在清代，八旗子弟世代為軍戶，為了保證軍人的基本生活，政府向八旗戶授予田地，并按時發放錢糧，建立起了“八旗生計”制度。土地保障的對象往往是有軍功的軍人和擁有較高官職的軍人，難以惠及普通的下級官兵和傷殘軍人。因此在授田制度的基礎上，各代對于軍人保障的內容作了一些擴展。例如，宋仁宗為了褒恤對西夏作戰的軍人，規定：軍士經戰至廢折者，給衣糧之辦，終其身，不愿在軍者給錢三十千，聽自便。明朝規定：軍官老而無子者，月給全俸，早亡而妻守寡者，月給俸兩石。晚清時期，在西方政治軍事制度的浸潤下，我國傳統的恩恤保障政策逐漸制度化、體系化。1909年，清朝陸軍部奏請厘定了《恤蔭恩賞章程》，該《章程》是我國封建時代最完整的軍人保障制度，共分為8章48條，對于軍人的撫恤條件、撫恤待遇、財政來源等都作了明確的規定。

封建時期軍人保障制度的建制基礎恩恤理念：雖然我國軍人福利保障制度發端較早，并且有著比較穩定的制度延續，但是受封建禮教和政治制度影響，我國的軍人保障制度以恩恤理念為主要理論基礎，在建制理念方面有著先天的失衡性。“恩恤”一詞最早出自于《周書》“賴皇齊恩恤，差安衰暮”，此后就用于描飾統治者對于臣下困難時的周濟和恩賞，如王士禎在《池北偶談》中所言：“本朝大臣，身后例有恩恤。”在封建時代，個人意志卑微，個人相對于統治者有著較強的人身依附性，儒家價值理念又片面強調個人對于統治者的義務，所謂“天下興亡，匹夫有責”，而忽視個人的獨立人格和經濟權利的主張。因此在封建時代的政治倫理下，向軍人提供福利保障是統治者仁政的恩賞和獎勵，其建立的基礎不是權利和義務的對等關系，而是統治者的道德施予。統治者以軍人保障制度為政策媒介，向自己的臣民宣揚儒家“內圣外王”的德行垂范，體現尊上對卑下的道德關愛。即使是清末受西方影響較深的《恤蔭恩賞章程》中，也大量使用了“恩恤”、“恩撫”、“天恩”、“謚予”等詞匯，其語言范式典型地體現了傳統軍人保障的倫理道德支撐。

民國初年軍人保障對恩恤理念的沿承

?一?南京臨時政府和北洋政府時期的軍人保障制度：在南北對峙的背景下，1912年建立的南京臨時政府是一個戰時政府。為了穩定政權基礎，臨時政府非常關心軍人的福利保障制度建設，先后頒行了《陸軍戰時恤賞》和《陸軍平時恤賞》等規定性政策。《陸軍戰時恤賞》所保障的“傷亡事實”分為“陣亡、傷亡、臨陣受傷、因公殉命、積勞病故”。“恤賞”形式分為兩種：一種是一次性恤賞，根據軍人死亡原因和軍職階級，提供一次性的恤賞金；另一種是年恤賞金，根據軍人軍職階級、傷亡原因和傷殘等級，向傷殘軍人本人或其遺族提供數額不等的恤賞金。《陸軍平時恤賞》的保障范圍為“剿辦內亂、因公傷亡、積勞病故”，保障形式與“戰時恤賞”制度相同，但年賞恤金最長申領期為3年至5年不等。北洋政府時期頒行的《陸軍戰時恤賞章程》和《陸軍平時恤賞暫行簡章》兩部政策規定，在制度結構上與臨時政府的政策基本一致。值得一提的是，民國初年制度化的軍人保障政策覆蓋范圍僅為陸軍，對于海軍軍人的保障權利如何實現則沒有明確的政策頒行。

