一、土地權利與反公地悲劇

１．反公地悲劇的基本思想

黑勒（ＭｉｃｈａｅｌＡ．Ｈｅｌｌｅｒ，１９９８）首先提出了反公地悲劇分析框架，他把反公地悲劇定義為多重所有者都賦予了排除其他人使用稀缺資源的權利，并且沒有一個人具有有效的優先使用權，當有太多的所有者持有這種排他權時，資源易于低度使用的一種經濟現象。黑勒通過考察俄羅斯轉軌時期的經濟發現了這一現象，在莫斯科路邊攤和簡易商棚熙熙攘攘，生意紅火而正式商鋪或商場卻大量空置。通過大量的案例研究，黑勒揭示出商場空置的原因是：商場的權利分布不是呈束狀而是呈水平狀，賣的權利、出租的權利、獲得銷售收入的權利、獲得租賃收入的權利、決定使用的權利、占有的權利等都由不同的多重的機構所有，多個權利人具有相同或者相似的權利，商場的所有者、使用者、各級經濟計劃的執行者、各類管制者等都能阻止其他權利持有者有效使用商鋪。這種反公地悲劇可以通過市場交易逐漸使權利整合而解決，但受到高昂的交易成本制約。反公地悲劇是一個體制問題，可以通過體制變革來解決。隨后，黑勒運用反公地悲劇模型分析了生化研究領域專利權的過度保護問題并進一步完善模型，由于科學領域的相互聯系，許多有大量交叉重疊的技術發明由多個專利人持有，當使用者需要獲得多種專利投入去創造單一的有益產品時存在復雜的障礙，即反公地悲劇［８］。一項醫藥產品的開發往往需要同時購買內容交叉的多項專利，從而大大推高了醫藥開發的成本，一方面導致了新藥品往往價格昂貴，另一面直接阻礙了產品研發。布坎南等（ＪａｍｅｓＭ．Ｂｕｃｈａｎａｎ，ＹｏｎｇＪ．Ｙｏｏｎ，２０００）進一步完善了反公地悲劇模型并用數學公式與幾何圖形加以形式化，他們比較了公地與反公地，發現了二者基本邏輯的對稱性。公地模型中，個人或企業通過增加投入到公共資源，減少了所有其他人投入的生產率和每個人的租金，而在反公地模型中擁有排他權的個人或企業通過減少投入（通過價格）到公共機構，減少了其他也執行潛在排他權的可利用租金，二者都是一種外部不經濟。ＦｒａｎｃｅｓｃｏＰａｒｉｓｉ，ＮｏｒｂｅｒｔＳ?ｃｈｕｌｚ，ＢｅｎＤｅｐｏｏｒｔｅｒ（２０００）在布坎南等人的基礎上進一步探討了公地悲劇與反公地悲劇問題產權的二元性，認為公地與反公地悲劇是偏離統一產權的對稱性的結構性的后果，是使用權與排他權不一致的后果，都是來自于多個所有者使用共同資源的私人和社會激勵的失調。至此，反公地悲劇的分析框架已基本成熟。首先，從現象來看，反公地悲劇表現為資源的不充分利用，而資源并非無主之物；其次，從經濟本質上講，反公地悲劇是私人激勵與社會激勵失調產生的外部不經濟，是外部效應產生的低效率；最后，反公地悲劇出現即產生外部不經濟的原因是權利配置不合理導致的使用權與排他權的沖突。

２．農村土地利用中的反公地悲劇

中國農村存在三種形態的土地資源浪費，其一，空間形態上的農村空心化，外擴內空，廢棄危房和閑置空房大量存在，導致農村建房占地太多，土地不能充分利用；其二，中國局部農村仍然存在耕地拋荒現象，不少地區農業勞動者以婦女和老人為主，農業的勞動投入和資本投入不足，農地粗放經營，因而，農地尚未充分利用；其三，農村土地尚未充分開發，荒坡、荒嶺，耕地區域的邊邊角角及門前屋后的零星土地等可開發、可利用的閑置土地依然大量存在。三種形態的土地資源浪費均為土地的不充分利用，且在法律上浪費的土地都有相應的所有權主體，符合反公地悲劇的表現形態，是否屬于反公地悲劇我們需要進一步分析其經濟本質及外部不經濟產生的原因。農村建房占地，建新不拆舊等導致了土地浪費。但從農戶的角度來看，農戶建房選址向交通沿線靠攏，有利于更充分地利用公共產品和分享公共服務。而村內舊房不拆一方面因為舊房離農地較近，能夠作為農業生產的據點，舊房仍具有一定的使用價值，另一方面可以節約拆遷成本，且能通過實際占有獲得未來可能的土地收益。因此，導致農戶的個體決策偏離社會最優決策，從經濟本質來說是私人激勵與社會激勵失調導致的外部不經濟。中國土地管理法規定一戶只能擁有一處宅基地，這種一戶兩宅明顯違法，但這種違法由于沒有直接的受害者，因而過分依賴土地行政管理部門的監察去發現和處理，由于農村尚未有健全的土地登記制度，土地行政部門的信息能力十分有限，因而實際法律處理往往十分困難。導致這一違法現象普遍存在的根本原因在于農村土地所有者沒有獨立的土地利益，從而沒有檢舉和阻止這一土地違法行為的動力，使法律執行困難重重。農村住房建設本應適應經濟社會發展的需要，住房向交通沿線聚集有一定的合理性，但作為土地所有者的農民集體則無權調整農戶的承包地以適應這一要求，村內的空房、危房的拆遷、復墾能夠提高土地利用率，但土地主管部門、縣鄉政府、宅基地原主人、作為土地所有者的農民集體均有相應的排他性權利，土地整治、復墾收益的利益歸屬卻十分模糊，因而顯示出了土地排他性權利與使用權的沖突。總之，農村無規劃的建房占地導致的土地利用不充分是由于土地權利配置不合理導致的外部不經濟，屬于反公地悲劇。

