網絡犯罪全球治理的現實挑戰及應對之策

　　摘 要：進入新世紀以來，網絡犯罪全球治理被各國所重視，在傳統安全與非傳統安全困境交織、政治安全與經濟安全威脅加劇、新科技革命潛在風險激增的背景下，如何在網絡犯罪治理層面有效強化國際社會的協同合作，避免全球治理機制失靈，增強全球治理體系抵御外來風險的能力尤為重要。在網絡空間諸多安全問題中，網絡犯罪的肆虐與快速蔓延對各國造成嚴重威脅，僅僅依靠傳統的國家治理機制已經遠遠不能滿足懲治網絡犯罪的實際需要，因此國際社會迫切需要加強國際合作，有效協調現有的合作機制，構建起全新的懲治網絡犯罪全球協同治理機制。在治理路徑的選擇上，重視發揮聯合國在網絡犯罪全球治理中的基礎性作用是懲治網絡犯罪與保護本國政治經濟健康發展的重要基礎，堅 持“網 絡 主 權”作 為 網絡犯罪全球治理的指導理念，主張區域治理向全球治理有序發展作為網絡犯罪全球治理的最終方向。

　　本文源自陳潔; 曾磊， 西南大學學報(社會科學版) 發表時間：2021-07-01

　　關鍵詞：網絡犯罪;全球治理;國際合作;現實困境;治理路徑

　　網絡的出現消除了因為自然或者歷史原因所造成的國家間自然資源與信息資源的不均衡分配，打破了傳統貿易累積起來的優勢紅利，為新興經濟體國家和廣大發展中國家參與市場競爭、共享發展成果提供了平等的機會[1]。它不僅加速了信息的分享速度、便捷了人民的生活方式，還在更大程度上影響和改變了人們的思維觀念和行為模式[2]。但是，網絡技術的發展也使得網絡犯罪問題呈現出跨國性特征，其突出表現為對社會內部與外部的和諧秩序產生了巨大的沖擊。

　　然而，目前現有的法律規制手段和學理研究大多側重于各國國內法的治理措施，沒能有效反映出網絡犯罪全球化的特征。雖然各國已逐漸意識到全球協作才是應對網絡犯罪的核心要義，但國際社會在網絡犯罪全球治理的基本原則、合作理念、治理方式、核心關切上所持意見分歧較大，造成了網絡犯罪全球治理的運行機制與國際法規則呈區域化、碎片化的演進趨勢，因而如何構建全球協作的網絡犯罪治理體系已然成為一個全新的課題[3]。本文順應網絡犯罪全球治理的時代背景，堅持以“網絡主權”作為網絡犯罪全球治理的指導理念，主張區域治理向全球治理有序過渡作為網絡犯罪全球治理的發展方向，在治理路徑上重視發揮聯合國在網絡犯罪全球治理的基礎性協調作用，以期探索符合客觀規律的網絡犯罪治理路徑。

　　一、網絡犯罪全球治理的國際語境

　　網絡時代的興起與網絡空間的逐漸形成給政治、經濟和文化的發展提供了全新的路徑和思路，為世界繁榮和社會進步創造出新的機遇，但它也引發了前所未遇的風險，這對我們現已存在的社會管理模式和法律制度提出了新的挑戰[4]。網絡犯罪作為信息世界次生的主要風險，其造成的危害后果是全方位的。隨著網絡技術普及進程的加快，可以預見未來世界各國所面臨的網絡安全威脅的風險也會隨之加大，而構建有效統一的懲治網絡犯罪的國際合作機制則成為時代所需。

　　(一)網絡犯罪的跨國性是網絡犯罪國際治理的根源所在

　　經歷了由傳統社會模式向網絡時代的跨越，各國的政治經濟結構重心也逐漸從單純的物質資源向信息化的知識領域轉變，在互聯網誕生至今的短短幾十年間，網絡空間的發展就經歷了一個跨越式蛻變，從早期的單一式信息、數據交互媒介發展成全球高度依賴的以技術為主要支撐的公共資源體系[5]。這種網絡技術與社會資源體系還呈現出不斷深度融合的趨勢，使得網絡空間蘊含的社會價值與社會利益快速增長，網絡空間也將不斷豐富其概念的內涵和外延，以傳統空間與網絡空間并行的二元社會結構模式成為今后社會發展的新模式[6]。