?二?民初軍人保障制度對恩恤理念的繼承：中華民國的建立雖然意味著中國政治制度的系統性變革，但是在每一個公共政策領域，依然會遵循著制度慣性，按照一定的依賴路徑流變發展。傳統恩恤型軍人福利保障制度并沒有隨著封建王朝的瓦解而終結，而是在很大程度上被民國政府所繼承。民國早期的軍人保障實踐中大量顯示出恩恤型福利觀念的痕跡。例如，孫中山在擔任臨時大總統的三個月短暫任期內，提出了“賞為其功”的保障制度建設理念，并發布了二十余個與軍人物質撫慰與精神撫恤相關的命令。孫中山本人的文稿和其他政策行文，仍然頻繁出現“賞恤”、“賞功”、“恩給”等詞語。［4］這表明民國時期的軍人保障制度雖然發端于民主共和的體制，但是在政策運行層面與傳統封建恩恤制度有著明晰的沿承關系，強調軍人獲取保障的倫理基礎是政府對軍人軍功和忠誠的道德恩賞，而不是軍人的天然權利。

在恩恤導向理念影響下，初生的民國軍人保障政策表現出和封建時期政策高度相似的制度結構特征。首先，在保障內容上精神鼓勵性的表彰與物質撫恤并重。［5］除了發放撫恤金之外，南京臨時政府對辛亥之役“死義烈士”采取的主要優撫方式為精神激勵，包括祭文旌表、發予“功牌執照”，建造忠烈祠堂，通過對殺敵立勛和盡力忠勇者予以褒揚，以鼓舞和激勵軍人在戰爭中赴死如歸。其次，保障范圍狹窄，以戰死殉職和傷殘軍人為主要保障對象，對于正常退役軍人的生計問題，則長期缺乏關注。恩恤理念的出發點在于鼓勵軍人為統治者盡忠獻身，因此政策的著力點在于那些因公殉職和負傷的軍人。在民國初年南北議和之后，大批民軍亟待遣散，南京臨時政府安排的遣散費用僅占同期軍費的3.36%。［5］由于很多軍人沒有得到妥善安置，最后蛻化為散兵土匪，成為民初社會治安敗壞的重要原因。孫中山曾提出對烈士遺孤子女進行教養性安置設想，“幼者育之，長者教之，俾后長成，擅一技之藝，足以自立”。但是受到政府財政的制約，相關設想并沒有落實。

第三，以短期救助性保障為主，缺乏長期的經濟支持計劃。恩恤理念著力突出統治者道德優勢的“符號”性效果，對撫恤軍人這一行為的聚焦性要強于對軍人保障政策本身是否科學、合理的關注，因此我國歷朝歷代的軍人撫恤都是一次性的短期經濟行為，這一特征也被民初軍人福利保障制度所繼承。在民初的《陸軍戰時恤賞》制度和北洋政府的《修正陸軍戰時恤賞簡章》中雖然都規定了傷殘年撫恤金和遺族年撫恤金，但是年金制度并不是全員覆蓋型，只有少數傷殘軍人和戰亡軍人遺族才能受益，并且領取年撫恤金需要放棄一次性撫恤金權利，從制度結構來看居于非主導地位。傷殘和遺族年撫恤金并不是終身領取的，傷殘撫恤金的普遍領取年限為3至5年，遺族年撫恤金的領取資格截止至未成年子女成年，只有無子的寡婦，才可以終身申領。

第四，保障水平懸殊，高級軍官和普通士兵待遇差別較大。傳統的中國社會一直將士紳階層視為社會政治結構的主導性力量，普通民眾處于被動、從屬的地位。在這樣道德理念的支撐下，民初的軍人保障政策并沒有將所有軍人視為平等的利益需求客體，而是以軍人的軍銜高低決定福利保障的供給水平，對普通士兵的利益訴求重視不足。以南京臨時政府頒行的《陸軍戰時賞恤表》為例，最高階級軍官的撫恤金水平比最低階級士兵的撫恤金水平高出33倍多，普通士兵戰亡的撫恤遠低于高級軍官低級傷殘的撫恤水平?如表1所示?。而同期的美國《戰爭保險法案》確保決定軍人撫恤金的首要決定因素是軍人的傷殘等級和撫養人數，軍階差異的影響不超過12%。