地方立法是在國家不可能以統一立法形式解決全國各地各種復雜問題情況下，對法律條文細化或延伸。也是對有些問題因經驗的局限、時機不成熟或各地情況不同，國家立法沒有及時統一立法的情況下，地方根據本地特點，在不違反國家法制的前提下，以立法的形式開展地方工作，因地制宜地解決本地問題，使國家法律法規能夠在當地得到有效的落實。那么，依據《檔案法》和《廣東省檔案條例》，結合廣州市檔案工作的實際，制定一個能夠解決我市檔案事業發展中存在的突出問題、可操作性強、具有廣州地方特色的地方政府規章是十分必要的，甚至有些新問題在國家法律法規中沒有規定，但因檔案實際工作迫切需要規范，確需通過創設新的條款，以填補空白。《廣州檔案管理規定》（以下簡稱《規定》）正是以此為切入點和突破口。

一、《廣州檔案管理規定》的制定背景與依據

（一）廣州檔案事業需要適應社會新形勢的地方法規作保障

當前，我們面臨的情況是：法律成為社會調控的主要手段，檔案工作已作為國家行政事務、社會文化事業發展中的一個領域納入社會主義法律調整的軌道；檔案部門延伸的領域不斷擴大，只要黨的中心工作發展到哪里，檔案工作就延伸到哪里，檔案、檔案工作已經成為社會發展的重要組成部分，其公共服務功能已經滲透到社會發展的各個領域，延伸到社會生活的各個層面；檔案和檔案工作成為經濟建設和社會發展的基礎性工作，產生的門類和載體日益增多；社會檔案意識也逐步增強，社會對檔案的管理和利用提出了更新、更高的要求。

但我國上位法還有地方過于原則，有些方面滯后發展，而我市檔案綜合性立法空白，導致我市執法環境和綜合治理不協調。其主要表現在近年來我市檔案工作領域中出現的新問題、新情況，如電子政務中電子文件的歸檔管理、重大活動形成檔案的管理、檔案信息資源共享、已公開現行文件的利用服務等問題在實際工作過程中缺乏可操作性的法律依據，有的案件在處理環節上也有找不到適當法律條文，在依法治國、依法治市的今天，法律法規缺失狀態將較大地影響了我市檔案事業的發展。

（二）廣州檔案地方立法依據充分

1、《立法法》第七十三條規定：省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

2、《廣州市行政規章制定辦法》政府令（2002）7號文第三條制定：規章應當遵循《中華人民共和國立法法》和國務院《規章制度程序條例》確定的原則，適應本市實際需要，具有地方特色；第八條報送立項的規章項目應當符合基本條件。

3、《檔案法》（1996）第二章第六條規定：縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業。

從1996年開始至目前為止，我市13個檔案行政管理部門都成立檔案行政執法機構和組建了檔案行政執法隊伍，清理廣州市人民政府繼續有效的檔案工作規范性文件14個，廣州市檔案行政管理部門繼續有效的規范性文件33個，保障了依法行政的組織實施。1998年以來，我市各級檔案行政管理部門建立了檔案行政執法責任制，檔案行政執法人員都領取了檔案行政執法證，進一步規范了執法行為。對貫徹《檔案法》、《廣東省檔案管理規定》方面管理制度不健全，保管條件惡劣，管理不善又或者不利于檔案安全保管的單位，根據《檔案法》、《廣東省檔案違法行為處罰辦法》向有關單位發出《檔案執法監督檢查通知書》，限期進行整改。2008年，行政執法行為調整10項，新增行政執法行為12項。

二、《廣州檔案管理規定》的制定及特點

（一）《廣州檔案管理規定》立法框架

《規定》的立法框架是根據2001年11月16日國務院公布了《規章制定程序條例》，規定制定規章的基本要求，其一應當遵循《立法法》確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定。其二應當切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務的同時，應當規定其相應的權利和保障權利實現的途徑。應當體現行政機關的職權與責任相統一的原則，在賦予有關行政機關必要的職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。其三，應當體現改革精神，科學規范行政行為，促進政府職能向經濟調節、社會管理和公共服務轉變。應當符合精簡、統一、效能的原則，相同或相近的職能應當規定由一個行政機關承擔，簡化行政管理手續。根據以上原則，《規定》的起草主要依據《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《廣東省檔案管理條例》等法律法規和相關政策文件，同時參照了福建、山東、江蘇、陜西、甘肅等省，以及上海、武漢、南京、西安、吉林、深圳、珠海等市的立法實踐和我市檔案工作實踐。還有當時考慮立法原則，如果按照章節做，必然有些章節豐富，有些章節單薄。因此，決定《規定》不分章節，共二十五條。分別對立法目的、適用范圍、檔案機構及其職責、檔案的管理、檔案的公布和利用、獎勵與處罰等問題進行了較為全面而具體的規定。

（二）《廣州檔案管理規定》的主要特點和創設

條款與上位法和其他城市的檔案法規、規章相比，《規定》主要特點突出和強化了公共服務、檔案信息化建設、重大活動管理、管理制度建設以及罰則等五個主要特點，其中有些地方是創設條款。

一是突出了檔案公共服務思想。如《規定》第十九條第三款規定，各級國家檔案館是同級人民政府公開信息的查閱場所，應當配備相應的設施、設備，通過現場查閱和網絡查詢的方式方便公眾查閱利用已公開現行文件；第二十條第二款規定，檔案館應當建立檔案信息公共服務體系和檔案信息資源數據庫，逐步實現檔案信息資源共享，依法向社會提供所保管的已公開的檔案信息資源；第二十一條第二款鼓勵私有檔案向社會開放。這些規定將會推動廣州檔案事業科學發展。