1.基層農業技術推廣體制改革不能搞“脫鉤”、“斷奶”

有一種思潮認為:基層農技推廣體制改革的目的，是通過逐漸減少直至停止對推廣單位的財政撥款，使基層農技推廣組織脫離政府，自我發展為自負盈虧的經濟實體(簡稱“脫鉤”、“斷奶”)。于是，在一些地方，出現了擠占鄉鎮農技推廣編制、排擠農技人員“下崗”，甚至非法拍賣、出租、侵占或平調農技推廣機構財產，造成基層農技推廣“線斷”、“網破”、“人散”，農業生產遭受不良影響的嚴重情況。所謂“脫鉤”、“斷奶”，是對基層農技推廣體制改革的誤解，也是對國家農技推廣性質、地位和作用缺乏正確認識。農技推廣的地位和作用是由其特殊性質所決定，農技推廣體制改革是為了改革不適應(或阻礙)生產力發展的舊體制、舊模式，建立適應(和推進)生產力發展的新機制、新模式。國家農技推廣的性質、地位和作用涵蓋如下四個方面:

1.1.內涵的載體性。農業技術推廣是實現農業科技成果轉化成為現實生產力的運輸載體，是促進農業發展的基本手段，是與農業科研、教育并列的促進農業發展的三大支柱之一。農業是人類社會生活和發展的第一的和基礎的產業。由于農技推廣的客體動植物直接受制于自然環境條件的影響，農技推廣的對象是文化技術知識相對落后的農業勞動者，因此，農技推廣具有不同于工業或其他產業的特殊性和重要性。五十多年來，在黨和政府的領導下，各級農技推廣組織，圍繞農業生產的發展積極開展農科技術成果的引進、創新、試驗、示范、宜傳、培訓和推廣，為我國農業生產取得歷史性發展和科技知識的普及、農民科學文化水平的提高作出了巨大的貢獻。處于傳統農業向現代農業發展新階段和我國將加人WTO，面臨日益激烈的國際競爭和挑戰的形勢，加強農技推廣服務體系建設，提高農業科技成果轉化率和貢獻率，加快我國農業現代化發展進程和在國際上的競爭力成了迫切的客觀要求。

1.2.職能的公益性。由于農技推廣的許多方面是以社會效益為主和市場失靈(或不愿進人)的領域(如對農民的技術培訓、病蟲測報、疫病防治、土壤地力監測、農業新技術試驗、示范等等)，因而具有其他部門不可替代和國家承擔的公益性。同時，加強農技推廣是國家保護農業，提高科技成果轉化率和貢獻率，增強農業競爭力的主要途徑之一，也是政府關心農民利益的一種措施。發達國家通過加強農業(技術)推廣實現工業反哺農業;不發達國家通過加強農業(技術)推廣逐步解決農村貧困和農民饑餓問題。重視農業成為各國政府的共識。許多國家通過立法確定農業推廣事業和推廣機構的法律地位并保證了推廣經費的來源。多年來，全球農業推廣經費呈逐年上升趨勢。

1.3.地位的法律性。我國是一個農業大國，農村人口占75%以上，農業是我國國民經濟的基礎，重視農業、加強農技推廣，是黨和政府長期的一貫的方針。新中國建立以來，建立和不斷完善了中央、省、市、縣以至鄉鎮的國家農技推廣機構及網絡體系，成為農業社會化服務體系和國家對農業支持保護體系的重要組成部門并給予了國家法律和政策措施保障。1993年頒布的《中華人民共和國農業法》和《中華人民共和國農業技術推廣法》，從法律的高度確定了農業技術推廣的地位。從農業“兩法’，到國辦發(1999〕79號、〔1993〕農(政)字第4號等有關文件中，有關農技推廣機構的性質，加強基層農技推廣體系建設，落實農技推廣經費，基層農技推廣機構不能搞“脫鉤”、“斷奶”，不能非法拍賣、轉租、侵占、平調農技推廣機構財產，基層農技推廣機構要通過改革得到穩定和發展等等問題，均可找到有關法律或政策上的依據。

