本文以合作治理為主線考察美國(guó)的州際河流污染治理。首先通過(guò)縱向梳理美國(guó)的州際河流污染治理史,分析美國(guó)選擇當(dāng)下治理模式的原因。其次,通過(guò)橫向考察美國(guó)時(shí)下最為主要的幾類(lèi)合作治理形式(州際協(xié)定、“卓越的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”項(xiàng)目和水質(zhì)交易),突顯美國(guó)州際河流污染合作治理的優(yōu)勢(shì)與局限。最后,結(jié)合歷史和現(xiàn)實(shí),回答美國(guó)州際河流污染合作治理模式何以能夠良性運(yùn)行。

美國(guó)州際河流污染治理史中的合作治理

(一)美國(guó)州際河流污染的合作治理失靈期(1900~1965)

1.合作治理模式的出場(chǎng):分割治理下的河流悲劇

在美國(guó),工業(yè)革命的突飛猛進(jìn)衍生了層出不窮的環(huán)境問(wèn)題。1880~1890年間,因州際河流上游水污染而陷入飲水危機(jī)的人數(shù)不斷增多,感染疾病并因此致死的人數(shù)也在不斷增長(zhǎng);到1900年,工業(yè)污水排放量已占全美污水排量的四層[3]170,這些被政府和企業(yè)家合謀稱(chēng)為“不可避免的城市化產(chǎn)物”危害至深。依據(jù)美國(guó)憲法,聯(lián)邦無(wú)權(quán)介入河流污染的治理,而是由各州自行處理本州的水污染防治事務(wù),于是對(duì)于州際跨界河流而言,一種分割治理的體系被建立。因此在地方保護(hù)主義和“利益尋租”的影響下,美國(guó)河流處于悲劇之中。1910年,熱愛(ài)“寂靜的地方、質(zhì)樸的人類(lèi)”的西奧多•羅斯福總統(tǒng)在對(duì)各州和聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)發(fā)表的講話中倡導(dǎo)一種“文明的垃圾排放方式”,而不是直接將污水排入飲用水中。然而,除了個(gè)別州積極響應(yīng)外,大部分州為了自身的利益而持反對(duì)態(tài)度,認(rèn)為“在下游有足夠的自凈能力的情形下,要求上游為避免下游水質(zhì)惡化而承擔(dān)污水處理的風(fēng)險(xiǎn)支出是違背公平原則的”[4]。面對(duì)日益惡化的水環(huán)境,一些州開(kāi)始在河流污染治理方面進(jìn)行合作,如俄亥俄河沿岸的賓西法尼亞州、俄亥俄州和西弗吉尼亞州在1924年達(dá)成共同治理酚類(lèi)污染協(xié)議,決定不對(duì)排放酚類(lèi)污染物的焦炭企業(yè)提起訴訟,而是尋求與它們的合作[3]183。

2.市場(chǎng)失靈:合作治理的掙扎

上世紀(jì)30年代初,經(jīng)濟(jì)危機(jī)為聯(lián)邦權(quán)力的拓展提供了機(jī)遇。富蘭克林•羅斯福總統(tǒng)實(shí)施“新政”賦予聯(lián)邦主義以新的內(nèi)涵,聯(lián)邦的權(quán)力不斷地滲透到地方各州和國(guó)家事業(yè)各領(lǐng)域,新的緊密聯(lián)系的聯(lián)邦模式取代了松散的聯(lián)邦模式,聯(lián)邦和地方不再恪守傳統(tǒng)的權(quán)力劃分。也就在這個(gè)時(shí)期,水污染狀況持續(xù)惡化,民眾對(duì)州立法干預(yù)的期待加強(qiáng),對(duì)聯(lián)邦政府有所作為的期望也日益迫切。這一時(shí)期的合作治理表現(xiàn)出了一定的特點(diǎn):一方面,各州和工業(yè)界為有效抵制聯(lián)邦權(quán)力在水污染領(lǐng)域的攻勢(shì),積極主動(dòng)地開(kāi)啟合作治理模式;另一面,迫于國(guó)會(huì)的反對(duì)和違憲的挑戰(zhàn),聯(lián)邦政府退而求其次,積極引導(dǎo)地方政府開(kāi)展合作治理。8年,經(jīng)過(guò)爭(zhēng)論和相互妥協(xié),《1948聯(lián)邦水污染控制法》獲得通過(guò),此法有限擴(kuò)大了聯(lián)邦政府在水污染方面的作用,最大限度上尊重了各州在水污染治理上的主導(dǎo)地位。聯(lián)邦政府在此法中表現(xiàn)出了極大的合作意向,樂(lè)意以輔助地位為各州水污染控制提供技術(shù)支持和資金援助。但在跨州水域污染治理方面,聯(lián)邦的管轄權(quán)仍然有限。如此法規(guī)定:只有當(dāng)水域污染確實(shí)損害到鄰近州人們的健康和福祉時(shí),聯(lián)邦才享有管轄權(quán)。另外,此法鼓勵(lì)各州統(tǒng)一立法或達(dá)成州際協(xié)定解決水域污染問(wèn)題,但效果也并不明顯。實(shí)際的結(jié)果是此法仍以區(qū)域管理為主,并未引入“流域”的管理視角,各州各自為政,地方保護(hù)主義盛行,使州際河流污染合作治理成為空談。

(二)美國(guó)州際河流污染的合作治理休眠期(1965~1980)

1.轉(zhuǎn)型的背景:“環(huán)境大革命運(yùn)動(dòng)”與無(wú)效水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

由于無(wú)政府主義所導(dǎo)致河流污染合作治理模式失靈,致使美國(guó)早期的河流污染治理誤入惡性循環(huán),河流污染程度進(jìn)一步加大。在北美五大湖區(qū),魚(yú)類(lèi)汞含量嚴(yán)重超標(biāo),高達(dá)危險(xiǎn)水平;伊利湖因?yàn)檫^(guò)度污染,成為一潭“死水”;俄亥俄州的楚亞和甲(Cuyahoga)河,也因?yàn)槲廴揪谷荒鼙灰及舜未蠡餥5]。美國(guó)環(huán)保主義者蕾切爾•卡森在其現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)肇始之作《寂靜的春天》中如是說(shuō):“不是魔法,也不是敵人的暴動(dòng)使這個(gè)世界受損害而致萬(wàn)劫不復(fù);是人類(lèi)自作了惡,得自請(qǐng)贖之。”[6]正是環(huán)保主義者們的吶喊,將民眾喚醒,催生了美國(guó)的“環(huán)境大革命”,推動(dòng)了美國(guó)河流污染治理模式的變革。由于堅(jiān)信市場(chǎng)存在或左或右的失靈,加之州政府之間、州與工業(yè)家之間環(huán)境合作治理的失敗,讓環(huán)保主義者們堅(jiān)定支持應(yīng)由聯(lián)邦壟斷水污染控制的權(quán)力。這些環(huán)保主義者(又稱(chēng)“軟綠派”①)具有反市場(chǎng)、反自由主義的特點(diǎn),他們認(rèn)為:發(fā)展不應(yīng)該建立在對(duì)環(huán)境的破壞上,必要時(shí)可以因保護(hù)環(huán)境而舍棄發(fā)展。這些思想顯然迎合了聯(lián)邦權(quán)力拓展的趨勢(shì),特別是在上世紀(jì)30年代和70年代的兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中,國(guó)家宏觀調(diào)控的成功也促使民眾和政府對(duì)自由主義市場(chǎng)的戒心不斷增長(zhǎng),轉(zhuǎn)而支持政府干預(yù)。面對(duì)嚴(yán)峻的水環(huán)境形勢(shì),美聯(lián)邦分別在1951年、1961年和1965年三次修正《聯(lián)邦水污染控制法》,首先是擴(kuò)大聯(lián)邦對(duì)水污染的管轄權(quán),由1948年的跨州水域擴(kuò)大到“可航水域”及其支流;其次擴(kuò)展聯(lián)邦執(zhí)行權(quán),在州際水污染問(wèn)題上各州不再享有對(duì)聯(lián)邦管轄的否定權(quán)②;最后,聯(lián)邦參與制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),各州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)必須呈聯(lián)邦批準(zhǔn),如果州不提交水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),那么聯(lián)邦有權(quán)頒布標(biāo)準(zhǔn)(1965年《水質(zhì)法》)。但由于缺乏執(zhí)行的基礎(chǔ)性依據(jù),所以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)存在執(zhí)行難問(wèn)題;而更大的問(wèn)題在于,聯(lián)邦官員不愿意干預(yù)各州的水污染控制,許多官員依舊認(rèn)為協(xié)商和合作是最佳的處理方式[3]199。這種對(duì)合作治理的信任確實(shí)是難能可貴的,但是消極導(dǎo)向的合作治理,只會(huì)使情況變得更糟。最終,在環(huán)保主義者的推動(dòng)下,經(jīng)過(guò)激烈政治博弈之后,1970年1月1日尼克松總統(tǒng)簽署《1969國(guó)家環(huán)境政策法》,由此激發(fā)了聯(lián)邦權(quán)力在環(huán)保領(lǐng)域的延伸;同年,美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)成立,進(jìn)一步為美國(guó)的“環(huán)境革命”提供了組織保障。