　　當前全球面臨的各類安全威脅中，非傳統安全威脅所占比重逐漸增大，特別當網絡技術與社會發展融合程度加深之后，網絡技術的脆弱性所引發的網絡安全威脅成為非傳統安全的重要內容[7]。此外，網絡空間并非專屬某一主權國家單獨享有的主權領域，基于網絡技術帶來的互聯互通，網絡空間儼然已經成為人類社會的公共活動空間，網絡犯罪行為也因為這種全球互聯的網絡系統而天然地具有跨國性和全球性的色彩。國際社會亦開始意識到網絡空間安全關乎世界各國的安全與穩定，維護網絡安全事關人類社會的共同利益，僅僅依靠單一國家單打獨斗來應對網絡犯罪活動顯然不太現實。面對復雜多變的網絡犯罪活動，各個國家都難以獨善其身，只有攜手合作，構建全球性的網絡犯罪治理機制才能共同懲治和防范網絡犯罪活動，因此建立維護網絡空間安全的協同機制幾乎成為國際社會的共識。在2017年12月召開的第四屆世界互聯網大會中專門設立了“打擊網絡犯罪國際合作”的主題論壇，旨在促進國際社會對該問題的重視與合作，為相關國際進程增加動力，推動構建網絡空間命運共同體。

　　(二)“網絡主權”與“網絡自由”之爭是網絡犯罪國際治理的矛盾焦點

　　網絡空間中的兩大陣營主要是以美、歐為代表的西方傳統強國與中、俄為代表的新興經濟體國家。所謂兩大陣營在網絡空間的對峙并不是事實上的結盟狀態，而是因為彼此在社會意識形態、法制傳統和文化觀念上的理念差異是自然形成的，這種理 念 分歧 突出 反 映 為“網 絡 主 權”和 “網絡自由”的爭議。網絡空間雖然從表面上看各國都有公平利用和發展的權利，但現實情況是各國的網絡發展水平和適用狀況卻因為各國經濟發展水平和網絡技術能力的差異性表現出極大的差距。最終，導致各國在網絡空間的控制力和利益分配上極不平衡，各國并不都享有平等的自由權，兩種不同理念的矛盾之爭也成為網絡犯罪國際治理有效性大打折扣的癥結所在。

　　從網絡犯罪治理的現有機制和規則來看，以美國為代表的老牌網絡強國從技術優勢入手，以技術規則捆綁法律規則的方式影響著網絡犯罪治理規則的產生與發展，他們在網絡創新、網絡教育、網絡普及率上具有明顯優勢。而且歐美國家網絡產業鏈也十分完備，他們可以利用其在網絡技術上的話語權影響和把控網絡犯罪治理的規則來制定主導權。可以說，從一開始歐美國家就處于網絡技術的優勢地位，受到經濟、技術、歷史等因素的制約，發達國家和發展中國家在網絡空間領域的數字鴻溝已經形成，并且還表現出愈演愈烈之勢，在短期內也無法彌合[8]。在網絡技術對經濟和社會進步驅動效應顯著增強的大背景下，歐美發達國家通過其建立的網絡技術優勢已經占據了網絡空間的支配性地位，這種優勢地位也為其自身帶來了巨大的發展利益。他們自然希望延續這種以技術優勢奠定的話語權體系，不愿對網絡空間設置以法律規則為主導的國家治理形式，并企圖繼續在網絡空間領域擴大自身的影響力和統治力。