農地拋荒和低效利用在大多數情形下仍然是農戶自愿選擇的行為，其核心是勞動投入和資本投入的激勵不足，即私人激勵與社會激勵的失調，農地拋荒理論上存在兩種解決方案：一是承包方通過轉包、出租、轉讓或由他人代耕等方式改變土地的實際使用權；二是發包方強制收回土地并通過承包、拍賣等方式交付他人耕種，但這兩種解決方式都依賴于清晰的土地權利配置，由于農地經濟價值的實現依賴于村組公共物品與公共服務的提供，發包方通過拒絕提供公共物品而實際享有一定的排他性權利，土地承包者并不能充分地享有轉包權，因而在實踐中承包地往往只能在本集體經濟組織內進行轉包、轉讓，而在同一集體經濟組織內農戶經濟具有同質性，面臨的經濟機會相似，一旦面臨農地收益過低導致的農地拋荒，往往并無實際的農地受讓者或承租者，對于土地的發包者來說，只有棄耕拋荒連續兩年，才有收回發包耕地的權利，因此在法律上也無法杜絕土地拋荒。在法律實踐中，連續拋荒兩年的界定十分復雜，土地承包者有土地承包合同的保護，而發包方收回承包地的強制力并無充足的法律保障，在農村集體經濟空洞化的背景下，農民集體本身并無可調度的勞動力甚至基本的生產資料，即使作為發包方的農民集體收回拋荒的土地，仍然面臨著轉讓和轉租的困境。概而言之，土地拋荒是農地權利配置不合理導致的一種土地資源浪費，屬于反公地悲劇。農地低效利用主要表現在農地由老人等機會成本較小的勞動力耕作，資本和勞動投入相對不足，解決此類問題仍然需要調整土地權利。首先，農地承包權的確定沒有適應經濟社會的發展，當前一旦擁有了農地承包權，實際使用耕地的機會成本幾近于無，農地具有經濟價值，過低成本甚至無成本的農地承包，使附著在農地上的經濟機會不能充分實現；其次，農地承包權初次分配強調其安全保障等社會功能，實際農地經營能力的差異無法充分考慮，使得土地高效利用過多地依賴于土地流轉；最后，法律雖然對棄耕、改變農地用途等有特別的規定，但忽略農地的經濟效益，農地利用僅以土地與勞動的簡單結合獲得基本生活資料為目標，即農業邊緣化趨勢并無任何法律上的抑制措施，因此，農地低效利用仍然是土地權利配置問題導致的反公地悲劇。農村未開發土地的閑置問題主要涉及到土地開發或整治由誰來進行，其收益如何分享等基本問題，只有權利清晰才能利益歸屬清晰，只有明確利益歸屬才能激勵利益相關者采取積極行動，歸根到底仍然是土地權利配置問題導致的反公地悲劇。作為土地所有者的農民集體并無完整的土地處置權，對未開發的土地也只能開發成農地或用作宅基地等，不能開發為非農用地，而未開發的土地往往屬于邊角地和劣質地，作為農地利用價值不高，同時土地整治要服從相應的土地規劃，一般由政府主導，農民集體作為土地所有者既無實際的處置權也無法充分分享土地整治利益，因此，往往以未開發的形式保留未來土地經濟機會。總之，三種形態的土地資源浪費都是土地權利配置不合理所導致的反公地悲劇。

