生態補償是實現生態環境成本內部化的環境管理機制和社會利益關系平衡機制［１］。生態補償依據作為生態補償其他環節的理論基礎，影響著生態補償標準、方式等環境設計的有效實施，也影響著生態服務提供者的參與意愿和生態補償項目的可持續性。生態補償的理論依據是生態補償理論體系研究的核心問題，也是決定生態補償實施可行和有效的關鍵問題［２］。生態補償標準擬定與生態補償方式的選擇是生態補償的關鍵環節，生態補償理論依據不完善容易導致補償標準、方式與生態服務提供者的需求錯位；補償方式不利于生態服務提供者的能力建設；忽視補償的空間差異，形成補償公平失衡，導致生態補償項目低效［３～４］；從而共同影響生態服務提供者的參與意愿和生態補償項目的可持續性。因此，當前迫切需要完善對生態補償依據的認知，轉變生態補償方式的設計理念，加強生態補償方式的理論研究與實踐創新［５］。生態補償是一項以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排。它不是社會規劃者或經濟理論家在真空中產生的，而是在特殊的環境、經濟、社會和政治背景中發展起來的，受許多利益相關者的影響［６］。生態補償的研究、設計、制定和實施需要注意每一個環節。基于“保護者受益”原則的補償準則是生態補償研究中的關鍵［７］。有鑒于此，以農牧交錯區、干旱草原區、荒漠草原區、高寒草原區退牧還草的典型項目村為例，基于利益相關者的認知視角，從草原生態經濟系統可持續發展的理念出發，調查了草原地區生態補償標準與方式，旨在為生態補償機制提供理論與實踐借鑒。

１研究區概況

退牧還草（試點）工程是一項維護國家生態安全和鞏固邊疆的重大戰略，對于改善草原生態環境，構建牧區生產發展、牧民生活富裕和生態良好的社會基礎具有重要意義。２００３年以來，在國家有關部委和地方各級政府的組織和監督管理下，在蒙甘寧西部荒漠草原、內蒙古東部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原東部江河源區先后開展了試點工程。依據研究需要與工程可行性，選擇以下區域作為研究試點：地處河西走廊中部，位于酒泉綠洲和高臺綠洲之間的肅南縣明花鄉雙海子村；我國黃河源區退牧還草工程的第一批生態移民村，青海省果洛州大武鎮環城北路的河源新村；位于東祁連山地的甘肅省肅南縣皇城鎮北極村；地處祁連山西段溫性荒漠草原區的肅北蒙古族自治縣石包城鄉鷹嘴山村；研究區概況如表１所示。

２數據采集

２００９年５～１０月，在雙海子村、北極村、鷹嘴山村和河源村分別開展了對農牧民的半結構訪談式（ＰＲＡ）隨機抽樣調查。問卷由客觀性問題和開放性問題組成，兩者相互補充，力求掌握更多的有用信息。問卷內容分為以下四部分：受訪者的人口統計學特征；農牧民對退牧還草生態補償政策的總體認知；對退牧還草生態補償標準的認知；農牧民對退牧還草生態補償方式的認知。分別對４個研究區各發放調查問卷１５０份，總共發放６００份。經過甄選，有效問卷分別為１３６份、１２５份、１４１份、１３０份，總共５３２份。

３研究結果

３．１不同生態功能區對退牧還草生態補償政策的認知

區域生產生活方式的空間差異，導致不同區域農牧民對退牧還草生態補償表現出了不同的認知和滿意度。調查表明，不同生態功能區農牧民對生態補償政策總體滿意度不一。干旱草原區農牧民對退牧還草生態補償政策的滿意度最高，達到３０．６１％；高寒草原區農牧民的滿意度最低，僅占８％（表２）。整體上，退牧還草生態補償政策的實際落實未能達到農牧戶期望。在生態補償方式認知方面，“生態補償方式能夠因地制宜”題項中干旱草原區被調查者的認同度最高，也僅為２３．７８％，從而說明生態補償方式普遍沒有達到草地生態經濟系統的發展要求；在“未考慮替代產業發展”、“忽略農牧民年齡與家庭勞動力結構”和“未考慮生活方式轉變”的題項中，不同生態功能區農牧民均表現出了較高的認知，其最高頻度分別達到８５．３３％、５３．９％、４６．８％。農牧民產生此種認知的主要原因在于生態補償方式過多地依賴于經濟賠償，且是單一的貨幣安置，對生態移民的就業安排、居住安頓以及未來可能面臨的生活風險等缺乏統籌考慮，也沒有作出相應的制度安排。尤其是對于實施永久禁牧、休牧舍飼等退牧還草技術模式的區域，退牧前牧民能夠通過畜牧業生產維持自己的生產生活，退牧后脫離了畜牧業生產，由于缺乏技能補償，農牧民對其他產業的技能掌握甚少，可持續生計受到威脅。農牧交錯區２２．７３％的農牧民認為生態補償標準偏低，不能滿足基本生活需求。高寒草原區農牧民對此題項的認知度居首，達到５２．８６％。相對于其他生態功能區來說，高寒草原區農牧民面臨的是草地資源稟賦的失去與畜牧業發展的放棄，因此高寒草原區在產業結構轉型過程中需要資金、技術等多方面的大力投入，而現實補償的不足嚴重影響著其生計的可持續發展。

３．２不同生態功能區對退牧還草生態補償標準的期望認知

調查中牧民普遍認為，退牧還草補助標準存在不公平性。由于受國家現行政策的影響，多數牧民選擇了按照退牧草地的面積補償，同時提出需要考慮家庭人口和實際減畜量，但對按照退牧草地生產力進行補償的認識還不到位（表３）。在農牧交錯區，８４．１％的牧民認為需要按照退牧草地面積補償，４２．６％的牧民認為要考慮家庭人口數量，對按實際減畜數量和草地生產力補償認同度較低。在干旱草原區，牧民首選按實際減畜數量補償，按照退牧草地面積和退牧草地生產力補償次之，只有１６．３％認為需要考慮牧戶家庭人口。在荒漠草原區，８１．６％的牧民認為要按照退牧草地生產力補償，其次是考慮實際減畜數量和牧戶家庭人口。在高寒草原區，９１％的牧民認為按照休牧禁牧草地面積補償合理，對于按照實際減畜數量、牧戶家庭人口和退牧草地生產力補償沒有較強的認同。而對于“畜牧業投入”題項，農牧戶均表現出了較強的認同，認同度最低達到４８．３％。高寒草原區農牧民對“家庭結構”題項認知度最高，為８１．３％，其認為生態補償標準需要考慮到牧區家庭結構（年齡結構、勞動力結構），以防御產業結構轉型帶來的家庭收入沖擊。現有生態補償只體現了對草地資源屬性的補償，完全未考慮草地對牧民的綜合功能與經濟價值。這種相當低的補償對于失去草地即失去資源稟賦和生存能力的牧民來說無濟于事，維持牧民原有生活水平都相當困難，更談不上資本積累。