作者：徐梅    單位：外交學院國際經濟學院

地方公共品供給中的政府集權與分權:基于財政聯邦主義的解釋

一國財政體制在中央、地方財政關系上的差異集中體現為財政集權主義(fiscalcentralism)和財政聯邦主義(fiscalfederalism)。財政聯邦主義主要利用公共品、稅收和公債影響理論、政治過程的公共選擇理論以及區位理論的各種觀點，對聯邦制國家中產生的具體財政問題進行分析。具體而言，財政聯邦主義理論試圖對下述問題作出回答:采取聯邦結構的理由，經濟活動分配的規則和不同政府水平的收入來源，從一種權限向另一種權限的自由地和無限制地轉移的效率性質，以及政府之間收入轉移的作用和它們在聯邦結構中的最好的形式。〔7〕

財政聯邦主義作為處理政府間財政關系的一種規范性制度，強調各級政府在財政職能和收支上具有一定的獨立性和自主性。在財政集權主義下，盡管中央政府也將一部分收支劃分給地方自己去組織安排和使用，但實際上，只有中央財政才是一級獨立的財政，地方財政從根本上看，是不能稱之為一級財政的。在財政聯邦主義下，地方政府都擁有相當大的獨立性和財權上的自主性。財政聯邦主義的主要特征有:(1)地方政府財政主要對相應的各級議會負責，中央和各級地方財政之間相對獨立，沒有統一的“國家預算”。(2)按公共品的受益范圍大小確定各級政府的職責和各級財政支出的范圍。各級政府的事權劃分比較明確。西方財政學界普遍認為，政府具有資源配置、收入分配和穩定經濟三大職能，并把事關國家全局利益的分配職能和穩定職能主要賦予中央政府，主張地方政府在行使地域性較強的資源配置職能方面可以有更多的作為。(3)各級政府財政均有自己相對獨立的收入，這也是各級政府行使事權和實現地方財政相對獨立的根本保證。(4)各級政府間的財政關系以憲法和其他法律形式加以規范，對于各級財政活動的協調，主要是依靠法律和經濟手段來進行。(5)各級地方政府擁有“獨立”的地位，但從根本上看，仍然受到中央財政的領導和制約。〔8〕財政聯邦主義的文獻集中分布在五個研究領域，形成了五個研究分支。

第一個分支以斯蒂格勒和布坎南為代表，〔9〕主要研究地方政府的最優規模問題。斯蒂格勒從中央政府和地方政府在提供公共品方面的分工合作說明地方政府存在的合理性，認為不同地區的居民有權通過投票對自己所需要的地方公共品的數量和種類進行表決，地方政府也比中央政府更了解本地居民的地方公共品需求，為了實現資源的有效配置和分配公平，地方公共品的供給決策應有地方政府作出，從而論證了地方政府存在的合理性和其作用范圍。布坎南則把社區比作俱樂部，俱樂部是為分享某種利益而聯合起來的人們的一個自愿協會。他認為，隨著社區新遷入人口的增加，原來提供地方公共品的固定成本由更多居民來分擔，使人均成本下降。但新遷人口的增加也會帶來新的外部不經濟問題，使社區變得擁擠，地方公共品的消費出現緊張。二者相互作用，當社區的外部不經濟所產生的邊際成本，即擁擠成本，和新人口遷入使提供地方公共品的固定成本下降所帶來的邊際節約相等時的社區規模為最優。

第二個分支以馬斯格雷夫和奧茨為代表，主要研究中央政府與地方政府之間的最優分權問題。〔10〕這一領域的一個重要成果是奧茨的“最優分權理論”。奧茨在中央政府等量分配公共品、收入分配已為最優的假設下，通過對社會福利最大化的一般均衡分析，論證了由各級地方政府提供部分公共品比中央政府統一等量的提供公共品要有效率得多，分權收益和公眾對公共品的需求變化有明顯的正相關關系。

第三個分支以特里西為代表，主要研究地方公共品的偏好顯示問題。〔11〕他認為，現實生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解轄區內居民的地方公共品偏好，中央政府在了解地方居民的公共品偏好時由于各種主客觀因素的干擾會產生錯誤，對地方公共品的偏好誤識使其提供的公共品不是太多，就是太少。實行地方分權，由地方政府提供地方公共品，能糾正中央政府的公共品偏好誤識，促進資源配置優化和增進社會福利。

第四個分支以布賴頓為代表，主要研究政府的組織成本問題。〔12〕他認為，財政分權可以降低要素的流動成本和信息成本，但也提高了行政管理成本和政府協作成本，最優分權水平就是使上述成本總和最小的水平。

第五個分支以蒂博特、布賴頓(Tiebout，1956;Breton，1965)為代表，主要研究地方政府之間的相互競爭問題。蒂博特的“以足投票”理論認為，在居民可以自由遷移的條件下，地方政府在提供地方公共品方面的競爭會使有相同偏好或相近偏好的人聚集在一個社區，從而使地方政府能以帕累托效率提供地方公共品。蒂博特強調的是同一層級的地方政府之間的水平競爭。布賴頓則研究了政府之間的垂直競爭問題，他認為不同層級的地方政府為了提高他們的“市場份額”即為其居民提供地方公共品，彼此之間會展開競爭，使他們提供的地方公共品的數量和種類達到最優。

事實上，在我國新農村建設，特別是地方公共投資活動中，中央政府與各級地方政府之間的權利與責任劃分并不是固定不變的，而是必須隨著我國社會經濟發展和新農村建設進展及地方公共投資的變化，不斷調整和優化。財政聯邦主義從政府行為的成本和收益分析出發，強調分散化的政府結構能夠降低公共品供求信息的顯示費用和傳遞費用，從而使公共品的供給更適合區域公眾的需要，增進區域公眾的福利。此外，在人口自由遷移條件下，地方政府提供的公共品往往能夠被非轄區內的居民使用，從而導致地方公共品供給不足，這為中央政府對地方政府的公共投資補助提供了理由。然而，財政聯邦主義畢竟是以美國的分權經驗為研究對象的，很大部分研究結果是對美國經驗的總結，這使得其作為一種解釋現實經濟分權的工具具有一定的片面性。我國是一個由多級政府構成的非均衡發展大國，中央與地方之間責權利關系的調整直接影響到區域公共投資的有效性，影響到區域經濟發展和區域公平的實現。我國中央與地方的分權具有不同于西方發達國家的特點，在借鑒公共品理論和財政聯邦主義理論時，要注意從國情出發吸收一些具有普遍性意義的論點和分析工具，為規范中央與地方關系，提高地方公共投資績效服務。