2.休眠中的合作治理:命令-控制模式的實(shí)踐

1972年9月,美國(guó)通過(guò)了《聯(lián)邦水污染》修正案,該修正案以統(tǒng)一的權(quán)力和健全的標(biāo)準(zhǔn)體系為標(biāo)志,徹底改變了美國(guó)水污染治理的格局,形成了以聯(lián)邦為主導(dǎo)者、以州為執(zhí)行者的命令-控制模式。這一模式確立了聯(lián)邦在水污染治理中的絕對(duì)權(quán)力,包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)、許可證制度的監(jiān)督執(zhí)行權(quán)等;同時(shí),采用以技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限制為主、以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的水污染控制標(biāo)準(zhǔn)。該修正案也有效解決了執(zhí)行難問(wèn)題,規(guī)定了平行于各州的聯(lián)邦立法執(zhí)行權(quán),包含了行政制裁和司法訴訟等多樣化的執(zhí)行方式;同時(shí)為了方便民眾參與,允許公民提出環(huán)境訴訟,私力執(zhí)行(救濟(jì))得到加強(qiáng)。一元的管制模式是美國(guó)水污染控制史發(fā)展的必然結(jié)果,這也正是以流域?yàn)橐暯堑暮恿魑廴局卫硭鶓?yīng)堅(jiān)持的。該法取得了巨大的成績(jī),以點(diǎn)源污染為例,《清潔水法》在點(diǎn)源污染上實(shí)行命令-控制型的管制;截止2000年,點(diǎn)源污染得到了有效的控制,國(guó)家水質(zhì)調(diào)查顯示已經(jīng)有47%~55%水域完全達(dá)到了指定用途,適于安全垂釣和游泳的水體已成倍增加[7]。

3.命令-控制模式具有排他性嗎?

聯(lián)邦“圣意獨(dú)攬”的命令-控制模式對(duì)合作治理模式自然是有排斥意味的,所以河流污染合作治理模式在這一階段貌似處于休眠狀態(tài);換句話說(shuō),在客觀效果上,此時(shí)的命令-控制模式是具有壟斷性質(zhì)的。雖然《聯(lián)邦水污染控制法》專(zhuān)條規(guī)定了州際合作,但是聯(lián)邦嚴(yán)苛的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),使合作治理的利益空間被限縮到最小值,于是合作的不必要不言而喻。命令-控制模式是環(huán)保主義者引領(lǐng)“環(huán)境革命”取得的重大成果,這場(chǎng)“革命”運(yùn)動(dòng)改變了美國(guó)人的思想意識(shí)和行為方式,使得環(huán)保意識(shí)已然植根在美國(guó)人的內(nèi)心深處。河流污染合作治理模式在此階段進(jìn)入休眠期(或沉淀、反思成長(zhǎng)期)。正是因?yàn)楹恿魑廴竞献髦卫砟Ｊ皆谇耙浑A段的失靈,導(dǎo)致了“環(huán)境革命”的爆發(fā),為聯(lián)邦權(quán)力從侵蝕到“一統(tǒng)天下”創(chuàng)造了可乘之機(jī)。

然而,任何過(guò)激的革命之后,總會(huì)有一個(gè)回歸現(xiàn)實(shí)的時(shí)點(diǎn),環(huán)保主義者引領(lǐng)的“環(huán)境革命”也是如此。正如美國(guó)著名的保守派環(huán)境保護(hù)學(xué)家皮得•休伯所說(shuō):“當(dāng)個(gè)體的生產(chǎn)者能夠?qū)⑸a(chǎn)的真實(shí)成本轉(zhuǎn)嫁到環(huán)境中去的時(shí)候,他們會(huì)在整個(gè)社會(huì)貧窮的時(shí)候創(chuàng)造繁榮的假象;當(dāng)管理者能夠把政府的真實(shí)成本轉(zhuǎn)嫁到私人部門(mén)的時(shí)候,他們會(huì)制造好政府的假象,盡管他們實(shí)際上使整個(gè)社會(huì)更加貧困。”[8]252“現(xiàn)實(shí)”就是,國(guó)家和市場(chǎng)是一個(gè)對(duì)立統(tǒng)一的矛盾體,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是社會(huì)發(fā)展的原動(dòng)力,而國(guó)家的責(zé)任是更好地挖掘、規(guī)制好這種動(dòng)力,以促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展,這在州際河流污染治理過(guò)程中體現(xiàn)得很充分。

(三)美國(guó)州際河流污染的合作治理復(fù)興期(1980年至今)

1.合作治理的復(fù)蘇背景:環(huán)境保守主義者的勝利

在美國(guó),不同環(huán)境治理模式的生成莫不與環(huán)境思潮之間的斗爭(zhēng)有關(guān),哪種思潮掌握主動(dòng),并走上政治舞臺(tái),那么誰(shuí)的思想主張就會(huì)被融入到聯(lián)邦的環(huán)境決策之中。保守主義者(又稱(chēng)“硬綠派”)堅(jiān)定地站在自由市場(chǎng)的立場(chǎng)上,反對(duì)將環(huán)境與發(fā)展隔離開(kāi)來(lái),主張放任市場(chǎng),尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人自由和消除有害補(bǔ)貼。保守主義者認(rèn)為政府管制的高效法令是不會(huì)有實(shí)效的,只有自由市場(chǎng)才是高效的、自發(fā)的、合乎環(huán)保理念的,因?yàn)?ldquo;效率———自愿的、經(jīng)過(guò)選擇的、受市場(chǎng)力和自由消費(fèi)者推動(dòng)的高效率———只有一個(gè)確定的、可以預(yù)見(jiàn)的效應(yīng),這就是大量的增加財(cái)富,而富裕本身是綠色的”[8]249。保守主義者支持轉(zhuǎn)化污染為產(chǎn)權(quán)(私有化污染),提議簽發(fā)排污許可證,并將其投入自由市場(chǎng)交易,政府通過(guò)操作交易市場(chǎng)而減少污染。