1.4.作用的主體性。八十年代以來，隨著社會的變革和發展，全球范圍的農業推廣在意識形態、經濟及技術層面上發生了一些變化，在日本和荷蘭等國，農民協會經濟組織依然發達;在美國、澳大利亞等發達國家中，悄然出現了農業推廣私人化、商業化，政府推廣機構與生產組織和非政府組織聯合等新動態。我國農技推廣也隨著農村改革和市場經濟體制以及農業產業化的發展衍生出集體性農技推廣服務組織、農民專業技術協會、民營農業科技組織和產業化龍頭企業等等組織，這些組織以技術服務、技術互助和“公司十基地+農戶”等新推廣方法、方式，大大豐富和發展了農技推廣。然而，不管是在國外或國內，國家(政府)農業(技術)推廣機構在農業(技術)推廣中的主體性和主導性地位仍然沒有改變。全世界農業推廣組織總數的81%仍是以農業部為基礎。我國是一個農業大國和發展中國家，農技推廣仍然是任重道遠。因此，在事業單位體制改革和地方機構改革中，要依照國家法律和有關政策，穩定體系，創新機制，開創農技推廣服務新局面。

2.基層農業技術推廣體制改革也不是簡單的

機構、人員或經費增減我國農技推廣，由于在其形成和發展的前期受到了人民公社、計劃經濟體制的深刻影響，所以，盡管自農村體制改革以來，基層農技推廣先后進行了多方積極有益的探素，開展落實鄉鎮農技推廣站(所)定性、定編、定員等工作，對于鞏固隊伍建設，拓展推廣服務領域，更好為農民和農業生產服務等起到積極的作用，但是，基層農技推廣隊伍不穩，素質不高，推廣服務乏力等問題仍然沒得到解決。向題的表象是部分機構不落實，人員和經費少，工作環境條件差，推廣手段落后等，但其實質是體制和機制問題，就是說，現時基層農技推廣有關方面已不適應市場經濟和農業發展新階段的要求，在體制和機制上還仍然存在著制約農技推廣事業健康穩步發展的困難和問題。

2.1.機構小而全，政事不分，管理不順，隊伍不穩。現有部分縣農技推廣中心掛個牌子，各專業站仍靠在行政局，或各行其是，整體優勢得不到發揮。鄉鎮農技推廣機構中，農、林、牧、漁、水利、農機、經管等各站(所)獨立分設，機構繁雜但力量單薄而分散。同時，由于人、財、物“徹底下放”鄉鎮政府管理，因此，出現鄉鎮領導重視農業的，讓農技人員多干推廣工作;鄉鎮領導輕視農業的，將農技人員當行政人員使用，技術推廣成了“副業”;鄉鎮政府抓農技站“壯丁”、長期調借技術人員或安排非專業人員擠占農技編制成了普遍現象;鄉鎮水利所、獸醫站等普遍成了鄉鎮政府安排落選村(居)干部的“書記處”、“老干站”。由于農技工作辛苦、提職難，不少中青年技術人員利用機會調離農技部門。由于經費困難，推廣工作普遍缺乏計劃性和自主性，或有計劃難按計劃實施。人員管理缺乏競爭機制，年度考核干多少算多少;職稱聘任也存在“準終身制”的傾向。

2.2隊伍素質不高，專業結構不合理，知識老化和人員老齡化較嚴重。就已落實“三定”任務的多數鄉鎮農技推廣站而言，技術人員配套普遍達不到省有關定編測算標準要求，職工隊伍中除農業、林業技術人員比例基本達到(或接近)80%要求，獸醫、經管技術人員不及30寫，水利所隊伍較大但技術人員不及15%。基層農技人員中，學歷層次偏低，中專學歷占主體，大專學歷一成左右，本科學歷寥寥無幾。專業結構方面，傳統種植業人員占很大比例，經作、經營管理、加工營銷、農業經濟、信息等專業人員非常缺乏。由于技術人員繼續教育管理體系未建立，繼續教育經費不落實，絕大多數技術人員自跨進基層農技站門檻以來就沒再受過規范培訓和教育，因而，對新知識新技術了解不多，知識更新和提高跟不上形勢要求。多年來農業院校畢業生調人基層推廣的人數不少，但一直留下來的不多。由于“跳槽”嚴重，鄉鎮農技人員老齡化問題較突出，部分站50歲以上技術人員占半數以上，甚至達100%。

2.3.經費不足，工作環境和工作條件較差，基礎設施、設備缺乏，技術手段落后。農技推廣法中對農技推廣投入有基本要求，省有關實施細則也有具體的規定。但據調查，多數地方財政年度農技推廣經費投人不夠數、不正常。經費困難成了推廣部門困惑和制約推廣任務完成的根本原因。部分縣農技推廣中心大樓雖建設多年，但空蕩蕩，沒有必需的儀器設備。縣農科所除幾畝試驗田和幾件破舊難以利用的器具外，難覓它物。相當部分鄉鎮獸醫、水利、農機等站(所)人員工資至今仍是縣、鎮各補一點，大部分自籌解決。不少獸醫人員背起藥箱自謀生路，防疫檢疫工作基本失控。基本工資由財政全額下撥的農業、林業、水產等站，由于推廣及培訓經費不足，其計劃任務多數完成不到一半。鄉鎮農技推廣機構足有十幾至幾十年歷史，但有半數以上沒有獨立辦公站址，日常掛靠在鄉鎮政府內辦公。有獨立站址的多數沒有必要的儀器設備和專業刊物。

