一、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

1.預算執(zhí)行偏差大、約束力差。有些單位預算編制與執(zhí)行脫鉤明顯，存在“項目先上馬，預算再申報”的問題，部分項目的預算日后得到追加，也有部分項目無預算而長期掛賬，預算失去了嚴肅性和可控性。實踐中，一些單位由于缺乏節(jié)約意識和制度意識，存在購置超標設備及消費性設備、濫發(fā)津補貼、招待費失控等現(xiàn)象，消費性支出超標。擠占正常辦公支出，導致正常辦公支出不足；擠占項目支出，影響了項目效益和效果。在預算執(zhí)行過程中，一些預算單位為今后爭取更多的預算利益，不惜通過“以撥代支”、“虛列支出”、“突擊預付”等方式完成年度預算支出目標，賬面數(shù)據(jù)雖已完成，但相關(guān)任務目標卻依然停留在紙面，上演預算“空城計”，更有甚者以此轉(zhuǎn)移資金，另立“小金庫”，為私人或小團體謀取私利，嚴重踐踏預算的嚴肅性；由于缺乏季度或月度考核，預算單位不同程度存在年底“突擊花錢”的現(xiàn)象，甚至12月份的開支占到總支出的八成，這不僅降低了預算資金的使用效益，也嚴重加劇了預算執(zhí)行的不均衡性，影響了財政資金使用的計劃性和調(diào)控性。

2.預算考核不到位。目前我國對政府官員的政績考核體系中，預算指標普遍缺位，預算管理缺乏激勵約束的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在預算編制和執(zhí)行后，行政事業(yè)單位很少對預算執(zhí)行情況進行后期的分析和評估，不論是基本支出或項目支出，其超支與否，投向是否合理，績效是否達到預期目標，都沒有一個客觀的實事求是的評價。有些單位即使有預算考評環(huán)節(jié)，但存在重財務數(shù)據(jù)輕支出績效考核、重合規(guī)審查輕浪費問責、重統(tǒng)籌平衡輕求真務實等情況。加上調(diào)整預算的隨意性及考核目標抽象等原因，預算考核走過場現(xiàn)象比較普遍，預算執(zhí)行結(jié)果未實現(xiàn)與相關(guān)責任部門或人員的經(jīng)濟責任相掛鉤。

二、問題原因探究

1.對財務預算重視不夠,預算管理意識不足。大多數(shù)行政事業(yè)單位領導對財務預算缺乏足夠的重視，這從財務部門普遍存在機構(gòu)設置簡單、人員配備不足可見一斑，實踐中，很多財務部門隸屬于辦公室，會計崗位也是照顧性質(zhì)的工作崗位，一些會計人員不具備會計上崗證。此外，預算管理意識不足的問題表現(xiàn)在：一是經(jīng)費管理還停留在傳統(tǒng)的機關(guān)型管理模式階段，費用控制機制僅限于對經(jīng)費歸集、統(tǒng)計后與預算進行簡單的對比；二是部門負責人對預算的關(guān)注僅集中在有預算額度可用及防止出現(xiàn)大額資金腐敗問題，至于資金效益、項目績效、科學管理方面大都不予重視；三是大多數(shù)預算單位認為預算僅僅是資金的問題，是財務部門的事情，所以預算大都由財務人員在短時間內(nèi)閉門造車而成，普遍存在缺乏科學論證，缺少可行性研究，預算間銜接不暢，不符合實際等諸多問題。

2.會計核算體系不合理，核算方式粗放。我國《行政事業(yè)單位會計制度》以收付實現(xiàn)制為核算基礎，不管經(jīng)濟業(yè)務是否發(fā)生，只根據(jù)資金的收付確認收入和支出，這給預算單位人為調(diào)節(jié)經(jīng)費收支提供了可能和現(xiàn)實路徑。有的預算單位通過年底“壓票不付”虛減財政支出，隱匿預算赤字，有的預算單位為完成預算支出指標，采取年底集中撥付沒有實際業(yè)務的預付款來增加財政支出，以便日后獲得更多的預算批復，特別在工程項目領域，預算單位普遍采用“以撥代支”方式確認支出，撥付的工程款滯留在項目牽頭部門賬上，造成財政預算執(zhí)行結(jié)果信息的嚴重失真。因為會計報表等資料不需要嚴格的內(nèi)外部審計，加上未采用成本核算等精細化的財務管理，使得預算單位會計核算較為粗放，內(nèi)控制度也比較薄弱，比如出納兼任收付款憑證的填制、兼任會計檔案保管等現(xiàn)象比較普遍。

