本文作者：林美萍 單位：福建江夏學(xué)院

我國環(huán)境治理路徑的選擇歷程

雖然是提倡“去國家化”，但是政府在環(huán)境治理中仍然占據(jù)主導(dǎo)的地位，仍然承擔(dān)了環(huán)境治理的絕大部分責(zé)任；只是這個時期市場機(jī)制的引入與發(fā)展，調(diào)動和激發(fā)了企業(yè)的積極性和主動性，擁有了自己的部分主動權(quán)，要求與政府談判，對管制所帶來的成本進(jìn)行分析，呼吁與政府共同治理環(huán)境。3.1992年—至今，環(huán)境治理的不斷深入階段到了20世紀(jì)90年代中期環(huán)境問題已經(jīng)達(dá)到了最嚴(yán)重的狀態(tài)，環(huán)境問題已經(jīng)成為了制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素。從十四大開始我國的市場逐漸活躍起來，并參與到了環(huán)境治理的行列中，但仍然不能成為環(huán)境治理的主導(dǎo)主體，而只是參與主體；公民環(huán)保意識不斷增強(qiáng)，對環(huán)境的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等要求也已經(jīng)成為了環(huán)境治理中不可忽視的力量；另外，目前政府對公民社會的控制也逐漸地放松了，“經(jīng)歷了一個從堵到疏”，“從簡單禁止到適度開放的過程”。[2](P205)因此，現(xiàn)階段我國所走的是政府主導(dǎo)的，市場和公民社會參與的環(huán)境治理路徑。政府的主導(dǎo)地位一直都沒有改變，且在環(huán)境治理中的力量有所增強(qiáng)。市場和公民社會在環(huán)境治理中的力量也逐漸地發(fā)揮出來，但是相當(dāng)薄弱，仍然只是作為參與環(huán)境治理的一個主體，并不能成為完全代替政府來治理環(huán)境，只是政府失靈的必要補(bǔ)充。

我國環(huán)境治理與環(huán)境善治的差距

將上述我國環(huán)境治理路徑選擇的發(fā)展歷程及我國環(huán)境治理的現(xiàn)狀，與環(huán)境善治的基本要素及衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對照，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)境治理離“環(huán)境善治”的距離很遠(yuǎn)，對照環(huán)境善治的四大標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)有以下幾個差距。首先，環(huán)境善治要求政府得到公民的信任和支持，要求政府官員必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)來行使自己的職權(quán)，同時也要考慮到公民的利益以及整個社會的公共利益。但是環(huán)境治理的現(xiàn)狀中，我國政府部門并沒有做到這一點(diǎn)。有些政府官員為了取得政績，甚至為了個人私利，從而濫用權(quán)力，允許一些會給環(huán)境造成破壞的企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)和發(fā)展，公民對政府產(chǎn)生了不信任感，導(dǎo)致了政府公信力極差，使合法性和法治性都遭到了質(zhì)疑。其次，環(huán)境善治的合法性要求環(huán)境治理過程中要認(rèn)真地協(xié)調(diào)好社會各主體之間的關(guān)系，促成各主體之間能夠形成合作伙伴的關(guān)系，來共同治理環(huán)境，從而使環(huán)境治理活動能夠取得公民最大限度的認(rèn)可和支持。而我國政府在環(huán)境治理中發(fā)揮的力量最大的，起主導(dǎo)性作用，而市場和公民社會在某種程度上仍受政府政策的控制，力量較為薄弱和有限。雖然三者在一定的區(qū)域范圍內(nèi)能夠開展合作，但是從總的來說缺乏彼此的信任而合作很少，甚至在某些時候還會因?yàn)槔娌煌a(chǎn)生沖突。

首先，我國政府官員習(xí)慣于“暗箱操作”，對于環(huán)境政策的制定甚至是出現(xiàn)了突發(fā)的環(huán)境危機(jī)時，肇事企業(yè)和當(dāng)?shù)卣牡谝环磻?yīng)往往是不愿意或不及時向當(dāng)?shù)鼐用窈蜕霞壵f明情況。其次，雖然從2008年5月1日起就開始正式施行《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，對于強(qiáng)制超標(biāo)、超總量排污的企業(yè)公開四大類環(huán)境信息，并不得以保守商業(yè)秘密為由拒絕公開。我們要看到并不是所有企業(yè)都公開自己的信息。第三，環(huán)境善治要求公眾積極參與環(huán)境治理，成為能夠與政府抗衡的治理主體。但目前我國公眾參與環(huán)境治理仍然不足，主要表現(xiàn)在：一是政府忽略了公民社會的參與。政府把自己當(dāng)做是環(huán)境治理的唯一主體，事必躬親，缺少了自己和其他環(huán)境治理主體的溝通合作和協(xié)調(diào)。二是公民社會本身的不成熟。由于我國公民社會存在著先天不足、后天發(fā)展又比較緩慢等弊病，無論是公民個人還是環(huán)境NGO都對環(huán)境治理參與嚴(yán)重不足。三是公民的環(huán)境保護(hù)參與意識較為薄弱，多數(shù)民眾缺乏參與環(huán)保的意識，對于參與環(huán)境保護(hù)態(tài)度也比較消極。

