社會學研究的新局面,把社會學研究跨上新臺階,這是社會學求得新發展的重要驅動力。社會學在新中國建立后,本來是最迫切需要也會是大有作為的一門學科,但卻令人痛惜地與政治學、行政學等學科一樣,被打入“冷宮”,黨的十一屆三中全會以后被列入了“趕快補課”、“急起直追”的學科。不少“老一輩”的社會學家在這個領域甘當“拓荒牛”,不僅潛心鉆研推出了許多蜚聲海內外的科研成果,而且含辛茹苦地培養了一批年富力強的接班人;為數不少的“少壯派”社會學者,這十幾年來潛心深入社會調查,站在學科前沿,“青出于藍”、“后來居上”。但是,與社會轉型、體制轉軌的發展需要相比,還有許多不適應、不符合需要的薄弱環節,甚至極而言之,整個學科的發展“滯后于”客觀形勢發展的需要。社會學在充分發揮自身現代社會調查方法和數據統計方法特長的基礎上,應根據我國社會主義市場經濟發展的要求,在政府職能轉變及其管理社會公共事務的權責關系上,獲取新的生長點、突破點,以此來拓展社會學研究的新天地、新領域,并以此來增強其整個學科的適應力、生命力。同理,對公共行政學亦如此,起著互動、互補、互促的雙重作用。為何要以政府與社會的權責關系這一核心問題作為拓展社會學研究新的生長點呢?結合國內外有關理論與實踐,予以闡釋。

一、政府管理社會公共事務如何與社會自主管理相結合

有的學者作過舉世聞名的論斷:中西方政治——行政文化中,一個重大的差異是,在西方國家的社會中,老百姓有事不是先找也不是主要找政府,而是找社會組織。這就是說,在西方,在政府與社會、與老百姓之間存在著一層寬厚的“隔離帶”,亦稱“擋風墻”或“緩沖帶”。從另一個角度而言,在西方國家,社會的自我管理、自主管理的能力和意識是很強的。正象有的學者在西方所見所聞后說的那樣,那里的嬰兒出生后,就不習慣于母親或者保姆抱著;學會走路后,就不習慣有人扶著、牽著,慣于從摔跤中學會自主走路;滿18周歲后,就宣告成為獨立自主、履行其法定權利義務的公民。我國的歷史、現狀與此相比,有著不小的差異。經歷了近20年的社會主義改革開放和現代化建設實踐的磨練,經歷了同樣長時間的國有企業事業改革,作為社會主體的方方面面,個體、群體,自主管理的獨立意識和能耐磨練得如何呢?“等、靠、要”的依賴性和不撥不動“算盤珠”式的懶惰性克服得如何呢?這涉及社會文化觀念,管理價值觀念的更新,更涉及制度、體制文化的變革、創新。

二、政府管理如何與發揮社會中介組織功能相結合

西方一些發達國家,從70年代末和80年代初開始了新的一輪行政改革,從趨勢看,將是跨世紀的,將延伸到新的21世紀;從內容看,有一項是共同的,這就是通過精簡政府機構、政府雇員,減少行政經費的開支。例如,美國的行政改革,在克林頓執政期間,已經裁減了聯邦政府28萬公務員。西方發達國家行政改革發展至今,遇到一個不可逾越而又跨越世紀的“難題”:一方面要求政府給社會提供的服務“多”(數量)而“高”(質量),另一方面要求政府設的機構、用的雇員、花的錢財“少而精”。因此,改革的舉措之一,政府職能向外輸出,向社會轉移,流行的法則是政府“只掌舵、不劃槳”,把許多公共事務的管理職能轉給社會中介組織,還給民營機構,有的交給志愿者組織。在美國,城鄉的社區服務組織,與我國的居民委員會、村民委員會頗為相似,所擔負的公共服務、公共秩序和安全管理,無論從數質量還是方便公眾,都不亞于任何行政組織。在英國和美國的得克薩斯州,甚至將監獄管理(獄政)承包給了民營機構。實際上,這種“掌舵”者的角色,就是相對而言的間接監控者角色;這種“劃槳”者角色,就是自居于社會之中并服務于社會的“中介”者角色(政府與社會公眾的連接者)。從改革的發展及其舉措的實際效果說,既在一定程度上減輕了政府的負荷,又進一步發揮了社會自主管理的創造性和靈活多樣性,也培養了社會自我管理的能力。從理論上說,這是自主性、獨立性強的個體延伸和擴大,也是公民通過社會中介組織這一群體,發揮管理社會公共事務的途徑選擇。

三、政府管理社會公共事務如何與社會各群體利益相兼顧

政府作為社會公共利益的代表者和實現者,不論是什么性質的,也不論是口頭上或實際上,其中有一項職能是很難行使、也很難擺平的,這就是政府通過公共財政購置公共產品,進行公共基礎設施建設(如修建鐵路、飛機場,開鑿隧道等),如何發包以及如何選擇承包者的問題,即優惠的、賺錢的、有利可圖的給誰,反之,又給誰。實質上,這也是一種國民收入的再分配。與此同時,其中有一個不容回避也是很“敏感”的問題,就是如何對待兼容“經濟人”、“道德人”、“公共人”和“行政人”多重角色的政府部門自身利益的問題,如何避免當今發達國家屢見不鮮的“尋租”現象,尤其是“賄賂行政”現象。政府權責與職能的內外部、縱橫向調整,包括事權的下放,其中,有的是中央政府的事權下放給了地方政府,以及地方上級政府下放給下級基層政府;有的事權直接放手交給社會中介組織。實際上這種權責、職能結構調整的背后,是社會利益的調整。在這個過程中,政府在與社會中介組織交、接權責——“劃槳”權責時,都會按照法定程序,公開地進行雙向甚至多項選擇,這就是政府“掌舵”者、“發包”人要選擇“劃槳”者、“承包”人,“劃槳”者也會衡權利弊得失,“半只眼睛盯著市場,半只眼睛盯著官場”選擇收益。不論如何討價還價,都會有較高透明度,而不是“黑箱”交易。“劃槳”者所提供的“產品”,其數量、質量以及實效,作為“掌舵”者政府的“產出”,不僅要在“光天化日”之下受到“上帝”(顧客、公眾)的檢驗,而且“上帝”本身就是“納稅者”,就是政府公共財政的提供者,也是公共產品的享用者。如此多重角色的“上帝”,我們不僅要看到他們的納稅意識強,更要看到他們在納稅之后,對政府如何花這筆錢的關心程度高和監督意識強。當今發達國家,各級政府的公共財政預算,都是要以公共財政預期效益為基礎、作前提的,不是政府花了錢就如石沉大海一般了事的,必須在管理社會公共事務、提供社會公共服務方面見到實效。這決非傳聞、奇聞,有的市政工程質量不高,一位老婦不慎踩了城市某休閑花園的一塊石頭跌了跤,腳受了傷,向法院指控市長,求得了賠償。隨著政治民主、行政民主的發展,“納稅者”——“上帝”,要求政府——社會公仆,提供服務的“質量”也是很高的,決非“假、冒、偽、劣”所能對付、敷衍的。這類“上帝”是非常“精”的,精于計算。毋庸置疑,這就使政府所代表的公共利益,與社會各群體(社會中介組織)有機地聯系起來了,從這個側面,反映了兩者的兼顧、結合。