一、發達國家城市環境治理模式及內容

（一）政府主導的城市環境治理模式

政府主導的環境治理模式重視傳統政府的監督和管理職能，各級政府及其職能機構通過制定環境法律法規、環境政策和環境標準，采取一定的行政、經濟和工程技術等方式，對城市環境進行綜合治理。該模式中政府是城市環境治理的重要行動主體，模式運作的方式是由上至下，具有行政集權和政府主導的特色。政府主導的環境治理模式具有三個特征。第一，政府在城市環境治理過程中發揮著強勢影響力，并具有主導地位。與環境治理有關的市場主體的生產運作、農民的生產活動、社會團體和公民個人的相關活動都受到政府的管理和監督，政府具有不可替代的地位和作用。第二，政府不僅是城市環境保護工作的組織者、動員者、促進者，還是城市環境保護工作的協調者、主要監督者和仲裁者。這種具有壟斷性和一方獨大的角色使得政府在城市環境治理過程中權限很大，很多不該管的事務也一并管理。第三，治理工具上以行政手段為主，以經濟手段為輔。行政手段具有權威性、強制性和垂直性，政府制定城市環境治理的法律、法令、條例、決議、命令、規章制度及其他規范性文件，相關部門進行環境的檢測、檢查和監督工作。

（二）市場主導的城市環境治理模式

市場主導的城市環境治理模式重視發揮經濟手段和市場主體的作用，通過市場化機制來籌集城市環境治理所需的資金，引導和激勵企業、社會個體參與城市環境治理。一方面，市場可以彌補城市環境治理所需的資金不足問題，有利于城市環境基礎設施的建設和加大處理城市環境污染的力度；另一方面，市場機制可以利用其對供求、價格、競爭、風險等要素等信息的快速反應和靈活處理的優勢進行城市環境的資本投入、運營和效益管理。城市環境治理的市場化機制的措施包括：收取產品稅、資源稅、污染稅、原料稅、排污費、使用費、補償費等；提供財政補貼、優惠貸款和環境基金，建立環境資源損害賠償責任；實行押金—退款制度；污染許可證和資源配額的交易等（陳海秋，2010）。

從形式上來分析，市場化治理模式主要表現為建設—運營—移交、政企合資、合同委托、社區自助、TOT等多種形式。這些不同形式中，市場主體都有不同程度的資本融入或管理參與，重在發揮私營部門的優勢，減少政府的微觀管理，避免政府失靈的出現，同時又可以保證企業的利潤，分擔風險，減輕政府負擔和社會負擔，從而互相取長補短，實現多方共贏。以建設—運營—轉讓的形式為例，政府通過合同授予私營企業一定期限的特許專營權，以私人資本參與城市環境治理的基礎設施建設和經營，通過向使用者收取費用或出售產品回收資本投入賺取利潤；待特許權期限結束時，城市的基礎設施無償轉讓給政府，其運作過程包括建設（Build）、經營（Operate）、轉讓（Transfer）三個環節。

（三）多元主體的城市環境治理模式

相對于政府主導和市場主導的城市環境治理模式，該模式中多元主體共同參與，存在多個機制，致力于建立多主體投入、多形式經營的經營機制和利益分配機制。政府、市場和社會組織在城市環境治理過程中發揮著其他主體不可替代的作用。“各種治理主體依據環境法律法規、環境政策和環境標準，調控城市中人們的生產生活活動，協調城市經濟社會發展與環境保護之間的關系，限制人們損害城市環境質量的行為，以維護城市環境、實現城市可持續發展”。

多元主體的城市環境治理模式中，政府充當其“元治理”的角色，制定環境保護的法律、法令、條例、決議、規章制度及其他規范性文件，相關的職能部門承擔環境的檢測、檢查和監督職能，維護良好的政策環境，投資成本較大的與環境治理有關的公共基礎設施建設，建立公平、公正、有序競爭的市場環境，保護因經濟外部效應產生的環境污染而受害的群體利益，通過各種方式對其進行補償。企業協會制定環境保護的標準，通過和政府、社會的互動，及時就環境污染問題進行溝通，積極尋求降低和遏制城市環境污染的對策。第三部門由于其成員遍布各個領域，且深入基層，獲取信息快捷、全面、真實，發揮著政府和企業不可替代的功能和作用。

