問題的提出

通過觀察廣東省縣級政府的行政體制改革試點，我們發現，法律與行政管理體制改革有著促進與制約的辯證關系。一方面，改革是應國務院依法行政綱要等法規制度要求而進行的;順德和濠江區大部制改革方案和成果分別得到了廣東省人大、汕頭市人大的立法保障和認可，進一步保障了新制度的合法性。另一方面，在進一步的行政審批制度改革和社會制度改革過程中，出現了改革需求與現行法律制度相抵觸、法律不完善等問題。這些問題制約著整個改革的發展過程;廣東實踐表明，改革部分地運用了法律手段;改革路徑程序也部分地向法律推進式改革轉變。本文基于對廣東順德、濠江改革試點的跟蹤調研和相關文獻資料，探究在行政體制改革這一制度變遷過程中，法律作為一種現有制度，與現有的行政管理制度變革、新制度形成之間的辯證關系，期以理論上的探索來促進行政體制改革實踐的深化發展。

制度變革理論及其辯證分析方法

新制度經濟學家將制度理解為與具體行為有關的規范體系，認為制度從根本上是由非正式的約束、正式規則及其實施特征組成的，是在決策者自利的基礎上自發產生的。③另一類關于制度起源的極端觀點，被威廉姆森稱為“法律中心主義”④，哈耶克批判為“建構主義的理性主義”。不管怎樣，新制度主義達成的一個共識是，制度的產生是由尋找在某種意義上優化人們社會行為的組織結構的活動引致的。⑤制度理論認為，制度有歷史的規定性，即制度是歷史的產物，制度變革則意味著由歷史發展特征所決定的制度本質的改變。制度和制度變革的復雜性決定了制度研究需要區分不同的分析層面。針對不同的環境約束或當事人，制度變革的原因被分為內生和外生兩種。阿爾斯通在總結學者們對制度變革動因的分析時指出，制度變革可以被看作是一個社會中供給和需求力量相互影響所產生的結果，其中“正式制度”通過某種政治過程呈現出來，比如，法律就是通過政府實體得以制定、通過或頒布的。在此方式中，政府“供給”制度。他將源自需求者與供給者討價還價活動的制度變革描述為三種純粹的情況:(1)制度變革對體系而言是內生的，但對個人需求者和供給者而言是外生的。制度變革被看成是個人對變革偏好集合的結果，個人行動者或特殊利益集團在改變規則方面幾乎沒有自行抉擇權。一些法律和規則是某種一般性意見一致的結果，這種意見一致認為新的法律是正確的。(2)制度變革對某些需求者而言是內生的。這需要確定誰是現狀或制度變革的需求者，而對其相對政治權利的確定是重點。(3)對供給者而言，制度變革是內生的。研究者必須確定制度變革的供給者，通常是政府當事人，所面對的自行抉擇的范圍。并指出這種區分只是為使分析更為清晰，在現實的制度變革中大多是這三種情況的某種結合。①本文的研究對象———行政體制改革正是這三種情況的結合。當前廣東試點的縣級行政管理體制改革這一制度變革的供給者，就是縣級行政制度改革的授權者———廣東省委省政府，和改革的實踐者———縣級地方政府，其所面對的自行抉擇的范圍由國家和地方層面的法律制度所界定。因此，需要厘清現有法律對地方政府改革的作用機理，以尋找改革的法律推進式路徑程序。

方法組織理論認為，制度是“社會建構的、慣例復制的項目或規則系統”②。由此形成的理論困境是:(1)既然制度是規則、規范和慣例，組織和個體都要自動地遵從，那么，新制度是如何被創建的，現行制度是如何隨時間而變革的?③如果說行動者(當事人)、利益訴求的合法化對制度的變革、新制度的產生發揮了重要作用，但當事人行為及其利益本身都是由現行制度建構的，是嵌入現行制度的，這便進一步引致第二個理論困境:(2)如果行動者的行動、意圖和理性都被他們想要變革的那個制度規制、調節，那么他們如何能成為促使制度變革的主體?④對此自相矛盾的理論問題的闡釋，成為當前制度理論探討的一個核心內容，而不是更多地說明行動者在制度變革中具體的作用、或當事人和利益是如何“嵌入”制度中的。⑤對于制度變革這一自相矛盾的理論問題，制度主義學派從多方面予以回答，巴雷和托兒波特提供了一個揭示性強的概念性理論，揭示出在制度化章程與本地被章程規范的那些遵守或意圖修改章程的行為之間的相互建構關系。⑥但一個始終未得到完全解答的問題是:當行動者的行動和思想受到現有制度系統約束時，行動者何時、如何決定修改行為章程?這個問題正是本文研究的重點:依照相關法律建構、運營的行政管理體制是當前行政體制改革的對象，推動本次改革的各級領導及政府部門均具有制度嵌入性的特質，都要依法行政、依法工作，但改革就是要突破現有體制、制度框架，體制改革就是要建立新的制度體系。其中，政府是制度變革的供給者和行動者，制度變革是內生的，行政體制改革是為了適應經濟社會發展的需求。

在這場政府作為改革行動者、當事人的制度變革過程中，一方面，政府是在“革自己的命”。另一方面，行政體制改革與現行法律之間具有矛盾關系:行政改革意味著要打破現有制度框架建立新的制度體系。那么，如何理解制度變遷中這一矛盾關系的相互作用?改革者們是如何處理這一矛盾關系的?蘇和道格拉斯應用本森提出的辯證分析四原則:社會建構、整體性、矛盾和實踐⑦，提出在社會互動過程中，人們以利益和權利為導向在社會互動過程中逐步構建出社會模式，并形成和復制這些模式的有序的、可預期的關系，即使之制度化，從而具有普遍性、整體性，但該制度化過程是多層次的，其中通常包涵一些相互不兼容的內容，因此內生出制度間的矛盾，致使置身于相互矛盾的制度中的人們產生沖突和緊張關系。由于這些沖突的刺激，當事人進而產生重塑這些制度的意識，通過實踐，形成新一輪的社會互動、社會建設活動，從而引致現有制度中的部分開始變化，再逐漸創造出新的制度。該分析強調，嵌入于多層次的相互滲透、不兼容(矛盾)的制度安排中的行動者及其實踐活動是制度變革的關鍵驅動力。①辯證分析方法的應用為制度理論提供了哲學基礎。②當然，該制度變遷辯證分析框架，并非先創，只是再一次印證了馬克思唯物主義辯證觀的真理性，即矛盾是事物發展變化的源泉、動力，事物內部矛盾雙方的相互聯系和相互斗爭是事物發展的內在原因。蘇和道格拉斯的辯證觀旨在闡釋制度變革中制度矛盾和社會實踐對制度變革的作用機制，解答制度變革的發生機理。本文探討的問題是政府推動的行政管理制度重構———新制度建立、現有制度變革實踐活動，在與現有法律制度的對立統一矛盾關系作用下，如何得以推進或受其制約。當前，我國政府推動行政體制改革的動力，正是現行制度安排中存在很多與經濟、社會發展需求不相適應的制度安排(矛盾)，比如，現行體制下，政府部門機構重復設置，職能交叉，多頭管理，部門權責不清。③其結果是，政府作為經濟人，對于有利可圖的事，相關部門爭相進入，設租尋租，甚至與市場爭利;無利可圖的公益類事務則服務管理缺位，致使政府職能缺位、越位、不到位現象普遍。經濟體制的轉型必然要求社會的轉型。