首先，由于“政府本身官僚體制的影響，如：創(chuàng)新不足、靈活有限、信息失真、缺乏競爭壓力等，以及利益不相關(guān)性、責(zé)任感缺乏等因素的影響，政府進(jìn)行環(huán)境和資源管理的動力不足”[4](P24)，導(dǎo)致了環(huán)境治理的效率相對低下。其次，市場應(yīng)該承擔(dān)著環(huán)境治理最大的責(zé)任。但是市場的本質(zhì)就是追逐個人利益最大化，有時企業(yè)為了利潤而不擇手段，并不管對環(huán)境造成多大的污染。第三，我國公民社會力量較為薄弱，公民參與環(huán)境保護(hù)的意識也比較淡薄，缺乏參與環(huán)境治理的責(zé)任感，因此，公民社會參與環(huán)境治理的有效性也較低。

從穩(wěn)定性看，目前我國的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，經(jīng)常發(fā)生一些環(huán)境污染和環(huán)境危機(jī)的事件。從公正性來看，環(huán)境善治要求我們不論對于任何人、任何地區(qū)要實(shí)行環(huán)境公平、公正。但是我國的環(huán)境治理卻存在著許多不公正之處，主要表現(xiàn)在：一是政府的地方保護(hù)主義對于那些能夠給地方帶來經(jīng)濟(jì)效率的企業(yè)給予縱容和支持，對于他們的任意排污不給予一定的處罰和懲治；二是環(huán)境決策方面存在的不公平。我國對于不同地區(qū)和不同的人群采取“一刀切”的原則，表面上看對他們來說是公平的，但實(shí)際上是不公平的，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)睾痛蟊娙巳旱牟煌枨蟛扇〔煌沫h(huán)境決策。三是從公眾方面來看，也存在著不公平。“一是社會上的富人在占有較多環(huán)境收益的同時，卻不太愿意盡環(huán)境保護(hù)的義務(wù)”[5](P42)；“二是當(dāng)代人為了自己的需要，過分攫取資源，殺雞取卵，削弱了后代人滿足其需要的能力與條件”[5](P43)，這對于后代人對環(huán)境及資源的享用來看也是不公平的。

環(huán)境善政走向環(huán)境善治：我國環(huán)境治理的新路徑

目前，我國環(huán)境治理要達(dá)到環(huán)境善治這個目標(biāo)還有較遠(yuǎn)的距離。雖然目前我國是以政府為主導(dǎo)，市場和公民社會參與環(huán)境治理的路徑，但是政府主導(dǎo)得不夠到位，仍然存在著許多問題，環(huán)境問題沒有得到根本解決。很顯然繼續(xù)走目前的這條道路是不可行的。那究竟我們應(yīng)該選擇哪條路徑才能更好地治理我國的環(huán)境呢？環(huán)境的道路許多學(xué)者提出，我國應(yīng)該學(xué)習(xí)西方走多中心治理環(huán)境的道路。所謂的“多中心”包括了空間上的多中心、主體上的多中心和權(quán)力向度上的多中心。它強(qiáng)調(diào)了政府、市場和公民社會這三大主體都處在環(huán)境治理的主體地位，構(gòu)成了環(huán)境治理的“三極”；其治理環(huán)境的權(quán)力都是平等的，并不存在誰領(lǐng)導(dǎo)誰、誰命令誰的問題，權(quán)力的運(yùn)行向度不再是自上而下了，而是上下互動的治理過程；它是以成熟而又繁榮的公民社會的存在和發(fā)展作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)自發(fā)秩序和自主治理的基礎(chǔ)性和重要性；主體之間相互信任、相互支持，能夠相互協(xié)調(diào)和合作，是環(huán)境善治的前提。必須承認(rèn)多中心治理這條路徑在西方發(fā)達(dá)國家所取得的成就，但是西方發(fā)達(dá)國家的國情與我國不同，中國現(xiàn)在正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型都尚未完成，公民社會并不成熟的階段，這個階段并不適合多中心治理，理由如下：首先，多中心治理是源于西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，主張?jiān)诃h(huán)境治理中限制政府的職能與作用，這對于從環(huán)境治理一開始并長期依賴于政府的中國來說，并不適用；其次，多中心治理理論要求市場及公民社會在環(huán)境治理中處于能與政府相互抗衡的主體地位。這對于正處在社會主義市場經(jīng)濟(jì)初建階段，經(jīng)濟(jì)體制化還不完善的中國來說，市場所要發(fā)揮的力量是極其有限的，公民社會也處于正在形成和發(fā)展的階段，并不成熟。因此，這對于市場和公民社會并不發(fā)達(dá)的中國而言，想要實(shí)現(xiàn)市場及公民社會成為環(huán)境治理的一極地位根本是不可能，想要實(shí)現(xiàn)三者的良性互動更是不可能的。第三，從中國文化傳統(tǒng)來看，多中心治理是基于西方個體本位管理模式和文化模式，它的真正精神在于“個人主義為基礎(chǔ)的契約合作觀念，這意味著對處于不同文化傳統(tǒng)的中國社會來說，不可以也不可能照搬照抄治理理論的理論觀點(diǎn)和政策主張”。[6](P60)因此，目前的中國尚不具備實(shí)現(xiàn)多中心治理的客觀前提。