　　美國為了在全世界范圍內推行其“網絡自由”的核心價值觀和政治主張，于2011年出臺了本國的《網絡空間國際戰略》，其中“網絡自由”便是該戰略的核心指導思想。這個概念的核心要素在于通過對全球網絡空間信息流動環境的重新塑造，意圖將全球網絡空間技術和最新的網絡應用作為實現美國外交政策的新工具、新手段[9]。而“網絡主權”概念正式被新興經濟體國家提出是在第66屆聯合國代表大會上，由中國和俄羅斯聯合向聯大遞交《信息安全國際行為準則》(草案)。該草案特別強調“網絡主權”是各國解決網絡空間國際事務的基本原則，對于網絡空間治理規則的制定及網絡公共政策的協調都是各國主權項下的事務，既是各主權國家的權利也是義務。包括中國、俄羅斯在內的廣大新興經濟體國家都明確支持網絡空間中各國擁有“網絡主權”，充分理解和強調“網絡主權”對于網絡空間全球治理和懲治網絡犯罪的基礎性作用。對于“網絡主權” 和“網絡自由”的不同意見與觀點已經成了西方發達國家與新興經濟體國家在網絡空間領域的主要分歧，也是可能影響未來懲治網絡犯罪國際合作走向的風向標[10]。

　　(三)構建“網絡命運共同體”是網絡犯罪全球治理的必由之路

　　隨著網絡的普及程度加深，網絡犯罪從出現至今，其帶來的社會危害性也愈發凸顯，從而引發世界的高度關注，各國為應對日益嚴峻的網絡犯罪問題，采取了包括科技手段、法律手段、各部門聯動配合等在內的多種措施。但是鑒于網絡全球聯通的特性，此類輕松跨越國境的特殊犯罪類別實為各國懲治網絡犯罪增加了不少難度，為了實現對網絡犯罪問題有效懲治、持續施壓的目的，加強各國間的協作便成為國際社會共同懲治網絡犯罪的最佳選擇。

　　隨著全球化進程的不斷深入和網絡社會的逐漸形成，互聯網技術在世界各國的政治、經濟、軍事以及個人日常生活、工作中的作用越來越重要，網絡技術依靠其快速、自由、靈活、便捷的優勢在為全球增速帶來動力的同時，也為犯罪分子實施新型犯罪活動提供了全新的條件[11]。快速發展的網絡信息技術使得網絡犯罪的構成要素呈現出進一步異化的發展態勢，犯罪的實施能夠借助更新、更為復雜的網絡技術手段，而變幻莫測的信息化運作模式也使其呈現出空前的隱蔽性和跨國性，進而使人類命運共同體面臨更為廣泛、更為深刻的侵害風險。

　　網絡空間互聯互通，各國在網絡空間休戚與共，沒有哪個國家在面對網絡犯罪和網絡恐怖主義挑戰時可以獨善其身，也沒有哪個國家能夠獨自承擔起應對全球性挑戰的責任。2015年12月16日，習近平同志在第二屆世界互聯網大會現場發表主旨演講，向全世界發出了共同“構建網絡空間命運共同體”的倡議，并提出了推進全球互聯網治理體系變革的“四項原則”和構建網絡空間命運共同體的“五 點 主 張”①，其核心內容體現在各國應積極參與構建“網絡空間命運共 同體”，努力推進相關領域全球治理和規則的制定，各國政府作為國際和國內安全的主要維護者，需要承擔懲治網絡犯罪及國際合作的主要責任。同時網絡空間也是一個開放的、由各利益攸關方共同參與的全球公域，網絡犯罪問題具有高度的前沿性、復雜性，網絡犯罪全球治理需要充分發揮各國政府、司法機構、執法機關及政府間或非政府間國際組織，甚至民間團體和個人等各利益攸關方的作用，形成有效合力，才能構建起全方位的懲治網絡犯罪的全球新格局。

　　二、網絡犯罪全球治理面臨的現實困境

　　從目前網絡技術的發展速度和全球范圍內網絡犯罪發展的表現形態與特征可以預測，今后網絡犯罪的內涵和外延都會呈現出持續擴大的趨勢[12]，有效預防和懲治網絡犯罪便成為世界各國亟待解決的現實課題。網絡犯罪的內在復雜化發展趨勢、全球治理機制的逆全球化以及國際法規則的碎片化都為網絡犯罪的全球治理帶來重重困難。

