作者：朱立言 陳宏彩 單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院

行政權(quán)力是一種公共權(quán)力,它必須服從、服務(wù)于公民權(quán)利和公共利益。但是,在缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制的情況下,行政權(quán)力的運(yùn)行往往背離公民權(quán)利和公共利益,阻礙社會(huì)進(jìn)步和公民權(quán)益的發(fā)展。行政公開是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效制約的新的制度和機(jī)制。所謂行政公開制度,是指政府主動(dòng)或依申請(qǐng),用法定的形式向社會(huì)或行政相對(duì)人公開除涉及國家秘密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私之外的行政活動(dòng)及其結(jié)果,否則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的法律制度。它不僅賦予公民知曉政府文件、政府記錄的權(quán)利,而且賦予公民知曉政府的包括文字、聲音、圖像、符號(hào)等所有可以復(fù)制的信息的權(quán)利;不僅賦予公民知曉行政活動(dòng)的結(jié)果的權(quán)利,而且賦予公民知曉包括會(huì)議在內(nèi)的行政決策過程的權(quán)利;不僅賦予公民一般的知情權(quán),而且這種知情權(quán)獲得了可訴品格,當(dāng)公民的法定知情權(quán)遭到拒絕時(shí),公民可以通過法律途徑請(qǐng)求救濟(jì)。目前,全世界已有40多個(gè)國家建立了行政公開法律制度,另有30多個(gè)國家正在立法。行政公開推動(dòng)行政權(quán)力的科學(xué)化、民主化、法治化和廉潔化,是當(dāng)代行政改革和行政發(fā)展的必然趨勢。隨著通訊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展,人類即將進(jìn)入一個(gè)嶄新的信息社會(huì)。信息社會(huì)為行政公開的深入發(fā)展創(chuàng)造了有利條件,充分運(yùn)用行政公開這個(gè)杠桿,行政權(quán)力的規(guī)范和制約將達(dá)到新的水平,從而為實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用,利為民所謀”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、行政公開與權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)化

政治是國家意志的表達(dá),行政是國家意志的執(zhí)行,古德諾的政治行政二分法對(duì)傳統(tǒng)的行政活動(dòng)產(chǎn)生了重要影響。從性質(zhì)上講,行政權(quán)力是一種執(zhí)行性權(quán)力。但為了更好地執(zhí)行國家意志,政府又無時(shí)不在地進(jìn)行各種各樣的決策,尋找最優(yōu)的決策方案。可以說,決策在行政活動(dòng)中具有重要地位。西蒙批判了行政活動(dòng)僅僅是一種執(zhí)行活動(dòng)的觀點(diǎn),認(rèn)為決策是執(zhí)行的前提,決策與執(zhí)行遍及整個(gè)行政組織,二者互相關(guān)聯(lián)、密不可分。執(zhí)行決定本身仍是決策活動(dòng),一個(gè)組織決定一項(xiàng)政策,執(zhí)行這項(xiàng)政策的人員又要作許多決定,所以執(zhí)行政策只是作更細(xì)密的政策決定而已,決策活動(dòng)是行政活動(dòng)的典型活動(dòng)。[1]公共決策的過程,就是信息的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程,即從信息系統(tǒng)那里輸入決策所需要的信息,掌握人民大眾對(duì)政策的要求和意見,形成政策問題,經(jīng)過研究、咨詢之后制定、出臺(tái)政策,通過政策實(shí)施把信息輸送出去,再將其作用結(jié)果反饋回來,并據(jù)此調(diào)整和完善政策。[2]客觀、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息,是科學(xué)決策的前提和基礎(chǔ)。西蒙認(rèn)為,在管理決策過程中,決策者進(jìn)行理性判斷和理性抉擇的能力是有限的;在有限理性下,決策只能做到滿意化而不可能做到最優(yōu)化。有限理性阻礙了行政決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn),而造成人類理性有限的原因主要是信息的缺失、信息量不足。在保密文化的籠罩下,傳統(tǒng)社會(huì)決策層獲取信息的主要渠道之一,是靠下級(jí)由下而上層層匯報(bào)書面材料(如工作匯報(bào)、調(diào)查報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等)。這些材料的形成和上報(bào)過程要?dú)v經(jīng)多個(gè)層級(jí),這些層級(jí)的信息人員憑借信息傳遞渠道的單一,往往從局部或自身利益出發(fā),報(bào)喜不報(bào)憂,對(duì)信息進(jìn)行有選擇性傳遞或有利益傾向性的修飾,造成信息失真。由于信息傳遞渠道單一,決策層也很難從外界獲取充分的、真實(shí)的信息。信息的缺失、錯(cuò)誤造成了公共政策制定者的有限理性,時(shí)常導(dǎo)致錯(cuò)誤或無效決策。