3.缺乏有效的監(jiān)督。目前，對行政事業(yè)單位預算的監(jiān)督分三個層面，第一是人大依法對預算的表決監(jiān)督，但由于管理體制尚未理順，由此在支出管理上與監(jiān)督考核方面缺乏強有力的控制與行之有效的約束機制和激勵機制，使人大對預算的審查效果不理想；第二是公眾對預算的監(jiān)督，但我國行政事業(yè)單位預算公開尚處于初步階段，全國僅有部分地區(qū)的行政單位公開了部門預算有關(guān)報表，公開的內(nèi)容大都是按照“類、款、項”進行功能分類的支出大數(shù)，這種籠統(tǒng)數(shù)據(jù)堆積的預算表格，對普通民眾而言沒有實質(zhì)意義；第三是目前我國除了要求對專項資金實施審計外，并未要求每年對所有預算單位實施預算執(zhí)行結(jié)果審計，這使得預算執(zhí)行中的問題得不到及時的發(fā)現(xiàn)和糾正，也不利于預算單位預算管理水平的提高。

三、完善行政事業(yè)單位預算管理的對策

1.真正推行“零基預算”，提高預算下達的科學化水平。在行政事業(yè)單位預算制度改革中，要完善預算編制機制，推進“零基預算”實施步伐，將當年工作需要作為預算編制及下達的重要決定性依據(jù)，將提高預算支出績效水平為預算編制下達的重要目標。為此，在預算“二上二下”過程中，要實事求是地根據(jù)預算單位實際工作需要科學準確地編制人員、公共及項目經(jīng)費預算，要做到“一個不變、兩個改變”：“一個不變”是指預算編制基礎一律為0，各單位一視同仁，每年不變，改變過去以歷年預算為基礎的做法；“兩個改變”是指預算項目不能一成不變，標準單價也不能一成不變，要根據(jù)預算單位實際情況核定當年預算。要真正落實“零基預算”，首先要準確掌握預算單位職能、工作任務、人員、資產(chǎn)等基本情況，作為預算編制的基礎資料，要將重點工作或計劃項目作為項目經(jīng)費下達的基本依據(jù)；其次要根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，結(jié)合當?shù)氐奈飪r水平及時更新定額和標準，使定額真正具有可行性和參考性；最后要轉(zhuǎn)變預算觀念，破除“增量預算”和“越花錢，錢越多”等思想，財政部門要敢于和善于做預算減法，不管是歷年批復或新增項目，對當年不能提供有效申請依據(jù)的要做到堅決不批。

2.推進財政預決算信息公開，實現(xiàn)財政資金在陽光下運行。政府通過財政信息公開曬出預算單位賬本，供公眾查閱和監(jiān)督，實現(xiàn)財政資金在陽光下運行。一方面有利于反腐工作的開展，另一方面可以促進預算單位預算執(zhí)行的規(guī)范化和科學化，倒逼預算制度改革。雖然我國現(xiàn)行的《預算法》缺乏對政府財政收支信息公開的強制性法律規(guī)定，但財政部2010年3月發(fā)布的《關(guān)于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》及2011年1月發(fā)布的《關(guān)于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》，都對預算單位公開財政預算信息作出了具體的規(guī)定。從執(zhí)行情況看，我國各地方政府普遍公開了預算總表以及按功能分類的預算明細表，邁出了財政信息公開的第一步。但從目前公開的范圍和力度上看，離預算體制改革的要求還有很大的差距。下一步應在三個方面有所突破：首先，在橫向?qū)用孢M行擴展。公開的范圍不僅要包括基本支出預算，更要涵蓋專項支出，特別是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房保障等民生領域的專項支出；公開的內(nèi)容不僅是預算，還應包括決算，以及部門職能、編制、資產(chǎn)等基礎信息，以便有利于公眾對預決算的理解和分析，提出針對性的監(jiān)督意見；公開的項目要不斷細化，不僅要公開按功能分類的預決算支出表，也要公開按經(jīng)濟用途分類的預決算支出表，盡量公開到最后一級科目，讓財政資金使用情況以不同的角度、不同層次、不同類別全方位呈現(xiàn)在公眾面前。其次，在縱向?qū)用鏀U展。既然省（市）一級的預算能做到公開，那么縣、鄉(xiāng)、村的預算更應該公開，這樣可以有利于做到財政資金公開的全覆蓋，防止有些單位為規(guī)避預算公開而將資金轉(zhuǎn)移到免于公開的部門。最后，要引入獨立的審計機構(gòu)對公開的財政信息進行審計，保證公開信息的公允性。