　　(一)網絡犯罪全球治理面臨網絡犯罪復雜化程度加深的現實困境

　　網絡犯罪與傳統犯罪類型相比，其輻射范圍、犯罪手段、犯罪主體都呈現出新的變化，凸顯出輻射范圍更廣、犯罪手段更新、犯罪主體結構更復雜的新特征，犯罪模式也向專業化、鏈條化、產業化布局演變，主要表現在以下幾個方面：

　　1.傳統犯罪的網絡化現象更加明顯 網 絡犯 罪 產生初 期 主要 表現 為 針 對 計算 機 網絡本 身的犯罪行為，集中于電信、金融領域，如非法侵入計算機信息系統、破壞計算機信息系統等。而對于傳統犯罪領域則較少涉及，但是隨著網絡對于整個社會發展的輻射效應越來越強，網絡犯罪對經濟發展的影響程度越來越高，犯罪領域的界限也在逐漸被打破和模糊化，傳統犯罪漸進式的網格化程度加深，網絡恐怖主義、網絡色情犯罪等傳統犯罪的網絡異化趨勢明顯[13]。

　　2.網絡犯罪的手段和形式呈現出復雜化、多樣化的表現形態 犯罪分子借用網絡技術實施網絡犯罪的手段不再局限于傳統的犯罪手段和實施方式，而是采取更加新穎的欺騙方式和技術手段實現犯罪目的。網絡技術的發展給人類社會帶來了新的法律與倫理的沖擊，衍生出新的犯罪類型。此外，由于世界各國懲治網絡犯罪的合作化程度加深，防范網絡犯罪的技術措施也在日益增強，懲治網絡犯罪的立法水平逐步完善，這也導致網絡犯罪分子在與反網絡犯罪對抗的過程中進一步提高其實施犯罪的技術手段，更新其犯罪策略和采用更加隱蔽的犯罪形式[14]。

　　3.網絡犯罪的利益鏈條向專業化趨勢拓展 現階段，在網絡空間中的犯罪行為打破了時空的束縛，使得犯罪意圖的聯系更加便捷，也更具隱蔽性，具有合理分工的專業化、產業化的網絡犯罪集團逐漸興起。在集團內部分工明確，從網絡技術的研發與更新、規避法律制裁的專業團隊到網絡犯罪收益的洗錢機構一應俱全，可 謂 形 成了 以 利 益 鏈條 為 主線 的專 業化 發 展模 式[15]，在全球一體化背景下這種利益鏈條式的專業發展模式也成為網絡犯罪模式演進的潮流趨勢。

　　4.犯罪主體結構呈現復雜化趨勢 網 絡 出 現 之 初，因為網絡技術的復雜性和專業性，往往需要具備專業知識技能才能運用網絡技術實現其主要功能，因此早期的網絡犯罪主要體現為：由具備專業網絡技能的網絡黑客從事的入侵計算機信息系統或破壞網絡信息系統安全的犯罪，各國在刑法中主要規制的犯罪主體也多為自然人，但是當網絡操作日益簡便化和集成化之后，就使得網絡的受眾群體從之前的專業技術人員向普通大眾轉型，網絡的使用主體從公用機構及企業向全社會過渡[16]。

　　(二)網絡犯罪全球治理面臨治理機制逆全球化的趨勢

　　網絡犯罪問題一經出現，就受到國際社會的高度關注，全球性、區域性國際組織都開始對網絡犯罪問題進行系統研究，并建立起不同類型的專家工作組或對話機制為應對網絡犯罪提供法律和技術支持。但根據《網絡犯罪綜合研究報告》中的相關調研數據顯示，發達國家與發展中國家之間在懲治網絡犯罪能力水平建設方面存在很大差距。這和他們在經濟發展水平、法制文明程度及網絡技術水平方面存在明顯的差距有密切關系，同時欠發達國家在網絡專業技術人員和網絡技術裝備上仍有巨大缺口[17]，這都導致發達國家與發展中國家對于網絡治理的參與度與積極性不同。很多網絡欠發達國家更關注網絡資源的公平分配，而非網絡犯罪的打擊與治理，這種理念上的差異也必然導致網絡犯罪全球治理機制呈現出逆全球化現象。

