一、農業政策性金融支持實體經濟的功能分析

（一）農業政策性金融支持實體經濟的輸血功能

農業政策性金融支持實體經濟主要體現在拓寬政策性銀行信貸服務上，這特別表現在農業基礎建設的資金輸入方面。在我國農業是基礎性產業，具有弱質性。政府通過開發性的政策性金融對其國民經濟的基礎性產業和戰略性產業給予多元的、維穩的、強大的直接信貸扶植，在政策性金融的帶動下充分發揮其發展主體的生產經營主動性和創造性，給農業的可持續發展“輸氧造血”。政策性金融發揮著主體或主導性功能，而不僅是補充商業性金融的不足或糾正某些偏差。

（二）農業政策性金融支持農業經濟的先導功能

農業政策性金融機構對處于成長前期、發展前途不明的農業重點方向先行投資，表明了政府的宏觀部署和扶持意向，從而提振商業性金融機構的投資信心。農發行堅持以農為本，恪守業務邊界，服務“三農”是農發行的根本職能。農發行通過不脫農多惠農，心無旁騖發揮“領頭羊”的強農作用，促進國家農業政策的順利實施，提高整個農村的投資效益。

（三）農業政策性金融對區域、梯度整合的調節功能

農業政策性金融承擔政府賦予的城鄉區域調控職能，根據生產力的梯度分布，把區域信貸政策和產業傾斜政策結合起來，從而有效調動經濟資源，推進實體經濟發展。政策性融資活動對農業、中小企業、某些基礎性產業以及邊遠落后的地區和行業領域的正常發展，特別是對產業結構調整、地區均衡發展等方面發揮了積極作用。農發行堅持市場化和政策扶持相結合，以市場化為導向，以政策扶持為支撐，絕不干不沾農的事。充分發揮市場配置資源的決定性作用，健全激勵約束機制，在有效防范金融風險和保證社會效益的前提下，通過加強引導金融資源向貧困地區傾斜，堅持優惠支農、讓利于農。

（四）農業政策性金融對市場經濟的補缺功能農業政策性金融機構主要承擔無利或者微利的涉農領域中長期資金信貸業務，主要是補充完善商業性金融機構的功能。處理好政策性和銀行一般性的關系表現在兩方面：一方面，對技術、市場風險較高的領域進行政策性引導和補充性投資，對商業效益差、資金回收期過長的項目及低收益的基礎設施補充投資；另一方面，按銀行規律辦事是農發行在推動改革進程中可持續發展的根本保證，加快發展中國農業產業發展基金、現代種業發展基金和租賃業務。

（五）農業政策性金融對金融危機的穩定功能

商業性金融對經濟信號往往有正向反饋，越是經濟過熱越會出現泡沫，經濟越不景氣越會收縮。這種正反饋機制會加大經濟運行的振蕩，嚴重將加劇形成金融危機。農發行廣泛籌集支農資金，完善政府主導、實體承貸、財政資金和政策性信貸資金合力支農的運營模式，積極探索在傳統農區依托城鎮化輻射帶動農業現代化和新農村建設的方式，研究支撐農村土地流轉和適度規模經營的課題。對破解二元經濟結構難題，政策性金融機構可以發揮支持和引導社會資金的作用。另外政策性金融機構一般具有負反饋機制。隨著中國金融市場國際化程度加深，經濟體不穩定性提高了，也需要政策性金融機構引導境外資金回流“三農”建設，起著穩定金融系統的作用。

（六）農業政策性金融對國家利益的強化功能

依托國家政策行使職能，政策性金融機構具有明顯的非盈利性。經過多年發展，有的政策性金融機構通過股份制改造提高市場化程度。政府作為主要的股東或所有者，在政策性銀行出現虧損的時候有責任和義務為其注入資金保證其健康運轉。實際上政策性銀行要加強頂層設計，支持糧食優質化發展，保證重要農產品供給；緊緊圍繞國家糧食安全戰略，確保飯碗牢牢端在中國人自己手上，中國人的飯碗中主要裝中國糧。農發行不僅要自身利益的最大化，辦精品銀行“、百年老店”，最終的經營目標是國家利益的最大化。

二、完善農業政策性金融支持實體經濟的路徑

金融發展的根基是實體經濟，實體經濟發展的保障則是金融市場。既要防止出現經濟過熱的通貨膨脹，更要防止經濟過度虛擬化。因此，農業政策性金融更好地服務實體經濟的路徑應重點從以下幾個方面著手。

（一）堅持“兩輪驅動”業務發展戰略，優化內生性增長

通過對發達國家經濟發展的路徑研究，經濟發展是一個內生的增長過程，一國的長期經濟增長是由一系列內生變量決定的，內生變量對經濟發展起著根本作用，且這些變量存在政策敏感性。因此，我國的宏觀調控必須制定科學合理的農業政策，積極引導農業產業化經營，在經濟結構調整的過程中不斷尋找新的增長動力。與此同時，國家應從長期戰略的角度制定支持經濟內生性增長的配套政策，使金融資源更多地投向糧棉油生產、加工和流通環節為重點，推動現代農業發展和產業結構升級。遵循“政策引導、擇優扶持，科學高效、精細管理，嚴控風險、持續發展”的原則，積極做好對貧困地區特色農業、農副產品加工、旅游、民族文化產業等特色優勢產業的金融支持，不斷完善承接產業轉移和新興產業發展的配套金融服務，促進新農村建設和水利設施為重點的農業農村基礎設施中長期信貸業務的發展。