2.合作治理的空間:環(huán)境管制權(quán)的下放

“軟綠派”和“硬綠派”之間的持續(xù)爭(zhēng)論,主要體現(xiàn)在民主黨和共和黨的環(huán)境政策上。上世紀(jì)80年代初,里根總統(tǒng)上臺(tái)后便實(shí)行激進(jìn)的三叉政策,其中包括權(quán)力下放,把聯(lián)邦管理環(huán)境的職責(zé)盡可能多的移交給州和地方政府[9]。同時(shí)發(fā)布行政命令要求各機(jī)構(gòu)為規(guī)章執(zhí)行進(jìn)行經(jīng)濟(jì)成本-收益分析,除非法律特別要求,都必須執(zhí)行最低成本。這一政策的目的很明確,就是要弱化聯(lián)邦在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位,讓聯(lián)邦從沉重的環(huán)保壓力中解脫出來(lái)。然而,“軟綠派”卻不甘于袖手旁觀,1984年國(guó)會(huì)大選結(jié)束后,一個(gè)由民主黨人和環(huán)保團(tuán)體支持者占多數(shù)的國(guó)會(huì)形成,國(guó)會(huì)重申清潔環(huán)境的公共承諾,阻止里根第一任期政策的“濫行”。1992年克林頓總統(tǒng)大力倡導(dǎo)環(huán)保,并開(kāi)始發(fā)起一些高姿態(tài)的改革,例如支持環(huán)保局局長(zhǎng)布朗(Browner)改革促進(jìn)主要行業(yè)(XL項(xiàng)目)、優(yōu)先考慮行業(yè)部門(mén)(共同目的的行動(dòng))和進(jìn)步州(績(jī)效合作關(guān)系)的靈活性合作。后來(lái),“硬綠派”又“咸魚(yú)翻身”,小布什時(shí)期,聯(lián)邦強(qiáng)調(diào)用一個(gè)更加商業(yè)友好型和市場(chǎng)導(dǎo)向的方法代替環(huán)境規(guī)章以約束環(huán)保局的管制職權(quán),在環(huán)境政策上轉(zhuǎn)為被動(dòng)。

3.一元體系下的多中心合作治理

主流環(huán)境思潮以及執(zhí)政者態(tài)度的不斷變化貌似給了我們一個(gè)假象,即美國(guó)的環(huán)境政策是任意隨機(jī)的,其實(shí)不然,對(duì)于環(huán)境保護(hù)來(lái)講,需要通過(guò)不斷的沖擊和博弈,從而促生一種和諧中庸的環(huán)境政策。經(jīng)過(guò)30余年對(duì)原有命令-控制模式的改良,美國(guó)的河流污染治理體系正在向管制與多元化合作治理并存的時(shí)代過(guò)渡,我們稱(chēng)之為“一元體系下的多中心合作治理”。自由主義者宣揚(yáng)的絕對(duì)市場(chǎng)并不被美國(guó)政府看好,因?yàn)?ldquo;公共選擇理論假定私人利益(不管是公司還是‘公共利益’組織、公會(huì)、貿(mào)易協(xié)會(huì)或消費(fèi)者組織)都是尋租者,致力于以更大的公共利益為代價(jià)追求自身的利益”[10],所以適當(dāng)?shù)墓苤茖?duì)合作治理的結(jié)果導(dǎo)向不僅不是障礙,而更應(yīng)該是保障。在一元體系即聯(lián)邦管制下,州際河流污染治理大膽適當(dāng)?shù)匾胧袌?chǎng)機(jī)制,開(kāi)展以政府、非政府組織、企業(yè)和公民個(gè)人為中心的合作治理,是一種不時(shí)髦但是總有創(chuàng)新點(diǎn)的取向。美國(guó)州際河流污染領(lǐng)域的合作治理模式依然在不斷改進(jìn)和深入,主要體現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)間合作(又稱(chēng)府際治理)和橫向的公私合作,其典型模式就是州際協(xié)定、“卓越的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”項(xiàng)目[11]和水質(zhì)交易。

總之,美國(guó)水污染防治的歷史,其實(shí)就是對(duì)合作治理模式的從信任到提防到再信任的過(guò)程,是從合作治理的失靈到實(shí)現(xiàn)有規(guī)制的合作治理的過(guò)程,也是水污染治理者從對(duì)市場(chǎng)調(diào)控的信任、質(zhì)疑到有限承認(rèn)的過(guò)程。美國(guó)州際河流污染治理的過(guò)程其實(shí)就是一個(gè)合作治理功能演變的動(dòng)態(tài)過(guò)程:正是20世紀(jì)70年代前分散合作治理(特別是州際合作)的失敗,迫使美國(guó)一步步走向了集權(quán)命令-控制的治理模式;80年代后,隨著命令-控制模式弊端的出現(xiàn)和保守環(huán)保勢(shì)力的推動(dòng),多元合作治理作為一種補(bǔ)充模式開(kāi)始復(fù)蘇,并在不斷探索和挑戰(zhàn)中不斷完善。然而歷史實(shí)踐證明,這一借助市場(chǎng)的合作治理模式并不能夠承擔(dān)起護(hù)衛(wèi)生命之源的使命,護(hù)衛(wèi)生命之源的職責(zé)更理應(yīng)落在政府的肩上。州際河流污染治理是一項(xiàng)既需要統(tǒng)一事權(quán),又需要強(qiáng)大財(cái)力支撐的大工程,這就更需要聯(lián)邦政府的“掌舵領(lǐng)航”。此外,隱藏在政府“企業(yè)家”形象背后的合作治理本身也應(yīng)該包含一個(gè)約束機(jī)制,需要把外在的命令-控制模式的有益因素內(nèi)化為合作治理的自我調(diào)控機(jī)制,為合作治理發(fā)揮更積極作用提供保障。

州際河流污染合作治理的實(shí)證分析

美國(guó)對(duì)于州際河流污染治理最終選擇了一元體系下的多中心合作治理模式,但這種合作治理模式實(shí)現(xiàn)的途徑和方法卻是多元化的,始終不斷在發(fā)展變化。筆者將在“鏡面分析”①的基礎(chǔ)上,對(duì)美國(guó)州際河流污染合作治理現(xiàn)有的幾種主要方式進(jìn)行剖析,以發(fā)現(xiàn)其必然選擇背后隱藏的一些問(wèn)題。

(一)州際河流協(xié)定

1.合作治理的經(jīng)典模式

州際協(xié)定的權(quán)力源于憲法,美國(guó)憲法保留了各州簽訂州際協(xié)議解決共同問(wèn)題的權(quán)力。州際河流協(xié)議一直是美國(guó)控制水污染最傳統(tǒng)和最主要的合作治理途徑,甚至在20世紀(jì)80年代前,其幾乎是合作治理的唯一途徑。最早的州際協(xié)議旨在解決邊界、航行權(quán)和州際水域的捕魚(yú)權(quán)問(wèn)題,其中解決水權(quán)分配問(wèn)題一直是州際河流協(xié)定的主要內(nèi)容。到1972年,全聯(lián)邦主要處理水權(quán)問(wèn)題的州際河流協(xié)定就有20余個(gè)。隨著河流污染對(duì)水安全威脅的迫近,州際河流協(xié)定也開(kāi)始肩負(fù)起河流污染防治的使命,一些專(zhuān)門(mén)的流域水污染控制協(xié)定也被催生,如《田納西河流域水污染控制協(xié)定》、《俄亥俄河谷水衛(wèi)生協(xié)定》和《新英格蘭州際水污染控制協(xié)定》等。相對(duì)于我國(guó)的區(qū)域協(xié)定,這些協(xié)定詳盡規(guī)定了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置、污染治理費(fèi)用分配以及糾紛解決機(jī)制等內(nèi)容。這些專(zhuān)門(mén)協(xié)定的簽訂,既是合作治理的產(chǎn)物,又是對(duì)合作治理約束機(jī)制的完善。州際協(xié)定具有州法和契約的雙重性質(zhì),兼具合意性和強(qiáng)制性。盡管州際協(xié)定可以轉(zhuǎn)化為簽約各州的法律,但各州并不認(rèn)為州際協(xié)定可以克減憲法已有的權(quán)力,所以州際協(xié)定有可能被訴諸違憲審查。基于美國(guó)的政治體制,最高法院對(duì)于各州因?yàn)橹蓦H協(xié)議而產(chǎn)生的行政分歧有管轄權(quán),如果簽訂各州因?yàn)槿狈ν讌f(xié)和合作精神,那么最高法院的司法審查,實(shí)際上是最嚴(yán)厲的規(guī)制。另外,由于地方政府監(jiān)管的主要對(duì)象是環(huán)境污染的既得利益者,而政府在處理保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)發(fā)展矛盾上的“張望”,可能導(dǎo)致的就是“管制俘獲”,州際協(xié)定的實(shí)效就大打折扣了。同時(shí)由于州際協(xié)定簽訂程序繁瑣,審查過(guò)于嚴(yán)格,因此也大大降低了州際協(xié)定調(diào)整和治理河流污染的效率。