　　在區域組織方面，歐盟在20世紀90年代就開始了網絡安全立法工作，先后頒布了《計算機程序法律保護令》和《資料庫法律保護指令》等與計算機網絡有關的法律文件，從而確立了其在網絡安全、網絡犯罪規則制定方面的國際話語權和影響力[18]。2002年，歐盟又通過了《關于在網絡和信息安全領域的一個共同方法和具體行動》的決議，進一步彰顯了歐盟作為一個整體共同應對網絡犯罪與構建網絡安全區域聯盟的決心。隨著斯諾登事件的持續發酵和區域內網絡犯罪活動數量的不斷增長，歐盟進一步加強了其網絡安全立法的速度，并在總體上提出了要構建一個“公開、自由和安全”的網絡空間，并將其視為今后一個時期的網絡安全長期戰略。同時，為了保障歐盟成員國能有效應對日益嚴峻的網絡犯罪行為，由歐盟委員會發起成立的“歐洲打擊網絡犯罪中心”于2013年1月11日正式成立。該中心主要是為了加強歐盟成員在應對網絡犯罪時能夠及時交換信息情報，建立健全歐盟系統化的網絡犯罪預警機制，重點懲治有組織的網絡犯罪活動。此外，其他區域性組織也就網絡安全和網絡犯罪提出了各自的解決策略，經濟合作與發展組織于2002年發布了《信息安全指南》，北大西洋公約組織于2008年建立網絡防御快速反應中心，二十國集團于2009年在倫敦峰會上倡議加快構建懲治網絡犯罪國際合作的機制建設，堅決取締和懲治拒絕披露犯罪相關信息的“避風港”。廣大發展中國家和新興經濟體國家，作為網絡犯罪的主要受害國，也逐漸意識到加強區域協作應對網絡犯罪對各自國家政治與經濟安全的重大意義，例如在中國的倡議下，亞非法律協商組織門設立“網絡空間國際法工作組”，并就懲治網絡犯罪國際合作等問題展開深入探討。2017年，上海合作組織領導人峰會通過的《阿斯塔納宣言》與金磚國家領導人峰會通過的《廈門宣言》均強調要加強區域協調與配合，推動在聯合國框架下制定懲治網絡犯罪的國際性公約。

　　可以看出，由于在一定區域范圍內的國家往往具有相似的經濟、文化和技術等背景，在面臨相似的挑戰和威脅時，也具有相似的利益和目標，這也使得網絡犯罪治理難以在全球范圍內有效展開時，各區域性組織主動尋求構建區域性治理機制，網絡犯罪治理呈現出逆全球化趨勢。

　　(三)網絡犯罪全球治理面臨法律規則碎片化的現狀

　　為了協調網絡犯罪日益嚴峻的現實困境，在現有全球治理機制失靈的背景之下，區域性國際組織和域內國家開始整合協調區域合作治理網絡犯罪的有效方式，相繼簽署和出臺了一系列雙邊、多邊法律文件[19]。其中有代表性的 包 括：《歐 洲 委 員 會網絡犯 罪 公 約》、非洲 聯 盟《網絡安 全法律框架公約草案》《阿拉伯國家打擊信息技術犯罪問題公約》等區域性懲治網絡犯罪公約協定。這些區域性公約協定在治理網絡犯罪過程中發揮了一定的積極作用，但鑒于網絡犯罪全球性的天然屬性，這些區域性協定只關注本區域內網絡犯罪的特殊表現形態，協定之間缺乏銜接協調，在全球適用性上不具有現實的可操作性，這種區域治理法律規則碎片化趨勢為今后國際合作治理網絡犯罪帶來了現實障礙。