行政公開要求各級(jí)政府、各個(gè)部門全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的公開信息,使決策層獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量大為改善。特別是在信息社會(huì),網(wǎng)絡(luò)成為政府信息公開和政府之間傳遞信息的重要媒介。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)大大提高了信息保真率,信息的質(zhì)量和時(shí)效性得到充分體現(xiàn),為科學(xué)決策提供了質(zhì)與量的保證。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在行政領(lǐng)域的推廣,會(huì)極大地影響到信息的傳遞模式與組織結(jié)構(gòu)。基層工作人員或民眾借助網(wǎng)絡(luò)可將信息直接傳遞給決策層,使信息傳遞渠道多元化。中間層次組織對(duì)信息的有選擇性的篩選、過濾、修飾等大幅度減少,信息可以根據(jù)需要自由地流動(dòng)和整合。這就消除了信息源與決策層之間的人為阻隔,使信息傳遞迅速、及時(shí),有利于避免信息堵塞、信息失真等現(xiàn)象。[3]政府全面地公開信息,也是真正發(fā)揮專家、學(xué)者在行政決策中的參謀作用的前提。現(xiàn)代社會(huì)紛繁復(fù)雜,各種社會(huì)問題層出不窮。許多問題往往專業(yè)性強(qiáng)、牽涉面廣、影響因素多、變化速率快。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù),政府部門僅僅依靠內(nèi)部人員和行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策顯然已經(jīng)力不從心,甚至?xí)萑?ldquo;頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)局面,使問題積重難返。

因此,為了保證重大決策的科學(xué)性和合理性,政府必須越來越多地依靠專家、學(xué)者提供決策咨詢和參謀。專家擁有豐富的專業(yè)知識(shí),掌握著先進(jìn)的技術(shù)方法,面對(duì)大量的動(dòng)態(tài)信息和瞬息萬變的復(fù)雜的社會(huì)問題,優(yōu)化組合的專家團(tuán)體以高智能和整體結(jié)構(gòu)發(fā)揮最佳功能,提供最優(yōu)化選擇,成為行政決策科學(xué)化的智力保證。[4]但是,政府對(duì)專家始終存在矛盾心理:一方面,急需要專家更多地參與決策活動(dòng),提高決策質(zhì)量;另一方面,又需要保守行政活動(dòng)的秘密,惟恐專家泄露政府信息。斯蒂格利茲對(duì)此深有感觸,他說:“為了保密,政府常常把決策人員限制在一個(gè)小圈子范圍內(nèi),那些本來可以提供深刻洞見的人被排除在討論范圍之外,這樣的決策質(zhì)量因此也就很難保證;而這就形成了一個(gè)惡性循環(huán),即隨著政府決策失誤的增多,政府官員害怕承擔(dān)責(zé)任,轉(zhuǎn)而尋求自我保護(hù),信息就更不敢公開,決策圈子變得更小,決策質(zhì)量也就每況愈下。”[5]因此,政府只有真正改變傳統(tǒng)的保密態(tài)度,才能吸納專家及社會(huì)各界的智慧與力量,提高決策的質(zhì)量。在信息社會(huì),網(wǎng)絡(luò)成為政府和專家在決策活動(dòng)中密切合作的橋梁與紐帶。通過網(wǎng)絡(luò),政府將各種資料、數(shù)據(jù)、信息以多媒體方式及時(shí)向?qū)＜覀魉?專家通過對(duì)信息的全面處理和分析,很快就可以將咨詢意見反饋給決策部門。網(wǎng)絡(luò)也使提供決策咨詢的專家不再局限于固定的范圍和圈子,政府通過網(wǎng)絡(luò)公開決策中遇到的難題,所有相關(guān)領(lǐng)域的專家都可以自由地參與討論,發(fā)表各自的意見和建議,提供更多的備選方案。網(wǎng)絡(luò)縮短了政府和專家的距離,也縮短了經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策的距離。

行政公開不僅使決策活動(dòng)獲得了更多更真實(shí)的信息以及更強(qiáng)大的智力支持,也使政府的決策責(zé)任得到強(qiáng)化。決策失誤除了是信息不充分的結(jié)果造成的,有時(shí)也是決策人員責(zé)任心不強(qiáng)所造成的。由于決策過程難以公開,決策人員很少受到責(zé)任的約束,即使出現(xiàn)了決策失誤也可以相互推卸責(zé)任。這樣,政府可以隨心所欲地根據(jù)主觀判斷進(jìn)行決策,甚至把集團(tuán)利益和個(gè)人利益混雜在一起,加劇了決策失誤的可能。行政機(jī)關(guān)向公眾和社會(huì)公開重大事項(xiàng)的決策過程,有效地增強(qiáng)了決策人員的責(zé)任感,在很大程度上防止和克服了決策失誤的產(chǎn)生。相反,“在政府內(nèi)部,保密削弱了政府決策中個(gè)人和集體的責(zé)任,助長了不假思索的判斷和沒有必要的冒險(xiǎn),使明哲保身、欺騙和陰謀蔚然成風(fēng)。保密為官員們提供了抵御外界批評(píng)的盾牌,使公眾難以看清諸如外交政策、外交活動(dòng)的失敗的可能性。”[6]