2.州際協(xié)定遭遇“命令-控制”

盡管1972年《聯(lián)邦水污染控制法》讓聯(lián)邦幾乎壟斷了水污染控制的權(quán)力,使得各州僅有“奉旨”執(zhí)行的義務(wù),然而,這并不妨礙各州依據(jù)憲法獲得簽訂州際協(xié)定的權(quán)力。因?yàn)椤堵?lián)邦水污染控制法》針對(duì)州際合作有專(zhuān)門(mén)規(guī)定:“局長(zhǎng)應(yīng)鼓勵(lì)各州在預(yù)防、減少和消除污染物方面進(jìn)行合作,鼓勵(lì)制定與預(yù)防、減少和消除污染物有關(guān)的、經(jīng)過(guò)改進(jìn)的、可行的州統(tǒng)一法;鼓勵(lì)各州之間簽署與預(yù)防、減少和消除污染物有關(guān)的協(xié)定”;但是又設(shè)置了限制條款,“在不與美國(guó)法律或美國(guó)參加的條約沖突的情況下,國(guó)會(huì)借此認(rèn)可2個(gè)或2個(gè)以上的州進(jìn)行協(xié)商,并就以下內(nèi)容達(dá)成協(xié)議或契約:(1)共同努力并相互幫助,以預(yù)防和控制污染,實(shí)施各州與之相關(guān)的法律;(2)為保證此類(lèi)契約和協(xié)定的有效執(zhí)行,設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合機(jī)構(gòu)或各州認(rèn)可的其他機(jī)構(gòu)”,“除非經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn),這類(lèi)契約或協(xié)定對(duì)當(dāng)事方的州不具有約束力”②州際協(xié)定作為一種防御聯(lián)邦水污染控制權(quán)擴(kuò)散的武器,在此刻已然失效;狹隘的地方保護(hù)主義在州際河流污染治理中悄然退場(chǎng)。一是既有的關(guān)于州際河流污染的寬松州際協(xié)定遭遇聯(lián)邦環(huán)保局更為嚴(yán)厲的標(biāo)準(zhǔn)體系;二是命令-控制模式統(tǒng)籌流域污染管理,使州際協(xié)定中的污染治理?xiàng)l款變得無(wú)足輕重。上世紀(jì)80年代以后,隨著聯(lián)邦污染控制權(quán)的萎縮和聯(lián)邦權(quán)力的不斷回返各州,州際協(xié)定又開(kāi)始恢復(fù)其活力。而命令-控制模式下的法的規(guī)制,特別是排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確立,為州際協(xié)定發(fā)揮“優(yōu)化治理”功能提供了最低水平線。

(二)“卓越的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”項(xiàng)目

所謂“卓越的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”項(xiàng)目,是指環(huán)保署通過(guò)為公司提供多種形式的管制緩和措施,從而促成與被管理者合作,刺激企業(yè)采取更為靈活的污染削減方式、更經(jīng)濟(jì)的污染控制技術(shù)(包括預(yù)先認(rèn)可制造流程的變化、以一種污染物或污染介質(zhì)“交換”另外一種)來(lái)達(dá)到更高的環(huán)境質(zhì)量或檢驗(yàn)?zāi)撤N新型污染控制技術(shù)推廣可行性的一種合作治理政策①。該項(xiàng)目以“適應(yīng)性管理”理論為基礎(chǔ),作為一項(xiàng)法外試驗(yàn),其被期望有助于克服舊有規(guī)制的僵化,實(shí)現(xiàn)一種積極導(dǎo)向的合作、調(diào)整和創(chuàng)新。這是一項(xiàng)公私合作治理的工程,是一種“超越”法治的合作治理試驗(yàn)。

1.項(xiàng)目實(shí)踐

該計(jì)劃始于1995年,到1999年8月,該計(jì)劃的規(guī)模擴(kuò)大到14個(gè),有31個(gè)項(xiàng)目處在協(xié)商之中[7]38。通過(guò)這一項(xiàng)目,環(huán)保署可以批準(zhǔn)以單一的綜合性許可,取代公司傳統(tǒng)上為了控制同一場(chǎng)所許多源頭的排放而要取得的多重許可。另外,環(huán)保署可以據(jù)此項(xiàng)目,發(fā)布比傳統(tǒng)許可適用期更長(zhǎng),而且允許對(duì)排放限度進(jìn)行不同配置的多重許可。為了確保項(xiàng)目的正當(dāng)性,試圖獲取這種許可的公司,必須與聯(lián)邦和州行政機(jī)關(guān)協(xié)商一份具有約束力的諒解備忘錄,這被稱(chēng)為“最終方案協(xié)議”。協(xié)議內(nèi)容包括公司改善環(huán)保績(jī)效的詳盡承諾,是新的許可的基礎(chǔ),由州行政機(jī)關(guān)或環(huán)保署負(fù)責(zé)執(zhí)行。在正當(dāng)程序方面,該過(guò)程還需要利害關(guān)系人的支持,需經(jīng)歷聽(tīng)證、調(diào)查等種種過(guò)程。

2.成效與局限

卓越項(xiàng)目以其靈活性、經(jīng)濟(jì)性和適應(yīng)性的優(yōu)點(diǎn)而為合作者所青睞。比如貝里公司卓越項(xiàng)目協(xié)議的實(shí)施就體現(xiàn)了合作治理的潛力②:這家公司于1996年與環(huán)保署簽訂了一份綜合性經(jīng)營(yíng)許可以替代15份單獨(dú)的許可,此項(xiàng)目以保證該公司在五個(gè)領(lǐng)域內(nèi)(水資源的消耗與保持、氣體排放、工業(yè)廢水處理與濕地保護(hù)、固體廢物、飲用水與地表水管理)實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的環(huán)保績(jī)效。這一協(xié)議的主要特征,就是設(shè)想出一種創(chuàng)造性的、臨時(shí)性的、可衡量和修正的管制框架。為了彰顯其可操作性性,公司同意采取監(jiān)控與披露機(jī)制。另一方面,完成項(xiàng)目關(guān)鍵是要兌現(xiàn)相關(guān)承諾,為此“最終方案協(xié)議”被轉(zhuǎn)換為了實(shí)際上可以作為工人操作手冊(cè)的綜合經(jīng)營(yíng)許可;于是,只要工人遵守手冊(cè)行事,該公司的流程就會(huì)符合許可的要求。協(xié)議重視對(duì)公司自身的控制、報(bào)告與內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的依賴,這就要求充分調(diào)動(dòng)公司企業(yè)的環(huán)保積極性;而在此機(jī)制下,實(shí)踐證明,管理者與被管理者之間的關(guān)系也更為和諧。該案中,環(huán)保署的探訪檢查行為就得到了公司的積極合作。