2.4.推廣方法方式簡單，服務領域狹窄，難以適應形勢要求。改革開放二十多年來，我國經濟已由計劃經濟轉為市場經濟，傳統農業也大大地向現代農業轉變。但農技推廣工作基本上仍是“技術示范+行政推廣”、“良種+技術+宣傳+培訓”等老一套，難以適應形勢要求。農業社會化經營服務雖進行努力開拓，但由于“吃慣大鍋飯”、怕“冒風險”、怕“得不償失”、怕“搞經營引起其他干部反感”等陳舊保守觀念的影響和經營活動中因資金困難、經營管理人才缺乏，以及社會上沖擊等因素，經營服務難以形成規模，缺乏自我發展活力。

3.深化基層農技推廣體制改革，必須實行體制管理、人事管理、資金投入和推廣運作等方面的機制創新

基層農技推廣是國家農技推廣體系的前沿陣地，是實施科教興農戰略的基礎，是提高農民科學文化素質的依靠力量。在國家事業單位體制改革和地方機構改革中，縣、鄉鎮農技推廣組織既要迎接挑戰，也要抓住改革的政府性和綜合性行為的機遇，化解農技推廣的困難和問題，充分利用政府給予基層農技推廣的各種優惠政策以穩定和發展農技推廣體系及其事業。按照農業“兩法”和中央十五屆五中全會、國辦發〔1999〕79號、中央〔2000〕3號等有關文件精神及方針政策為依據，以改革創新的姿態，從加強農技推廣的重要作用和意義出發進行合理定性、定位和改革，在鞏固前期“三定”工作的基礎上，繼續爭取人事、編制、財政、稅務、工商等有關部門的支持，在體制改革和機制創新上下功夫。通過改革創新，穩定和發展農技推廣服務體系，提高推廣服務水平，增強推廣服務活力，開創農技推廣服務新局面。

3.1.改革創新體制管理機制，加強推廣服務體制建設。

3.1.1.明確基本職能、理順政事關系，強化縣農技推廣服務中心功能作用。將縣農技推廣中心和各事業推廣站從縣行政局中分離出來，建成縣農技推廣服務中心，隸屬縣農業局領導，人事及經濟獨立。中心保留種子(種苗)、植保植檢、獸醫防疫檢疫、病蟲測報、土肥能源環保等單位，增設農業教育培訓、農業信息服務、農機服務等站，以增強推廣服務功能。要把縣農科所完全納人中心管理并發揮其在農技引進、試驗、示范和良種選繁育推廣等作用。

3.1.2.鄉鎮農技推廣綜合建站，獨立建制。將鄉鎮農技推廣七站(所)由目前各自獨立，由鄉鎮政府管理的狀態下，在穩定現有人員編制和技術隊伍的基礎上，全面合并組建新的一體化農技推廣服務(綜合)站，或一套人馬、多塊牌子。集中力量，優勢互補，統一領導，統一管理，統一指揮。屬國家事業性編制的人員及辦公經費，一律由地方財政實行全額撥款，經濟獨立核算。鄉鎮農技推廣服務(綜合)站實行以業務主管局(以農業局為主)和所在鄉鎮政府雙重領導，以縣為主的雙重管理制度。即鄉鎮農技推廣服務(綜合)站站長任命、人員編制、推廣項目審定立項、人員經費、職稱評審、業務考核及固定資產等由縣主管局實行管理，其他行政工作以及推廣項目資金配套等，由鄉鎮政府負貴管理和落實;涉及各有關業務局關系的，由雙方或多方協商解決。

3.1.3.優化隊伍知識結構，落實繼續教育制度，提高人員素質水平。縣、鄉鎮推廣機構已核定的編制，不得娜作他用，也不準新安插非農技人員。技術人員比例要達到80%以上，并逐步實行農技推廣職業資格證書制度，實行持證上崗。對在編不在崗的技術人員要進行“返崗復位”，對達不到編制數的“空額”，要通過有計劃和公開招考錄用大中專院校畢業生加以補充。尤其要注意招聘適應產業結構調整、信息服務和市場經濟需要的專業人才，以調優農技推廣隊伍的人才知識結構。對占編的非專業技術人員要有計劃地進行調離或實施崗位專業技術培訓。同時，建立和完善省、市、縣多級的農技人員繼續教育培訓體系和培訓制度，分別實施對高、中、初級技術人員的繼續教育和培訓，并把教育培訓作為技術人員聘期內考核和職稱晉升評審的主要條件，借以不斷更新和提高專業技術人員知識技術水平。