二、土地權利視角下的農村空心化原因

按中華人民共和國土地管理法，國家實行土地用途管制制度，土地分為農用地、建設用地和未利用地，而就土地的所有權而言則實行的是二元土地制度，城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地除特別規定外屬于農民集體所有。因而除個別特殊情形外，農地為農民集體所有，而非農地基本上為國家所有，農民集體所有的土地大部分以農民承包的方式由農戶使用。農民土地承包權的確立即家庭聯產承包責任制的推行保障了農戶的農業經營自主權，曾大大的促進了農業生產力和農民收入水平的提高，但隨著農業產業化經營的推進和農村產業結構的優化，既有的土地權利配置無法適應經濟社會的發展，導致了大量農民土地利益的損失和農村經濟機會的喪失。首先，直接剝奪農民農地非農化的權利使農民集體的土地所有者權利殘缺不全，土地用途管制和土地規劃是為了更為科學的配置土地資源，實際上農民主導的非農化更易受到土地用途管制和土地規劃的約束，由政府主導的農地非農化在市場經濟條件下使政府陷入市場的參與者和監督者的角色沖突，地方政府由于有“賣地生財”的利益沖動，往往更有可能突破土地用途管制和土地規劃的約束，即使部門之間的權力制衡機制形成，能夠基本解決參與者和監督者的角色混亂，監督和約束公權力也往往比監督和約束私權利難度更大；其次，國家實行保護耕地政策，作為農地所有者的農民集體是實際的耕地保護實施者，一方面農民承包經營耕地，連續兩年棄耕將會被收回發包的耕地，因而實際上耕地是在農民的農業生產過程中維持耕地的性質，另一方面農民集體雖是土地的所有者，但保護耕地就必須放棄農地非農化的權利，因而農民集體實際上在保護耕地的過程中喪失一定的市場機會，然而，農民個人、農民集體和農村地區在保護耕地中付出的代價并沒有得到相應的補償；再次，即使不考慮農民的農地非農化權利，國家通過土地征收程序實現農地非農化過程中也應給土地所有者和土地使用者足夠的補償，但實際上，一方面農民并沒有獲得作為交易者的市場主體地位，面臨著政府的直接的非市場性剝奪問題，另一方面，即使解決了超經濟的非市場的權力作弄財產的問題，單個的農民作為交易的一方，相對于政府，其議價能力也相對較弱，農民因此需要一定的組織載體提高其議價能力，幫助其實現市場利益；最后，由于農村社會保障的不足，失業農民工、老年農民等把土地作為最后的生存依托。在城市非農土地配置中，在土地規劃的許可范圍內，土地配置較為充分地體現了價高者得的市場法則，但農村，土地權利配置中過度關注土地社會功能從而強調土地承包的均等化、土地承包合同的穩定性，忽略了土地的生產要素特征和土地市場的競爭特性從而抑制了土地的經濟功能，使附著在土地上的經濟機會無法充分實現。概而言之，農村空心化形成的是多種經濟社會因素共同作用的結果，但土地權利配置失當在農村空心化過程中扮演著最為重要的角色，首先由于土地權利配置不合理，導致大量的反公地悲劇，土地的經濟價值不能充分實現，土地浪費的經濟成本相對較小，導致一戶多宅濫占耕地的空間形態上的農村空心化；其次，土地權利配置的不合理導致了農業的邊緣化，使生存保障性農業大行其道，農村產業空洞化；最后，由于土地權利配置問題導致農村缺乏非農經濟機會，農業經濟機會也受到很大程度的限制，農村青壯年勞動力紛紛外去尋找經濟機會，導致農村人口空心化。