3.深化國庫集中收付制改革，強化預算執(zhí)行監(jiān)管。要強化預算管理，就必然要進一步完善國庫集中收付制度。一是，加強用款計劃的管理。用款計劃是控制預算單位財政資金支付的“牛鼻子”，各級財政部分要嚴格按照預算確定財政直接支付和授權(quán)支付額度，并根據(jù)實際需要分期分攤，要實行用款計劃審批責任制，加強對用款計劃審批和復核的管理。二是，規(guī)范支出撥付程序。按照不同的支出類型,分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付方式,并以財政直接支付為主要方式，特別要加強政府采購直接支付的力度。三是，推廣使用公務卡制度。目前上海市行政事業(yè)單位在辦公費、車輛燃油保險費、招待費等方面推廣使用公務卡結(jié)算，從實行效果來看，公務卡制度能進一步提高財政資金使用的透明度，有助于財政資金的安全運行，也可以規(guī)避現(xiàn)金支付的諸多風險，值得大力推廣。四是，加強對預算單位銀行賬戶的監(jiān)管，預算單位除開立符合規(guī)定的零余額賬戶及專用賬戶外，不得擅自開立其他賬戶，財政部門要定期對預算單位零余額賬戶情況進行檢查，避免賬戶游離在監(jiān)管之外或違規(guī)運行。

4.整章建制，嚴格執(zhí)行，提高預算實施效率。一是，要建立嚴格的經(jīng)費審批制度，嚴把審批關(guān)，堅決杜絕無預算、無審批的經(jīng)費支出，強化預算支出的事前監(jiān)督；二是，建立經(jīng)費支出管理制度，根據(jù)中央關(guān)于改進作風的八項規(guī)定，細化各單項經(jīng)費管理辦法，如招待費、辦公費、車輛運行費等，要做到有章可循，依規(guī)辦事，堵塞管理漏洞，防止經(jīng)費支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高財政資金使用效益；三是，建立預算崗位責任制，將預算執(zhí)行工作的責任落實到崗，任務落實到人，除明確單位負責人是財務預算工作的第一責任人外，各部門各司其職，形成全面的預算執(zhí)行責任體系；四是，建立預算執(zhí)行分析制度，結(jié)合工作實際定期對預算執(zhí)行情況進行分析，特別注重經(jīng)費開支進度及合規(guī)性解析，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，通過動態(tài)監(jiān)控體系的運用，促進預算執(zhí)行效率的提高。

5.引入預算支出績效管理，加強預算執(zhí)行結(jié)果考核。為強化財政支出管理的責任和效率，實現(xiàn)預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價的有機統(tǒng)一，有必要在預算單位中推進預算支出績效管理。預算支出績效管理是指財政部門、預算主管部門、預算單位根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出的產(chǎn)出和效果進行客觀、公正的評價。實踐中，可以項目支出為重點，實施預算支出績效目標管理。首先，根據(jù)項目性質(zhì)確定績效目標，明確在一定期限內(nèi)需達到的產(chǎn)出和效果，包括預期提供的公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質(zhì)量、時效及服務對象滿意等方面的目標；其次，建立由財政、主管部門、審計組成的預算績效評價小組，對項目支出過程進行跟蹤，重點檢查支出目標的實現(xiàn)情況，形成過程監(jiān)督報告；再次，評價小組運用成本效益、公眾評判等評價方法對項目支出績效情況進行評定；最后，評價小組將評價結(jié)果作為預算單位領導業(yè)績考核的一項重要內(nèi)容。除此之外，還應建立有效的預算節(jié)約的評價激勵機制，加強對基本支出預算執(zhí)行結(jié)果的考核，應改變過去一些結(jié)余資金管理的慣例，比如一些財政部門通過安排剛性增支來消化預算單位以前年度的基本支出結(jié)余，這種做法對于收繳結(jié)余，無疑極大地挫傷了預算單位節(jié)約的積極性，因此，應允許預算單位在以后年度按原用途自由使用結(jié)余資金，方能促進預算單位更加科學合理地安排預算支出，此外，還可以根據(jù)基本支出預算執(zhí)行結(jié)果來調(diào)整預算單位的工資額度，以此激勵單位增強成本意識，變爭相花錢為主動節(jié)約。

6.加強財務人員培訓，提升工作水平。隨著財政預算體制改革步伐的不斷加快，諸如國庫集中支付、財政信息公開、引入權(quán)責發(fā)生制等政策可能在短期內(nèi)集中推出，這就要求財務人員具備扎實的業(yè)務素質(zhì)和實踐能力，以應對預算管理改革對操作層面提出的挑戰(zhàn)。因此，提升財務人員的素質(zhì)和工作水平顯得更為迫切，要加大財務人員的業(yè)務培訓和繼續(xù)教育，提高專業(yè)技能和職業(yè)判斷能力，提升預算管理水平。要進一步提高財務人員的計算機運用能力，對于有些財務人員年齡偏大的單位，要注意充實年輕的人員，最后，還應加強財務人員的職業(yè)道德建設，提高法制觀念和道德水準，使他們成為自覺維護預算制度的踐行者。

本文作者：趙國平 單位：上海市靜安區(qū)建設和交通委員會