本文作者：張博聞 單位：遼寧師范大學政治與行政管理學院

一、我國公共行政改革概況

（一）政府的自利性與公共服務性

從理論上說，政府是一個純粹的公共機構，政府所承擔的公共產品供給往往具有不可替代性,是管理社會公共事務所必需的。同時，消除外部效應，保證市場競爭的公平性和公正性也是政府為公眾服務的表現所在。政府是社會中最大的公共部門，它支配著大量的公共產品，而這些產品究竟是為公眾服務還是為自己謀利益，很大程度上取決于政府官員的選擇行為，因而政府又可以成為掌權者謀取私利的工具。基于政府自身的利益便產生了以權謀私和濫用公共權力的問題，導致尋租行為和外部效應擴大化，破壞整個社會發展的公平性和公正性。特別是企業家政府理論強調的利益自我性，更使政府特別強調滿足自身利益而非公共利益。我國行政改革的目標，就是要強調政府的公共性和服務性，使政府成為市場“游戲規則”的制定者、社會發展的調控者，同時強化對政府以權謀私行為的監督和制約。

（二）強政府還是弱政府

這個問題最早源于后發展中國家現代化過程中政府作用的分析。亞洲“四小龍”的經濟騰飛表明,后起的工業國家和地區只有在強大政府既有權威又具有卓越的政策制定和政策執行能力的基礎之上,才能促進本國（地區）經濟快速發展。一個有權威的政府在本國經濟改革和經濟發展中將發揮重大作用，中國的行政改革與經濟體制改革緊密相聯，且互為前提。因此更需要一個有權威的政府來推動改革順利進行。但也必須考慮到，如果政府過于“強”，則會壓抑整個社會的創造力，導致市民社會第三部門的萎縮，不利于整個社會自治程度的提高。從長遠來看，政府必須隨著經濟的增長和社會的進步而逐步降低自身功能的強度。否則，政府就會成為經濟發展的障礙，就會阻礙經濟發展和社會進步。

（三）公務員的政治中立性還是政策響應性

最早緣起于美國學者古德諾的“政治一行政”兩分法,他最初的構想是把政府活動簡單地歸結為政治活動(制定政策)和行政活動(執行政策)兩部分。也就是說，政府活動中存在價值中立的類似企業的活動，行政改革提倡企業家政府理論，大量吸收企業管理的經驗、技術與方法，給管理者較大的靈活性和決策權，用企業精神引導和管理政府公營部門，強調所謂“政治中立”。但實際上，即使在西方國家也存在政黨分肥的問題，價值中立是完全不可能的。中國的行政改革要避免步入這種困境，關鍵是如何堅持黨的領導，政務類公務員和事務類公務員如何堅持貫徹執行黨和國家制定的大政方針和政策，在黨的領導下努力開展工作，同時保證公務員對黨的政策的高度響應和執行過程中的價值中立。

二、我國公共行政存在的問題

當前我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。面對新形勢新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。

（一）體制環境等方面因素的約束，導致體制變革能力不足的同時，也嚴重制約了政府行政改革的進程作為政府的一場自我革命，行政改革持續不斷的進行就表明了我國政府力求制度變遷的強烈愿望。然而，實際變革中的種種約束卻使政府的這種變革能力受到了多方面的制約。結果，改革步伐過小，而且也無法在短期內取得較大成果。由于改革的收益無法立時顯現，這樣也就勢必會給現有的財政收支形勢帶來巨大壓力。在巨大的財政壓力面前，政府行政改革的的舉步維艱也就不難理解了。

（二）中央與地方政府間的博弈又使得行政改革方案易于扭曲變形，并最終影響到政府行政改革工作成效的取得由于行政改革的制度供給主要來源于中央政府,地方政府作為制度的接受者只能處于被動與服從的地位。再加上中央與地方政府間本身利益上的差異性，因此在實際工作中，兩者難免要相互博弈。結果，改革中中央政府規劃得十分科學的方案在實踐中卻往往難以獲得令人滿意的成效。

（三）行政改革的有序推進難以得到其他配套改革措施的有效配合眾所周知，行政改革的順利推進除了需要政治體制與經濟體制改革這些制度環境的配合外，作為一個復雜的系統工程，其本身還必須要與工資、人事、財政、價格、國有企業等改革聯系起來才能有效地開展。然而，上述這些領域作為各種利益矛盾的集中地，不僅堆積的問題積重難返，而且改革的敏感度與難度也極大。尤其是在政府行政改革的同時就啟動這些領域的改革，極易激化社會矛盾。因此，相對滯后的其他配套工程的改革的難以同期啟動，也勢必會無形中制約行政改革的規范有序進行及其相關成效的取得。

（四）精簡與分流的兩難障礙作為理性的經濟人，政府雇員追求預算約束最大化造成的機構膨脹不僅帶來了財政上的巨大壓力，而且也易于導致行政效率低下，于是“精簡”也便自然而然地成了行政改革追求的目標之一。“精簡”必然會導致人員分流與裁撤，而力度較大的分流與裁減措施也無形中引發了分流人員安置問題的突出，而這一點又可以說是影響行政改革順利進行的一個關鍵因素。

（五）行政人員的觀念轉變及能力提升難在許多行政人員那里,傳統的“官本位”以及計劃經濟時期流行的行政思想仍有很大的市場。相反，與現代行政理念相適應的“依法行政”與“服務行政”等思想卻并未建立起來。同時受文化素質與業務水平的影響，部分行政人員的政策能力、執行能力都較為低下，以致既有礙行政工作改革的有序進行，也無法保證行政工作的科學、高效。

三、出現上述問題的原因

二十多年來的行政改革之所以會遇到如此多的困境與障礙，其根本性的原因應當是:當代我國在從傳統行政向公共行政的轉變過程中存在著比較嚴重的制度短缺現象(這種現象主要是指制度需求與制度供給間的不均衡現象)。除了制度本身所具有的資產專用性和公共性外，制度供給不足應是造成制度短缺的根本原因。下面就著重從制度方面來簡要分析一下我國行政改革陷入困境的具體原因。

(一)行政改革中主客體重疊現象的影響與制約

這種情況主要是指，政府一方面作為行政改革的強制主體來全面領導、設計、安排相關的行政體制改革工作，另一方面它其實又是行政改革尤其是機構改革的對象(也即是我們所說的強制客體)。這種重疊現象既使得行政改革工作難以徹底進行和落到實處，而且還易引發舞弊行為和缺乏監督機制。有鑒于此，我們有必要建立一套科學的評估督控體系。