本文作者：馮英 單位：北京科技大學文法學院公共管理系教授，博士生導師

一、引言

2010年5月21日，歷時兩年多郭京毅案正式審結。這位前商務部條法司官員以受賄845萬元之罪被判處死刑緩期二年執行。郭京毅案是一起窩案，最終涉案者皆以受賄罪受到指控，但這起窩案牽涉到的問題遠不止于此，其中最為凸顯的一個問題便是行政立法腐敗問題。所謂行政立法腐敗，一般表現為立法者在行政法律法規規章起草、制定、修改或解釋過程中未能忠實地履行職責，而是利用立法權力謀取私利，使公共利益或他人利益受到損害的行為。同時，由于在一定條件下行政立法權主體與執法權主體具有重合性，因而行政立法腐敗既可能發生在行政立法的形成環節，又可能發生在執法環節中涉及到法律適用時進行解釋的環節中。郭京毅個案被稱為“立法腐敗第一案”，案中表現出來的行政立法腐敗被稱為“郭京毅式”的腐敗，這與郭京毅的特定身份及其在此過程中所起到的關鍵性作用有關:公開資料顯示，郭京毅在商務部任職22年期間“一直是外資并購項目審批領域的‘中心人物’”，幾乎參與和主管了中國此前20多年來的外資法律法規的起草和修訂工作。［1］同時，郭京毅還可以參與到本部門的審批等事項中來，就法律適用方面進行解釋。這樣其影響力就延伸到了執法領域。

行政立法腐敗在本質上與其他腐敗一樣，都是公共權力的異化，但與其他腐敗相比往往危害性更大，這與行政立法本身具有的普遍適用性和反復適用性的特點密切相關。正如盧梭指出的那樣:“政府濫用法律的危害之大遠遠比不上立法者的腐化。”［2］這種危害在當代社會表現得更加突出，因為在當代社會行政立法的數量更大，涉及的范圍更廣。腐敗因其固有的隱秘性往往難以被發現與被追究，而且，“出于腐敗問題的敏感性，任何國家都不會把所有的腐敗案件信息完全向公眾公開，中國也不例外。［3］但即便如此，人們對腐敗的追問也從未停止。自郭京毅案案發后，相關的信息被大量披露，與其受賄行為高度相關的行政立法腐敗問題亦得到部分彰顯。這些信息雖難稱全面，但作為一種次優選擇已可成為一個學術分析的對象。目前針對該案例的研究已有一定的研究成果并形成了一些具有啟發意義的結論，但筆者認為實有必要對之進行更為系統性地探究。每一個腐敗案例都既具有其自身的獨特性，又可在一定程度上反映出同類案件的一般性規律，只有把其所蘊含的信息盡量全面地提取并且深入地剖析開來，才能相對準確地把握類似案件背后的規律。筆者以政府過程理論作為研究視角。在政治學領域，政府過程(governmentalprocess)一般被理解為政府決策的運作過程，主要包括政府的政策制定與執行等功能活動及其權力結構關系。同時，政府過程又是一種對政府行為進行分析的一種方法和視角，或者說是一種政府分析的框架。政府過程的研究，不滿足于傳統上靜態的、規范性的分析，而是采用經驗的方法，以政府活動和運作所構成的連續變化等動態層面作為分析對象。［4］在中國，一個特殊國情是“憲政規范與政府過程的實際運作之間往往存在較大的差異”［5］，因而，筆者認為這種動態研究價值更大。當然，任何政府活動都不能脫離一定的憲政框架和制度背景，只是任何實際的政府過程，一方面受制于憲政體制，另一方面又呈現出較大的動態性，其內容遠較憲政體制更為復雜和豐富。因此，政府過程的研究更加關注政府的功能活動，而不僅是靜態的結構關系;即使涉及到某些結構問題，也是為研究實際的功能活動服務的。本研究就是以政府過程的研究方法、從動態的層面上對“郭京毅式”立法腐敗問題進行探究。

二、憲政文本與權力運行:行政立法權的行使狀況

從政府過程理論視角看，行政立法權是存在于兩個層面上的:憲政體制中的和實際過程中的。其中靜態的憲政體制中的權力配置關系可以從法律文本中得以闡釋，實際過程中的權力配置關系則需要從動態的權力架構和運行過程中去考察。在憲政體制上，行政立法屬于授權立法還是職權立法，學術界一直存在著理解上的分歧。根據一般法理及按照中國憲法和法律的規定，筆者認為，作為執行機關，行政機關的所有權力都屬于權力機關的授權，從這個意義上說，包括行政立法在內的所有權力都是權力機關的授權。但是由于這種授權具有總體性和無時限性的特點，因此大多數行政立法都表現為職權性的，即行政機關只要有組織法上的職權而無需行為法上的具體授權即可立法，從這個意義上說，中國存在著大量的職權立法。由于任何權力總要具體化為職位權限，根據國家現行的權力配置關系，行政立法職位權限體現為制定(當然包括修改)權和解釋權。這在法律文本上都有明確的規定，具體體現在《憲法》第89條、90條和《組織法》、《立法法》、《關于加強法律解釋工作的決議》、《行政法規制定程序條例》和《行政規章制定程序條例》等文本當中。按照委托代理理論，以上描述的行政立法權也可以理解為行政機關作為代理方行使權力機關的委托性權力。事實上，從總體上看，這種委托代理關系的存在不僅限于此，而是存在于多個層次:由于“一切權力來自于人民”，因此從人民選舉代表開始，經過層層的委托代理，這個授權過程構成了一個具有眾多環節的鏈條:人民(公眾)———基層人大代表———全國人民代表大會———國家行政機關———行政機關的內部機構———具體職位承擔者。作為“具體職位承擔者”，郭京毅就是經過這樣的過程獲得了權力。

這種委托代理關系之所以如此復雜，是因為理論上公眾共有的公共權力不應、也不必和不可能由公眾一一對應地占有和分享，同時，現代社會的復雜性增加了對立法數量的需求，且對立法的專業性、技術性和適應性要求日益提高，以議會為主要活動形式的權力機關往往因時間、能力、機構設置、工作方式等方面的不足而難以勝任，因而委托他人代理是必然的也是經濟有效的。可以說，委托代理鏈條越向后延展，機構的職能性越鮮明，對職位的專業性要求越高，起到的實際作用也就越大。在行政立法領域就是如此，郭京毅窩案中多數成員都可謂是法律精英。在委托代理關系的應然層面上，若委托代理規范被嚴格遵循，每一個代理鏈條中，代理人都忠實地履行自己的職責，這樣的代理過程就是完全有序的，代理結果將是委托人的利益完全實現。但現實中委托代理規范并非總是被嚴格地遵循，相反，由于信息不對稱等原因的存在，委托代理風險始終是存在的。“政治與行政的分野更多地表現在其具體的實施過程或者實施方式上。并非所有的行政都表現為概括性、普遍性的公共利益追求。相反，行政的常態表現為由特定的人(群)或者地域享受或者忍受其實施所帶來的結果。”［6］就行政立法領域而言，其負面表現，可能體現為被深深詬病的“部門利益法律化”，也可能體現在個體層面上的腐敗當中。“郭京毅式”行政立法腐敗即是后者。概而言之，“郭京毅式”行政立法腐敗的具體表現有兩個方面，一是表現為其在規章產生過程中積極發揮作用，最終使某些規則利于某特定的利益主體。這方面的典型事件是《外商投資商業領域管理辦法》的適時出臺與國美電器在極短的時間內完成與OceanTown的股權交易兩者之間的“巧合”。［7］