（二）加快發展信貸資產證券化，優化負債結構

在金融脫媒的大背景下，我國銀行業需要更新理念，提升對大型企業綜合服務能力，逐漸降低對信貸業務的依賴。面對資本市場發展和投資渠道豐富的全新經營環境，商業銀行在利用傳統網點吸收存款和繼續發展傳統信貸業務的同時，可以通過金融債券、資產證券化等金融創新手段滿足大規模融資需求，優化資金來源結構，改變高度依靠存款支持業務發展的現狀。農發行作為發起機構開展信貸資產證券化業務，是在存量信貸資產中按一定標準（包括貸款種類、貸款性質、單筆金額、利率、期限、資產質量及借款人評級等）篩選出一組合格貸款組成資產池信托給受托機構，由受托機構以資產支持證券的形式向各投資機構發行證券的結構性融資活動。改善資產負債結構，提高信貸資產周轉率，回籠現金。提高政策性銀行內部或行際之間調撥資金的流動性，挖掘內部資金潛力，減小利息負擔。除此之外，還應該積極推廣現代支付結算系統和產品，全面開展網銀和銀行卡業務，推廣收購資金非現金結算。加快國際結算和保險代理等中間業務創新，發展擴大非利息收入。

（三）深化制度改革，完善組織機構

2014年9月24日，國務院第63次常務會議審議通過了中國農業發展銀行改革實施總體方案，這是農業政策性金融機構改革翻開里程碑式的一頁，進一步深化改革體現了中央強農惠農富農的政策要求。要按照打造一流現代農業政策性銀行的戰略目標，適應農村改革發展的客觀需要，履行農業政策性銀行的基本職責。要堅持正確改革方向，準確把握業務范圍，嚴格貸款投向和準入管理，恪守政策邊界，依法合規經營，不斷強化農發行的政策性職能定位。政策性銀行要能有效運轉，需要具備完善的組織機構體系。一是政策性銀行本著精簡、高效的原則設立或撤并分支機構。二是改變由政府指定代理行的做法，引入競爭、擇優機制，通過競標決定代理行，同時制定相應的代理規則，嚴格規定代理行的資格和條件以及授受雙方的權利、責任等事項。既不能脫離國情照搬照抄國外政策性銀行的運營模式，也不能消極等待，貽誤大計。形成政策性金融、商業性金融和合作性金融協調配合、共同參與的金融扶貧開發新格局。進一步加大力度金融支持農業經濟，是促進“四化同步”、推進城鄉發展一體化的重要內容，是履行黨中央、國務院賦予農發行支農職責的應有之義。

（四）加大對農業中小微企業的金融支持力度，利用“有形之手”營造良好的金融服務環境

中小微企業是實體經濟的細胞，國家應出臺具體措施鼓勵在注重信貸安全的前提下，建立向涉農中小微企業發放貸款的激勵和約束機制。在保證貸款質量的同時，切實提高對中小微企業的貸款比例。農發行不斷強化支農支小功能，2013年累放2847億元支持小微企業，年末貸款余額6456億元、占全部貸款的25%，支持小微企業1.3萬戶、占客戶總數近一半。在現有業務范圍內，農發行支持符合國家農業政策、有市場前景、技術含量高、經濟效益好的農業中小微企業與履行政策性支農相結合。根據中小微企業的經營特點，及時完善授信制度，合理確定各級銀行貸款審批權限，減少貸款審批環節，提高工作效率。同時，積極與國家林業局和國家農業綜合開發辦合作爭取中小微企業發展的貸款貼息項目，進一步改善農發行對中小微企業的結算、融資擔保、聯合增信等金融服務。不僅要堅持市場機制在資源配置中的基礎性作用，優選項目，獨立審貸，加強管理，努力提高資金運用效率，堅持按銀行信貸資金的運作規律辦事，還需要實現講求社會效益和農發行經營效益的有機統一，確保信貸資金安全和財務上的可持續。在規范政策性銀行經營行為的同時，進一步發揮政策性、商業性和合作性金融的互補優勢，助推農業經濟發展。積極依托地方政府的資源條件和行政組織優勢，深化政策配合、優勢互補、良性互動，拓展政策性業務的范圍和空間，應對市場“無形之手”失靈的問題。

（五）堅持辦行根本導向，規范農業政策性銀行經營行為

堅持政策導向是農發行的根本屬性，要將執行政策作為農發行的生命線和安身立命的基石。按照中央要求和政策部署確定支農重點，并且不折不扣地落實到位。充分發揮農發行的政策優勢，積極探索和改進服務方式，加大對貧困地區信貸支持力度。強化政策性職能，堅持政策性業務主體地位，審慎把握自營性業務發展，特別是政策性強、支農效果突出的主業要做強，輔業要做優，不能顛倒兩者關系，犯歷史性的、方向性的錯誤。要切實加強信貸資金特別是中長期貸款資金的用途管理，加強資金支付的真實性監測。確保資金真實流向“三農”，保障資產的安全。貧困地區發展滯后，信用環境和基礎建設薄弱，承貸主體的經營能力和抗風險能力不足。必須注重防控風險，充分考慮地方政府償債能力、承貸主體經營能力和分支機構管理能力，把握好實體經濟信貸投放的力度和節奏，量力而行，穩步推進，確保地方政府能負擔、農發行可承受，不能因強調支持而放松風險管控。農發行作為農業政策性金融的關鍵一環，實體經濟的金融需求量大面廣，各地情況又千差萬別，必須突出支持重點，發揮農業政策性銀行作用，堅持有所為有所不為；要因地制宜，結合各地經濟狀況和資源稟賦特點，選準信貸支持的切入點；要堅持開發性扶貧，重點支持具備一定開發條件的地區，通過改善農村生產生活條件，發展特色優勢產業，促進農民增收。

作者：蔣沐釗 單位：中國農業發展銀行南寧分行