3.1.4.實施“一站兩制”，推廣工作與社會化服務并舉。在縣中心和鄉鎮站中精簡整編出來的人員或根據需要招聘人員共同組成農業經營服務實體，大力發展社會化服務事業。實行“一個單位兩種制度”，即工資經費由財政撥給的“編內”(國家事業編制)人員主要從事政府性公益性推廣工作;工資費用通過經營服務性收人獲得的編外人員從事經營服務。中心和站既有業務自主權，又有招聘經營服務人員的自主權。經營利潤按〔1992〕農(農)字第18號文件規定辦理。

3.2.改革創新人事管理機制，調動推廣人員的積極性和創造性，增強推廣服務體系活力。

3.2.1.深化內部改革，加強自身建設。由省一級制訂基層農技推廣機構規范化建設標準及管理制度，基層按照事業發展需要調整核定各推廣機構人員數及高、中、初級職務資格職位數，明確各崗位職責任務，逐步推行推廣人員資格認證和持證上崗、競爭上崗、以崗定酬，以聘任制為核心的人事管理制度。按聘任條件結合推廣項目進行技術職務公開公平競爭受聘，年終考核，聘期綜合考評。聘期業績成果與下屆聘任掛鉤。對完不成崗位職貴和項目任務或考核不稱職人員要解聘或降級，廢除現行實際存在的技術職務聘任“準終身制”。

3.2.2.切實落實有關優惠政策和執行推廣人員繼續教育培訓制度。全面落實國家有關法律、政策給予基層推廣人員和推廣服務實體的有關優惠政策和待遇，充分調動他們的工作積極性和創造性。省、市、縣農業與同級人事部門共同制訂農技人員繼續教育培訓規劃并實施有效的教育培訓，及時充實、更新和提高基層推廣人員的知識，提高其技術水平和創新能力。

3.2.3.鼓勵和發展農業社會化服務事業，拓展農技推廣服務新領域。鼓勵國家農技人員在完成崗位責職的同時從事有償技術承包和經營服務等活動并保障他們的合法權益。鼓勵縣推廣服務中心和鄉鎮推廣服務(綜合)站在國家有關法律和政策許可范圍內自主組建集體性質的農業服務公司或股份制公司、合資公司和創辦科技示范場，實行相應的管理制度和利益分配制度。政府要給予減免稅和資金信貸優惠政策和指導管理。

3.2.4.建立合理、靈活、多樣的分配激勵制度，促進競爭、增強推廣服務體系內部活力。取消縣中心和鄉鎮站行政級別，實行法人機構管理制。建立推廣任務考核指標和考核制度。縣中心和鄉鎮站實行財政事業撥款總額包干制度和“一個單位兩種制度”。國家農技人員基本工資以外的收人，由該員完成年度推廣項目任務質量(或按崗定酬，以績付酬)及參與有償服務所得利潤率分配，或把職工一定比例的津貼、補貼留作目標責任制完成情況的風險金，按當年業績進行分配或獎勵;集體(合資或股份制)性質經營服務人員工資福利收人，實行基本工資加利潤收益比例或按股份多少等進行合理分配。創造一個社會事業單位利益和個人追求共同發展的新機制。

3.3.改革創新經費投入機制，改善推廣服務環境和工作條件，提高推廣服務手段。

3.3.1.依照法律實施推廣事業性制度化撥款。切實落實實施農技推廣法關于支農資金10%和農發資金15%用作農技推廣專項資金的規定。縣中心和鄉鎮站的農技推廣事業費要列人縣、鄉鎮財政年度預算。推廣項目實行項目主持人負責制。推廣項目實行規劃、申報，由同級(或上級)農業業務主管、財政、科委等部門批準立項，簽訂任務合同書并落實專頂經費撥款，專項使用;年終實施推廣項目總結驗收等制度。對達不到(或未能完成)項目任務的，扣除下年度項目資金。試行推廣效益與推廣部門和推廣人員獎金掛鉤的做法，激勵推廣單位和推廣人員的積極性。要特別注意發揮地方黨政重視和支持農技推廣服務的積極性和主體性作用。