三、農村空心化的治理

１．治理農村空心化應開發農村土地的非農經濟機會

治理農村空心化就是要通過增加農村的經濟機會，從而改變生產要素單向度向城市流動格局。由于土地是農村最為豐富的生產要素，治理農村空心化應首先從挖掘附著在土地上的經濟機會著手。其中最為重要的是落實農民集體的土地所有權。非農經濟機會對年輕一代農民具有很強的吸引力，在農村非農產業發展中，農民要面對農村經濟未來的不確定性，承受經濟發展對農村的長遠影響，農民不是簡單的市場參與者，而是最為重要的利益攸關者，農民應享有對農村經濟事務的剩余控制權。所謂剩余控制權就是作出剩余決定即契約或法律規定之外的決定的權利。土地作為農村經濟中最為重要的生產要素，農民應有相應的權利處置土地，包括農地非農化的權利，因而，通過農地征用程序實現農地非農化不僅在法理上違背了農民集體的土地所有權，而且從經濟治理的角度來看，削弱了農民作為農村經濟發展最重要的利益攸關者的剩余控制權，由此產生如下后果：首先，建設用地的征用制度仍然是一種城市擴張的城市化路徑的體現，否定了農村非農化的自主發展，意味著農村非農產業只能由政府主導，而其路徑是城郊擴張的城市化路徑，顯然會導致大城市化，不符合鼓勵中小城市發展特別是鄉鎮發展的政策初衷；其次，即便政府具有充分的回應性，農村自主非農化的缺失也干擾了市場自生秩序的擴展和市場演進過程，大量的市場機會只能在市場演進過程中由市場的參與者在經濟活動中逐步發現，政府無法掌握足夠的信息預測市場，從而使農村失去一些經濟發展機會；再次，農村非農產業自主發展權利的不足，一定程度上打擊了農民的創業激情，從而使農村發展過多地依賴外來資本和財政支持，農村內部發展動力不足。農村經濟發展前景黯淡不僅使農村人才流失，農村加劇空心化，而且易使社會甚至政府把農村作為負擔，農村被邊緣化；最后，農民在農村經濟發展中剩余控制權的不足使農民喪失大量的經濟民主實踐機會，農村統分結合的雙層經營體制中“統”的內容無實踐支撐，農村集體經濟空洞化。因此，治理農村空心化應通過土地權利調整，落實農民在農村經濟中的剩余控制權，讓農民在農村自由地捕捉非農經濟機會。

２．治理農村空心化應確保農民集體的土地權利

在中國現行法律框架內農民的土地權利有農民個人與農民集體這一區分，由于個體農民職業、身份、住所都是可變的，因此個體農民的經濟機會與農村的發展機會并不完全一致，但作為一個整體，農民要承擔農村經濟發展的全部后果，因而農村土地的剩余控制權應屬于農民集體而不能分割到具體的農民。農村土地權利調整要進一步推動農村經濟發展，增加農村經濟機會，除了加強土地規劃和土地用途管制之外，更為重要的是落實農民的土地權利特別是農民集體作為土地所有者的權利。一方面，農地非農化過程中即使不能僅僅由農民集體決定，農民集體作為土地的所有者也應具有重大的決策權，另一方面，農民集體作為土地的所有者，即使不能自主的農地非農化，也應分享城市化過程中土地級差地租的主要部分。落實農民集體的土地所有權不僅要凸顯農地非農化過程的所有者權利，而且還要在一定程度上強化農民集體在農地配置過程中的所有者權利，現行法律中農民集體的土地所有權主要體現在作為農地發包者的權利上，在機動地的預留、承包地的調整等方面都不能充分體現作為所有者的意志。就法理來說，實際上只要土地承包合同的規定符合契約精神，農民集體就應該能夠依照合同條款對承包地進行適當的調整，農民集體作為一個決策單元要開創更多經濟機會，就必須擁有一定的獨立的資產以促進農民有效的合作，一旦農民集體能夠調度相對獨立的資源，就能避免陷入大量談判、協調以采取集體行動的合作困境。農民集體決策中農民合意即合作，采用成員集資的方式形成集體資產面臨較高的組織協調成本，預留機動地是農民集體在經濟上最便捷的實現形式。此外，中國實行土地用途管制制度，行政村等農民集體是所有權主體而不是土地用途管制的監督的主體，若不落實農民集體的土地所有權，上級土地行政部門是無根的土地管理部門，直接面對監管分散的農戶，濫占耕地建房等農村空心化弊端就無法根除。雖然存在著農民集體的代理人即村官侵犯農民利益的現象，但為了制約代理人而限制農民集體本身的決策范圍是不合適的，農民集體內部的治理結構和農民集體作為獨立的決策單元與外部經濟主體的互動分屬不同的領域，一方面，內部治理的失靈既不能說明外部干預的合法性與合理性，另一方面，外部干預也無法改善內部治理。農民集體的決策意志如何體現農民的愿望和要求由農民集體內部的治理結構決定。

３．治理農村空心化應確保農民土地權利，增強農業經濟機會

農業仍然是農村的主導產業，治理農村空心化還必須從調整土地權利入手增強農民的農業經濟機會。通過完善相關社會保障制度，剝離土地的社會功能，為鞏固和加強農戶的土地流轉權利創造基礎條件，使土地等生產要素能夠在利潤主導下自由組合，把農業從保障基本生存的剩余產業和邊緣產業轉變為利潤導向性產業，使再生產性資本能夠在農業或農村尋找到足夠的經濟機會，從而打破市場機制下資本從農村向城市單向流動的格局；協調農地的所有權與使用權，讓農地的所有權主體能夠分享一定的農業收益，從而為保護農地和促進農地高效利用注入新的動力，減少土地資源浪費；讓農民廣泛參與農村土地規劃，分享土地整治與土地開發的收益，從而促進土地節約與土地高效利用。

作者：劉遠風 單位：湖南農業大學