然而,尷尬的是,該項(xiàng)目尚未取得大的成績(jī),其弊端卻日益暴露出來(lái)。除了其不?歐ㄍ?違背既有環(huán)境控制的基準(zhǔn)外,實(shí)踐中的局限也讓人懷疑其對(duì)于整個(gè)環(huán)保事業(yè)的貢獻(xiàn)好似杯水車(chē)薪。首先,在詰難卓越項(xiàng)目有違法統(tǒng)的同時(shí),卓越項(xiàng)目所受法統(tǒng)的約束也已成該項(xiàng)目發(fā)展的桎梏。“參與者從事某些新內(nèi)容的能力遭到了法律、條例、文化或習(xí)慣的一再限制;這些法律與觀念上的限制是致命的,否則相關(guān)過(guò)程就可能實(shí)現(xiàn)合作模式的目標(biāo)”③。其次,合作治理的保障機(jī)制仍然是缺乏的,即便我們可以保證其不違法,但是具有參與性、適應(yīng)性和以問(wèn)題解決為導(dǎo)向的角色和歸責(zé)機(jī)制的缺失,總是會(huì)讓合作的成效大打折扣。再次,該項(xiàng)目的適用范圍很有限,公平性、成本和對(duì)價(jià)很難評(píng)估。該項(xiàng)目缺乏一些試驗(yàn)的制度性激勵(lì),責(zé)任不明晰,所以就很難吸引地方政府和環(huán)境組織積極參與。加之,被管理者的環(huán)境受益與成本具有不等價(jià)性,而且很難評(píng)估,這也一定程度上又對(duì)企業(yè)的參與造成消極影響。種種限制的疊加,使項(xiàng)目生成與運(yùn)行的正當(dāng)性也面臨質(zhì)疑。

(三)水質(zhì)交易

1.艱難的選擇:可持續(xù)的市場(chǎng)?

雖然命令-控制模式在美國(guó)州際河流污染控制中取得了巨大的成績(jī),然而人們對(duì)一種更經(jīng)濟(jì)、更持續(xù)、更積極模式的探索從未止步:水質(zhì)交易便是這種模式中的一種。水質(zhì)交易是排污權(quán)交易(PollutionRightsTrading)的重要組成部分,也是水污染治理市場(chǎng)化的產(chǎn)物。所謂水質(zhì)交易是指在一定區(qū)域內(nèi),確定一定的排污總量并分為若干部分,然后通過(guò)一定的形式(免費(fèi)發(fā)放或拍賣(mài))分配給各排污主體,鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)部各污染源之間(點(diǎn)源與點(diǎn)源之間、點(diǎn)源與非點(diǎn)源之間)通過(guò)市場(chǎng)交換的方式相互調(diào)劑排污量,從而實(shí)現(xiàn)排污總量的控制,并刺激排污者積極減少污染排放,以獲取剩余交易價(jià)值的一種交易項(xiàng)目。筆者之所以將水質(zhì)交易也納入合作治理的范疇,乃是因?yàn)樗|(zhì)交易在客觀效果上有利于美國(guó)河流保護(hù)公共職能的實(shí)現(xiàn);而作為一種探索中的模式,其生成與壯大都需要政府的扶持,也就是強(qiáng)調(diào)公私合作。

水質(zhì)交易相對(duì)于命令-控制型管制的優(yōu)勢(shì)在于:它考慮到每個(gè)企業(yè)控制污染所需的成本是不一樣的。命令-控制模式基本不考慮這些差別,強(qiáng)迫所有的被管制企業(yè)都減少相同的排放量。作為對(duì)照,水質(zhì)交易將減少排污的大部分責(zé)任分配給那些能以低成本控制水污染的企業(yè),允許那些無(wú)法以低成本減少排放量的企業(yè)排放更多的污染物,前提是它們必須在自由市場(chǎng)上從低成本污染者手中購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)。另外,水質(zhì)交易連接了地方各州水污染控制權(quán)與聯(lián)邦水污染控制權(quán),實(shí)現(xiàn)了命令-控制模式下的點(diǎn)源污染與合作治理模式下的非點(diǎn)源污染的交融①。水質(zhì)交易將污染控制的重點(diǎn)從對(duì)技術(shù)的控制轉(zhuǎn)向?qū)φw水質(zhì)的控制,體現(xiàn)了污染控制決策權(quán)從聯(lián)邦部分轉(zhuǎn)移到地方各州或污染者方的積極意義。由此,也調(diào)動(dòng)了各州、排污者的積極性,從而實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)合作途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)改善河流質(zhì)量的優(yōu)化。

2.水質(zhì)交易的實(shí)踐與局限

1996年,美國(guó)頒布以流域?yàn)榛A(chǔ)的排污交易項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的框架草案,2003年發(fā)布《最終水質(zhì)交易政策》,2004年公布《水質(zhì)交易評(píng)價(jià)手冊(cè)》;由此,水質(zhì)交易政策已逐漸發(fā)展成為21世紀(jì)美國(guó)水污染控制的主導(dǎo)政策。水質(zhì)交易項(xiàng)目是否成功,主要?dú)w于兩大要素的實(shí)現(xiàn)度:其一,是否以更低的成本(成本利益)實(shí)現(xiàn)理想的水質(zhì);其二,是否能更高效(理想的期間)地實(shí)現(xiàn)理想的水質(zhì)。

作為一種處在監(jiān)管之中的交易,監(jiān)管者政策的松與嚴(yán)都會(huì)成為交易的障礙:寬松的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或是打折扣的監(jiān)管力度會(huì)降低排污者的排污成本,使交易的需求降低;而更嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和更強(qiáng)烈的監(jiān)管力度則會(huì)導(dǎo)致潛在交易者因交易受益的縮減無(wú)需交易市場(chǎng)的存在。丹尼爾•H•科爾將水污染排污權(quán)視為一種可交易的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)[12],這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值隨著政府政策的變化而波動(dòng)。作為市場(chǎng)的主體,企業(yè)主們期望財(cái)產(chǎn)權(quán)的安全與保值增值;而政府環(huán)保政策的目的是不斷減少污染排放量,所以不斷蠶食排污財(cái)產(chǎn)權(quán)就勢(shì)不可免,這就需要政府在采取更合適的激勵(lì)機(jī)制(如稅收調(diào)整、財(cái)政補(bǔ)助)政策以調(diào)和這一矛盾。水質(zhì)交易市場(chǎng)與一般的市場(chǎng)一樣,它應(yīng)該具備獨(dú)立的排污權(quán)(產(chǎn)品)、自由流通和交換的機(jī)制、充分的競(jìng)爭(zhēng);但是,這在美國(guó)顯然是一個(gè)舉步維艱的過(guò)程。水污染物形式多樣、分布不均;水質(zhì)交易局限于流域內(nèi),而流域內(nèi)排放交易潛在的參與數(shù)量相當(dāng)有限,所以交易市場(chǎng)本就狹窄。交易項(xiàng)目負(fù)荷預(yù)算和成本的浮動(dòng),往往使很多交易者彷徨不定,怠于交易。時(shí)至今日,水質(zhì)交易項(xiàng)目是建立了些許,但是水質(zhì)交易市場(chǎng)仍然難以有效運(yùn)行;以最早適用水污染交易的1981年威斯康星州福克斯項(xiàng)目為例,該項(xiàng)目一直到1995年才完成一樁成功的交易[11]17。

綜上所述,美國(guó)歷史性地選擇“一元體系下的多中心合作治理模式”,其治理成效是較為明顯的,足以說(shuō)明這一體系的合理性,在維持一定的水質(zhì)量的前提下開(kāi)展更有活力的新模式的探索是值得鼓勵(lì)的。同時(shí),以上三個(gè)實(shí)例也啟示我們,不管對(duì)市場(chǎng)多么推崇和迷戀,也不管對(duì)合作治理給予了多大期待,這世界上沒(méi)有“放之四海而皆準(zhǔn)”的治理途徑。