二、西方模式對中國城市環境治理的啟示

（一）完善法治和政府戰略引導

完善法治對于中國城市環境的治理具有重要的意義，其包括形式意義的法治和實質意義的法治兩個層面，二者不可或缺。一方面，在城市環境治理上要有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，加強法律、規章制度的制定和執行，形成一套完備的系統。環境保護的法律要增加專項法律法規，增強可操作性、事務性、針對性。另一方面，城市環境治理需要培養市民的環境保護的法律意識，外在的環境保護的法律制度要內化為政府官員和市民個體“法律至上”、“法律主治”、“制約權力”、“保障權利”的價值觀、行為原則和社會精神意識，樹立環境保護人人有責、經濟增長不能以環境惡化為代價的理念。

政府戰略引導主要體現在城市環境的治理要加強生態效益與經濟效益的平衡發展。生態效益與經濟效益二者之間相互依賴和相互制約，都是不可或缺的重要組成部分。現代城市市民追求的生活是精神、物質、文化的全方位、有品味的生活，而非僅僅是物質的生活。生態效益是形成經濟效益的客觀自然條件，經濟效益是形成生態效益的物質基礎。經濟效益是市場機制的目標導向，服從于經濟人假設，是經濟主體追求個人利益的理性選擇，但是也具有負面的經濟外部性。各級政府要結合本地實際，制定和實施可持續發展戰略，發展低碳經濟，節能減排，創造持久的經濟效益。

（二）完善城市環境治理綜合評價指標體系建設

城市環境治理綜合評價指標體系的建設是一個系統工程，指標設置要涵蓋多個方面，既要科學，又要合理、可行，既要有質的要求，又要有量化的操作，要兼顧環境質量、污染防治和城市建設三個方面。完善的綜合評價指標體系有助于提高政府開展城市環境綜合治理的積極性，促進城市環境治理層次的提升。城市環境治理綜合評價指標的設計要從以下方面進行：第一，頂層設計和實踐的操作性緊密結合。指標體系的頂層設計需要規劃城市環境治理的長期戰略，促進經濟結構調整和發展方式轉型。同時，城市環境治理的具體政策設計應以戰略目標為指導，具有操作性，保證相關的政策在基層得到順利執行。

第二，系統性和協作性緊密結合。城市環境治理是一項系統工程，城市環境治理綜合評價指標設計要使得各部分的指標相互聯系，互相配合，發揮整體性功能。指標設計遵循協作性原則，有利于使城市環境治理綜合評價指標體系更加規范，有助于城市環境治理的開展。

第三，國際經驗和中國國情緊密結合。英國、美國、德國等發達國家在城市環境治理過程中有成功的經驗和沉痛的教訓，需要加強國際交流和合作。同時，城市環境治理綜合評價指標體系的完善要植根于中國現有經濟發展的現狀和瓶頸問題所在，針對性地分析問題和解決問題。

第四，正強化和負強化緊密結合。正強化是指對實施經濟可持續發展、保護環境、發展低碳經濟、減少環境污染的行為實行獎勵，激發優化城市環境治理的行為主體的內在積極性，實現城市環境治理的正面效果和良性循環。負強化是指對與城市環境治理目標相違背的短期行為、污染環境和破壞自然生態的實行罰款、停止營業、法律追究等手段。

（三）積極發揮第三部門組織和社會

公眾在城市環境治理中的作用第三部門組織在城市環境治理中發揮著政府和市場不可替代的作用。隨著改革開放的深入和市場經濟體制的建立，中國政府由過去的全能型政府、管制型政府向有限型政府、法治型政府轉變，公民社會也在發育過程之中，大量的第三部門組織得以產生和發展，積極關注城市治理生態危機，促進城市可持續發展。

在城市環境治理過程中，為了發揮第三部門組織和社會公眾在城市環境治理中的作用，需要從以下三方面進行努力：首先，政府要創造有利于環境保護組織成長和發展的環境，為環保組織提供政策支持，積極采取其提出的合理建議，配合其保護城市的行動，為其提供一定的基金支持，使其成為連接政府、企業與社會間的橋梁與紐帶，建設和諧社會，推動城市可持續發展。其次，環境保護組織要加強自身的建設，要處理好和政府的合作關系，規范自身的管理和組織活動，提高組織人員的素質，嚴格進行組織的財務管理，積極開展環境保護工作，促進社會的環保參與，提升市民的環保意識，改進市民的環保行為，開展環境維權和法律援助，參與政府環保政策的制定與執行，監督企業的環境行為，維護公眾環境權益。再次，第三部門組織要積極進行管理創新。當前城市環境問題日益突出，污染有進一步惡化的趨勢，環保組織要面對新形勢與時俱進，探索第三部門組織、政府、市場、社會大眾之間的良性互動，多方參與，共建美好家園。

作者：楊亞南 單位：東莞理工學院政法學院