3.3.2.專項撥款(如基地、設施設備等硬件建設)要改變以往“撒胡椒粉”的撥款方式，實行重點、大件、分級配套原則并建立項目申報、條件勘查、簽約、資金撥配和項目檢查驗收制度，確保項目的落實和發揮作用，并實行嚴格的資產登記和管理制度。建議各級政府在近年內劃撥部分專款，分別支持縣推廣服務中心和區域性重點鄉鎮農技推廣服務(綜合)站購置化驗、培訓、信息通訊等農技推廣的儀器設備，逐漸強化推廣服務手段。

3.3.3.各鄉鎮站各自建成農技推廣服務(綜合)站站址并配套一定的儀器設備和一定規模的試驗示范基地。有舊站址的應加以改造充分利用，以降低建設費用。獨立站應配建培訓、圖書資料(閱覽)室和經營服務門市。建設資金以自籌為主，省、市、縣和鄉鎮政府多級支持解決。新站址用地和試驗基地由所在鄉鎮政府負責解決。技術站的資產要實行登記，明確產權，實行嚴格管理，禁止任何單位和個人非法拍賣、轉租、侵占或平調。

3.3.4.以縣農科所、畜禽良種繁育(改良)站、鄉鎮農科站、農場為基礎，由政府撥專項作為啟動資金，或以民營集資、人股、招商引資等形式興辦農業科技示范場，做好良種的引進、改良、繁育、示范和推廣，在農業結構調整和產業化發展中發揮積極作用。

3.3.5.加大對基層農技推廣所辦經營服務實體的政策扶持，如優惠資金信貸、享受免征營業稅(增值稅)等優惠政策。同時，加大對集體農技推廣服務組織、民營農業科技企業、農民專業技術協會等組織的政策扶持和管理引導，形成國家、集體、個體農技推廣服務的合力。

3.4.改革創新推廣運行機制，提商推廣服務社會效益和自身效益，促進推廣服務事業新發展。

3.4.1.明確基本職能，履行基本職責。基層農技推廣機構是國家事業單位，擔負農業技術引進、創新、試驗、示范推廣、農民培訓、農技咨詢、農情監測預報等基本職能。在推廣服務工作中，要履行上述基本職責和義務。要明確無償推廣和有償經營服務的界限，實行推廣和經營雙線運作、雙線管理。

3.4.2.實行推廣目標和推廣內容及方式的改變。要變以增產為目標為以增加農民收人為目標，在抓好增產技術確保農產品總量穩定增加的同時，盡快把工作重點轉移到提高農產品質量、降低成本增加收人和促進可持續發展上來。充分發揮農科所、良種繁育場、科技示范場等作用，加快良種的引進、繁育和推廣，積極促進農業產業結構調整和產業化、現代化發展。圍繞促進農民整體素質的提高和農業增長方式的轉變，既要推廣行之有效的傳統方法，更要采用現代手段的推廣方法;既要采用常規技術，更要采用高新技術;既要推廣增產技術，又要推廣節本增效技術、資源綜合利用以及加工增值、保鮮、加工、儲運等技術;既要繼續利用有線廣播、電視、電臺、報刊資料和培訓，更要以信息為重要手段及時為農民提供市場信息等服務，努力實現技術目標與經濟生態目標的有機統一，農民增產與增收的有機統一。

3.4.3.改變單純技術推廣服務為綜合推廣服務，變以計劃任務為中心為以農民為中心。積極鼓勵、正確引導、管理和發揮村(居)集體推廣服務組織、農民技術協會、民營農科企業公司、場、所、農村專業合作經濟組織涉農公司、中介組織、科技示范戶、種養大戶和農民技術人員等力量，形成以縣推廣服務中心為龍頭，鄉鎮農技推廣服務(綜合)站為骨干的多元化農業技術推廣服務新格局。

3.4.4.發展經濟實體，促進推廣和服務事業的不斷發展。充分利用縣中心、鄉鎮站的人才、技術、信息等優勢，辦好農技服務實體。抓準本地區優勢產業，積極開展技術服務、技術承包和產銷中介服務，產品加工、貯運、營銷，力爭辦成為一縣一鄉鎮之農業龍頭企業。要充分利用農技推廣體系及網絡，以縣中心為龍頭，連結各鄉鎮站實行農資服務連鎖經營，減少中間環節，實行統一進貨、統一價格、統一配送、優質服務，提高資金利用率和物資供銷計劃性。同時，建立健全經營管理和財務管理制度，合理解決利益分配和利潤提留，實現經營規模和經濟效益的滾動發展，推廣和服務的有機結合。