美國(guó)州際河流污染合作治理的管束機(jī)制

合作治理作為州際河流污染治理的一種途徑,其作用尚未真正體現(xiàn),要取得有效突破,還需要解決好四個(gè)方面的問(wèn)題:(1)提高合作治理的效率;(2)避免合作治理中的地方保護(hù)主義和“管制俘獲”現(xiàn)象;(3)填補(bǔ)合作治理的正當(dāng)性缺陷;(4)處理好外在管制機(jī)制與內(nèi)部市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的沖突。這些合作治理當(dāng)中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,美國(guó)是如何進(jìn)行規(guī)制的呢?筆者試把美國(guó)州際河流污染合作治理的規(guī)制分為外部規(guī)制和內(nèi)部規(guī)制。其中,外部機(jī)制是指作為公共利益的州際河流的價(jià)值的權(quán)威分配,具體體現(xiàn)在聯(lián)邦州際河流污染控制權(quán)的分配和與之相適應(yīng)的法制體系,此外,與州際河流污染合作治理的外部性影響有關(guān)聯(lián)的規(guī)則體系也是重要內(nèi)容。而所謂的內(nèi)部機(jī)制,集中體現(xiàn)在合作治理參與方權(quán)力的橫向和縱向運(yùn)行機(jī)制。

(一)外部規(guī)制

美國(guó)州際河流污染合作治理外部規(guī)制的最大特點(diǎn)是聯(lián)邦擁有無(wú)可爭(zhēng)議的主導(dǎo)性,這主要體現(xiàn)在流域視角的治理、聯(lián)邦水污染管制權(quán)和司法權(quán)對(duì)河流治理的司法審查上。

1.流域視角的治理

早在20世紀(jì)30年代,參議院朗內(nèi)根(Loner-gan)在其向國(guó)會(huì)的議案中就已提出“流域視角治理”設(shè)想,但直到1972年水污染控制管理大變革,這一設(shè)想才有了實(shí)施的可能性。所謂的“流域視角”,源于河流自身的特性。河流是一個(gè)流動(dòng)的過(guò)程,任何分割的“點(diǎn)”和“段”的治理都不符合河流的“線”性特征。另外,大河往往是由眾支流合成的,河流連“線”交錯(cuò)形成“流域”,在流域中任何分割的“面”的治理,都不足以根治整個(gè)流域的問(wèn)題,所以“流域視角”就是強(qiáng)調(diào)河流治理必須上中下游各“點(diǎn)”統(tǒng)一,流域內(nèi)各“面”協(xié)調(diào)。“流域視角”在美國(guó)的實(shí)踐中大致可以表現(xiàn)為三個(gè)方面:第一,聯(lián)邦管轄水域的變化。根據(jù)美國(guó)憲法,聯(lián)邦原本只有州際河流水域的管轄權(quán),1961年《水污染控制法》修改案將聯(lián)邦的管轄權(quán)擴(kuò)大至“可航水域”及其支流①,1972年《水污染控制法》將“可航水域”定義為“美國(guó)水域”(含領(lǐng)海),隨后美國(guó)陸軍工程團(tuán)頒布行政法規(guī)將聯(lián)邦的管轄權(quán)實(shí)際擴(kuò)大到州內(nèi)水域和孤立的濕地。這些變化,為聯(lián)邦堅(jiān)持流域視角的治理創(chuàng)造了可隨心駕馭的前提條件。第二,政策運(yùn)行的流域視角。水污染控制權(quán)集中于聯(lián)邦政府和環(huán)保署,可以避免政府各部門(mén)在控制水污染時(shí)“以私廢公”,有利于加強(qiáng)分工合作和減少利益沖突,實(shí)現(xiàn)流域水污染的統(tǒng)一監(jiān)管。聯(lián)邦對(duì)各州機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助條件強(qiáng)調(diào):接受補(bǔ)助的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)能夠充分代表流域所在或流經(jīng)的州、州際、地方或(適當(dāng)時(shí))國(guó)際的利益,并能制定有效的、綜合的流域或流域內(nèi)部分地區(qū)的水質(zhì)控制計(jì)劃”②,這一條款規(guī)定通過(guò)鼓勵(lì)地區(qū)合作以獲取聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。聯(lián)邦積極推行“流域計(jì)劃”,要求“水資源委員會(huì)主席在可能的情況下,應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)水資源計(jì)劃法,為美國(guó)所有水域制定一份B水平的計(jì)劃”,且在1980年1月前完成③。第三,實(shí)行重點(diǎn)流域特別控制。聯(lián)邦對(duì)一些水污染嚴(yán)重的州際河流(水域)進(jìn)行重點(diǎn)控制,并專(zhuān)章寫(xiě)入法律,如“五大湖污染控制”④和“哈得遜河改造示范項(xiàng)目”⑤等。總的說(shuō)來(lái),流域的視角更強(qiáng)調(diào)在聯(lián)邦的統(tǒng)一管轄權(quán)下開(kāi)展積極的府際合作,只有區(qū)域合作才能將河段連成流域,而聯(lián)邦在管制上的“軟硬兼施”更加鞏固了這一合作。

2.命令-控制模式下的合作

命令-控制模式是歷史的選擇,在州際河流污染治理中的作用無(wú)可替代。雖然我們無(wú)法回避評(píng)論家們的駁擊,但即使是最嚴(yán)厲的批評(píng)家們也很難找出一個(gè)更好的解決方案。美國(guó)環(huán)保署在州際河流污染治理上正嘗試在命令-控制模式下復(fù)蘇和探索多元化的合作治理。命令-控制模式為主導(dǎo)本身就是對(duì)合作治理模式的有力監(jiān)控,這一規(guī)制為合作治理創(chuàng)設(shè)了一個(gè)發(fā)揮潛力的空間,而不僅僅是“鎮(zhèn)壓得住”。命令-控制模式下的合作在美國(guó)合作治理實(shí)踐中主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:

第一,聯(lián)邦嚴(yán)厲的執(zhí)行力。聯(lián)邦嚴(yán)厲的執(zhí)行力首先體現(xiàn)在無(wú)阻礙的聯(lián)邦管轄權(quán)上。在任何情況下,當(dāng)發(fā)現(xiàn)有人在一州違背相關(guān)限制與制約時(shí),聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)都有兩種選擇:一是間接執(zhí)行,先行通知違法行為者和違法行為所在的州,如果所在州怠于執(zhí)行(30日內(nèi)未采取執(zhí)行活動(dòng)),局長(zhǎng)可以直接向違法者發(fā)布命令或提起民事訴訟;二是直接執(zhí)行,局長(zhǎng)直接發(fā)布命令,或提起民事訴訟⑥。“重賞重罰”是聯(lián)邦嚴(yán)厲執(zhí)行力的又一表現(xiàn)。所謂“重賞”,一方面是聯(lián)邦對(duì)各州水污染防治項(xiàng)目的財(cái)政支持,另一面是政府(一般是美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局和地方政府擔(dān)責(zé))對(duì)污染企業(yè)減排污染進(jìn)行數(shù)額較大的財(cái)政支持(含無(wú)償援助和貸款)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)(如減免稅收),從而將污染防治邊際成本內(nèi)化為必要的生產(chǎn)成本以刺激企業(yè)減少污染控制排放或改進(jìn)排污技術(shù)。所謂“重罰”,就是嚴(yán)苛的環(huán)境責(zé)任和處罰。美國(guó)《聯(lián)邦水污染控制法》的“執(zhí)行”條款⑥融民事、行政、刑事等執(zhí)行機(jī)制于一體,清晰明了,有如說(shuō)明書(shū)一般,所以執(zhí)行起來(lái)也就更有效率和威懾力。民事司法執(zhí)法通常是由聯(lián)邦環(huán)保局提出,由司法部向美國(guó)地區(qū)法院提起訴訟,申請(qǐng)適當(dāng)?shù)姆删葷?jì),最后由法院判決;在行政處罰方面,《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定了兩檔嚴(yán)厲的行政處罰:第一檔按違法次數(shù)計(jì),一般對(duì)每次違法行為的罰款最高上限1萬(wàn)美元,最高罰款上限2.5萬(wàn)美元;第二檔規(guī)定按日計(jì),每日罰金上限1萬(wàn)美元,最高處罰上限12.5萬(wàn)美元。相比較而言,民事司法執(zhí)法強(qiáng)度要比單純的行政處罰強(qiáng)度高。說(shuō)到震懾力,就不能不提及環(huán)境刑事責(zé)任,與我國(guó)相比較,美國(guó)的環(huán)境刑事處罰非常嚴(yán)厲:過(guò)失犯罪可能面臨1年以下監(jiān)禁;嚴(yán)重的故意犯罪則可能被處15年以下徒刑,可并處高額罰金。用“治亂世用重典”來(lái)形容美國(guó)的水環(huán)境治理是非常恰當(dāng)?shù)?違法必究、重拳出擊是美國(guó)對(duì)違反水污染防治法律行為的主要對(duì)策。第二,州對(duì)聯(lián)邦的“抗議”。《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定:“任何公民可以提起一個(gè)民事訴訟”,而這里的“公民”也包含州長(zhǎng)和各地方官員。依據(jù)“公民訴訟”條款①,如果聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)有不作為、亂作為的情形,州長(zhǎng)或其他地方官員可以對(duì)其提起訴訟。地方法院可以自行實(shí)施一行為或者指令、命令局長(zhǎng)履行應(yīng)盡職責(zé),并可采取適當(dāng)?shù)拿袷绿幜P。值得贊賞的是,各州在環(huán)保上的責(zé)任感已然勝過(guò)了聯(lián)邦。第三,司法權(quán)對(duì)河流的守護(hù)。在美國(guó),司法權(quán)對(duì)河流的保護(hù)一般是通過(guò)環(huán)境訴訟特別是推動(dòng)環(huán)境公益訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)的。環(huán)境公益訴訟的發(fā)展與法院對(duì)環(huán)境訴訟原告資格的解釋相聯(lián)系。《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定,“任何公民可以提起一個(gè)民事訴訟”。環(huán)境訴訟的提起應(yīng)該滿足如下要件:(1)違法行為:違反了根據(jù)本法制定的某個(gè)排放標(biāo)準(zhǔn)、限制的行為,或者針對(duì)發(fā)布關(guān)于該標(biāo)準(zhǔn)或限制的指令的局長(zhǎng)和州等主體,或者針對(duì)局長(zhǎng)的不作為;(2)主體要件與因果關(guān)系:利益正受到或可能受到不利影響的一人或多個(gè)人[13]。此條關(guān)于原告資格的規(guī)定較為寬泛,這就為法院的司法審查提供了巨大的裁量空間。然而,即使是在美國(guó),法院的獨(dú)立性也未必是隨心所欲的,它也得兼顧公眾環(huán)境思潮和政府環(huán)境政策的變化,所以每每遭遇環(huán)保潮流與政府政策有沖突的時(shí)候,法院就得謹(jǐn)慎考慮原告資格,以保持司法對(duì)行政干預(yù)的正當(dāng)性和合理性,這又被稱(chēng)為“謹(jǐn)慎資格(PrudentialStanding)規(guī)則”[13]。最初法院拘泥于“法律權(quán)利”原則(“LegalRight”Doctring),只有“公民”在普通法上享有訴因(原告要證明受法律保障的權(quán)利受到侵害),法院才認(rèn)可其訴訟資格。為了順應(yīng)環(huán)保潮流的趨勢(shì),法院逐步將“法律權(quán)利”演變?yōu)?ldquo;實(shí)際損害”(InjuryinFact),只有“公民”的利益(經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)的利益,甚至“美感”)受到“實(shí)際損害,法院才認(rèn)可其訴訟資格”。一些地方法院對(duì)各環(huán)保組織因“團(tuán)體利益”而提起的訴訟,也認(rèn)可其組織的訴訟資格,如“環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴哈丁案”②。

上世紀(jì)80年代后,面臨反環(huán)保的高潮,法院在公民訴訟上態(tài)度也在悄然發(fā)生變化,如1992年的魯堅(jiān)案③之后,法院要求“公民”必須證明一行為對(duì)自己的個(gè)人利益產(chǎn)生了“明確、具體和真實(shí)的影響”,這就限制了環(huán)境團(tuán)體訴訟資格,迫使環(huán)境團(tuán)體走到“幕后”。但不管法院的態(tài)度如何,其對(duì)于環(huán)境保護(hù)的積極影響都是極其深遠(yuǎn)的。特別是在當(dāng)下合作治理日益發(fā)展發(fā)達(dá)的時(shí)候,環(huán)境公民訴訟的存在,既是公民對(duì)環(huán)境污染合作治理力量的一種“防御”和監(jiān)督,也是環(huán)境責(zé)任“私力執(zhí)行”的一種重要方式,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)合作治理積極有效的規(guī)制。

(二)內(nèi)部規(guī)制

對(duì)于州際河流污染合作治理而言,其首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)河流善治,即改變河流污染狀況(即“恢復(fù)美國(guó)的河流”),實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策的既有目標(biāo)。所以“治理優(yōu)先”④是合作治理的支配性價(jià)值,其他目標(biāo)和價(jià)值(如所謂“治理民主”)相對(duì)于這一價(jià)值都是具有工具性的,而且需要服從這一目標(biāo)要求。在前一價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)下,回應(yīng)性的、漸進(jìn)性的、適切性的、有效性的“治理民主”因素應(yīng)該被選擇和注入到合作治理的體系中,內(nèi)化為合作治理的核心構(gòu)成要素。所謂的內(nèi)部規(guī)制,主要就是“治理民主”和“外部規(guī)制內(nèi)部化”兩方面的問(wèn)題。

1.正當(dāng)性的補(bǔ)強(qiáng):“過(guò)程民主”

實(shí)際上,我們很難證明“治理民主”與“優(yōu)化治理”之間存在多少必然聯(lián)系,但是,在美國(guó)州際河流污染治理中,“治理民主”的缺乏確實(shí)影響到了合作治理優(yōu)化的成效。于是,隨著污染狀況的改善,對(duì)于筆者提出問(wèn)題的回應(yīng)成為促成首要價(jià)值得到更優(yōu)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。合作治理的合理性、必要性,終究會(huì)回到正當(dāng)性問(wèn)題上來(lái);如何有效地代表和實(shí)現(xiàn)河流善治這一公共利益,如何均衡治理效能與民主參與,是時(shí)下州際河流污染合作治理需要解決的重大問(wèn)題。

前已述及合作治理在州際河流污染治理中的局限,即“責(zé)任性”和“正當(dāng)性”的缺乏。與許多學(xué)者的觀點(diǎn)一樣,筆者也贊成增加“治理民主”的成分以補(bǔ)強(qiáng)合作治理的正當(dāng)性,并在民主程序中明確責(zé)任分配。“治理民主”之重為“過(guò)程民主”,其具體形態(tài)一般表現(xiàn)為協(xié)商民主、參與民主、公式民主、監(jiān)督民主、事務(wù)公開(kāi)、行政問(wèn)責(zé)等多項(xiàng)內(nèi)容[14]9。在美國(guó)的州際河流污染治理過(guò)程中這些形態(tài)都有體現(xiàn),最活躍的民主參與力量莫過(guò)于環(huán)保組織。自“軟綠”革命時(shí)代到“硬綠”現(xiàn)實(shí)主義時(shí)期,環(huán)保組織如雨后春筍般發(fā)展,吸引了大量的民眾參與到環(huán)保事業(yè),為美國(guó)環(huán)境治理提供了厚實(shí)的民眾基礎(chǔ),同時(shí)其作為一種越來(lái)越成熟的政治力量也慢慢登上了歷史舞臺(tái)。環(huán)保組織積極介入事前的環(huán)境決策過(guò)程,參與環(huán)境立法和環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定。1972年,在圣•芭芭拉海峽油污泄露事件[14]338后,環(huán)保組織聯(lián)合起來(lái)對(duì)政府和污染者施加壓力,加速了1972年《聯(lián)邦水污染控制法》的通過(guò)。環(huán)保組織以“看家狗”、“吹哨者”[15]的定位,踐行事中監(jiān)督、管理和檢查職能,積極參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督,致力于事后環(huán)境糾紛的公眾參與,以“檢察官”的面目出現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟,如:“地球之友訴雷德諾”①。

后來(lái),環(huán)保組織逐漸發(fā)展成為合作治理的重要組織力量。“軟綠”的革命時(shí)代已然成為歷史,新時(shí)期的環(huán)保組織正致力于現(xiàn)實(shí)主義的“第三道路”,即“合作治理”:主流的環(huán)保組織越來(lái)越意識(shí)到加強(qiáng)與政府及公司的合作,通過(guò)“和平”談判而不是通過(guò)“革命”對(duì)抗方式去尋求“左翼”與“右翼”思潮的“中間立場(chǎng)”,從而在協(xié)商合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最穩(wěn)定的、現(xiàn)實(shí)的環(huán)境治理。美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)庫(kù)柏(FredKrupp)就指出:“環(huán)境保護(hù)主義者應(yīng)該成為環(huán)保事業(yè)的設(shè)計(jì)師,而不只是罵街的潑婦”,而環(huán)保事業(yè)的“未來(lái)有賴于第三條道路”[16]。

2.外部規(guī)制的內(nèi)部化

外部規(guī)制和內(nèi)部規(guī)制立足點(diǎn)各不相同。前者是一種強(qiáng)制性的規(guī)制和壓抑性的“約束”,而后者更多的是一種自我約束和擴(kuò)張性的“武裝”。美國(guó)州際水污染合作治理的成功之處就在于,能把外部規(guī)制內(nèi)部化,“化壓力為動(dòng)力”。這實(shí)在是合作者的成功,也是管制者的幸事。在此僅以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為例,預(yù)設(shè)的問(wèn)題是,在內(nèi)化了聯(lián)邦的規(guī)制后,各州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可以更嚴(yán)厲嗎?水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)早在1966年就開(kāi)始實(shí)行了,依照當(dāng)時(shí)制定的《清潔水恢復(fù)法》,聯(lián)邦各州在1967年都制定了各自的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施方案,但是,1967~1970年只有29個(gè)州的標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)了聯(lián)邦審查[17]。問(wèn)題是,即使是那些通過(guò)審查的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也是保護(hù)某種用途的最低標(biāo)準(zhǔn);迫于地方工業(yè)界的壓力和治理成本,沒(méi)有州愿意采用當(dāng)時(shí)條件允許達(dá)到的較高標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏執(zhí)行的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn),這些最低標(biāo)準(zhǔn)也近乎難以執(zhí)行。

務(wù)實(shí)的美國(guó)人并沒(méi)有放棄對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的信任,1972年頒行的《聯(lián)邦水污染控制法》修正案,采用了以技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限制為主、以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的水污染控制標(biāo)準(zhǔn)。這原本是聯(lián)邦、各州與工業(yè)界相互妥協(xié)的結(jié)果,但卻成為美國(guó)水污染治理史上最成功的立法。因?yàn)榧夹g(shù)排放從來(lái)都只是手段,水質(zhì)的改良才是最終目標(biāo)。聯(lián)邦采取技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)的初衷是為了提升效率和執(zhí)行力,這在解決點(diǎn)源污染方面發(fā)揮了巨大的作用,這也正是命令-控制模式的魅力所在。但是技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)不能包治百病,面對(duì)非點(diǎn)源污染的泛濫,有時(shí)也是愛(ài)莫能助。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)由各州因地因水而制定,然后經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)確認(rèn)而生效。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施可以回避適用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),但這并不是說(shuō)可以降低對(duì)水保護(hù)的力度,有時(shí)候,州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)比聯(lián)邦統(tǒng)一的技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)厲。聯(lián)邦《水污染控制法》規(guī)定:“對(duì)于妨礙達(dá)到和維持所要求的水質(zhì)的點(diǎn)狀污染源,要強(qiáng)迫其接受更為嚴(yán)格的污水排放限制”②,以期實(shí)現(xiàn)特定的用途。

綜上所述,美國(guó)州際河流污染合作治理的經(jīng)驗(yàn)在于堅(jiān)持“一元體系下的多中心合作治理”,“一元體系”是主導(dǎo)力量,這個(gè)主導(dǎo)力量為合作治理選擇首要價(jià)值并提供外部規(guī)制;而“多中心合作治理”則為“優(yōu)化治理”提供可行的試驗(yàn)之道。如今,美國(guó)的州際河流污染合作治理在“優(yōu)化”合作治理的價(jià)值實(shí)現(xiàn)上是有目共睹的,傳統(tǒng)的州際協(xié)定正是主要的途徑;一些新的以市場(chǎng)為導(dǎo)向的合作治理形式還正在不斷的探索中。同時(shí),美國(guó)人也已看到合作治理在正當(dāng)性上的缺乏,并積極將合作大環(huán)境的外部規(guī)制轉(zhuǎn)化為內(nèi)部制約,將命令控制的有益因素注入合作治理本身的體系之中。另外,在“優(yōu)化治理”目標(biāo)下積極開(kāi)展“過(guò)程民主”,對(duì)于彌補(bǔ)合作治理的正當(dāng)性缺陷大有益處。

結(jié)語(yǔ)

美國(guó)探索州際河流污染的治理之道已然百年有余,從分散合作治理到集權(quán)治理,再到多元化合作治理,在“保守”與“革命”之間,追尋中庸合作治理之道。美國(guó)的富裕有賴于河流的健康,而若要“恢復(fù)”①河流,治理污染實(shí)為首要,但是被動(dòng)的事后處理實(shí)在不是上策,污染預(yù)防應(yīng)該被推為首要。在這方面,美國(guó)聯(lián)邦政府既是掌舵者又是“企業(yè)家”,一方面緊握?qǐng)?zhí)行權(quán)、照章辦事,另一面又把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入管理之中,將各地方政府籠絡(luò)到一個(gè)被圈定的國(guó)家市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)合作治理。

相比較而言,跨界河流污染與政體國(guó)體似乎沒(méi)有什么必然聯(lián)系。美國(guó)作為一個(gè)典型的聯(lián)邦制國(guó)家,但是在跨界水域污染的治理上實(shí)行的是“大一統(tǒng)”的集權(quán)治理,輔以分散的治理形式,而我國(guó)是一個(gè)典型中央集權(quán)國(guó)家,在跨界河流污染上采取的是“地方分割治理模式”②,帶有十足的“環(huán)境聯(lián)邦主義”特色。近年來(lái),我國(guó)跨流域水污染日益嚴(yán)重,多種外部性影響因素已然昭著。為此,學(xué)者們開(kāi)始追根溯源,企圖尋求緩解和根治之道。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)流域水污染問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于“地方政府的個(gè)體理想與集體理性的沖突”[18],“多龍治水”缺乏有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制,應(yīng)該實(shí)行“區(qū)域協(xié)調(diào)”促進(jìn)“參與共治”[14],走向“多中心合作”③的跨流域水污染治理模式。但是就如同美國(guó)早期州際河流污染治理一樣,單純依賴地方政府的“分割治理”或寄希望于市場(chǎng)機(jī)制下的公私合作,既不合乎“流域治理”的理念,也難以克服“市場(chǎng)失靈”、“以鄰為壑”;一種類(lèi)似美國(guó)跨水域污染治理的探索應(yīng)該被提上日程。如今在我國(guó),發(fā)展與環(huán)境的矛盾可謂激烈,不愿意為保護(hù)環(huán)境而減緩“發(fā)展”可能是政府怠于強(qiáng)力推進(jìn)環(huán)保政策的主要原因。犧牲環(huán)境保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不是持續(xù)之道,河流水污染治理政策的立足點(diǎn)應(yīng)該基于人民大眾的福祉,河流作為生命之源,正是“民生”之根本和為政之要。為了更好地發(fā)展,必須恢復(fù)我們的河流,恢復(fù)我們的生態(tài)平衡。

本文作者：田豐 單位：清華大學(xué) 法學(xué)院