　　目前最具影響力的有關網絡犯罪的區域性國際公約就是歐洲委員會牽頭制定的《歐洲委員會網絡犯罪公約》，該公約不僅對國際社會合作懲治網絡犯罪起到了積極的推動作用，也對各主權國家的網絡犯罪立法起到了重要的參考和指導作用。歐洲委員會在20世紀80年代就開始針對懲治網絡犯罪國際合作問題開展研究，該 公 約 最 終 于2001年11月23日獲得歐洲理事會通過，并向其成員國和觀察員國開放簽署[20]。該公約的主要目標是在締約方之間建立懲治網絡犯罪的共同刑事政策，以期獲得懲治網絡犯罪一致的全球法律體系和國際協助。該公約分為四章，共計48個條文，對術語的使用、國家層面上的措施、國際合作等打擊網絡犯罪的具體適用問題做了較為全面的規定。盡管其作為世界上第一部有關網絡犯罪的國際性協定具有很強的現實意義，但是因為其自身帶有濃重的區域性色彩和公約內容的局限性，自問世以來國際社會對它的質疑和挑戰就從未停止。首先，《歐洲委員會網絡犯罪公約》的內容主要體現發達國家的利益訴求。從公約制定的背景看，該公約是由歐美國家發起制定的一部體現區域核心利益的網絡犯罪公約，自然整個公約的核心內容主要體現制定國的價值追求和利益主張。其次，該公約的加入程序復雜，對歐洲委員會域外國家加入公約設置了諸多障礙。公約規定非歐洲委員會的成員國可以被邀請加入公約，但這取決于歐洲委員會的多數同意以及其他公約成員國的一致同意，加入程序復雜且耗時，而且帶有相當程度的不確定性，增加了其他域外國家加入公約的難度。最后，公約的實體內容與程序性規定缺乏時代特征與統籌協調的安排。公約在實體法規則中沒有體現開放性和前瞻性，包含的內容大都只體現發達國家關注的實體罪名，對于網絡恐怖主義、網絡賭博等在全球蔓延的網絡犯罪類型缺乏關注，在網絡犯罪的管轄權、電子證據的跨境收集方面的規定也遭到網絡新興國家的反對。總的來看，以《歐洲委員會網絡犯罪公約》為代表的區域性協定無法滿足懲治網絡犯罪的現實需求，甚至反而加深了網絡犯罪全球治理法律規則碎片化的程度[21]。

　　三、網絡犯罪全球治理的現實基礎

　　(一)共同利益是網絡犯罪全球治理機制的內在動因

　　共同利益是國際關系中的一種存在形態，它是指國家間具有的共同性、相互性、共享性和互補性的一種利益關系，它強調 的是國 家 間 利益 的 可 協調 性[22]。正 是 因 為 這 種利 益 具 有互 補性，國家間才可能做到互惠互利、公平合作，通過自身內部政策的調整來實現雙贏的結果。在無政府狀態的國際社會中，因為缺乏一個中央權威，各國間的相互依賴程度逐漸增強，經濟全球化和一體化進程就是很好的例子，這種相互依賴的關系客觀上維持了國際秩序的相對穩定。在氣候變化、環境污染、國際沖突與難民問題、跨境有組織犯罪等領域表現得更為突出。基于網絡空間的互聯互通特性，各國若不聯手應對、合作治理，那么網絡犯罪問題就無法得到根本解決。

　　國際合作是各國為了應對共同的網絡安全風險，在國內機制失靈時協調各國國內法律和政策的基礎上形成的一種全球治理手段[23]。它在吸收 西 方國 際 合作 理論 的基 礎 上，將 國家 能力、合作意愿和國際社會行為力作為國際合作的基本要素，突出國際社會的共同利益對于網絡犯罪全球治理機制形成的重要意義。繼而要使這種國際合作關系能夠在廣度和深度上都能發揮最大作用，就需要構建一系列被各國共同接受的原則、規則、程序等合作制度體系，其中共同利益是合作的基礎性要素。新自由制度主義認為共同利益是促進國際合作的現實源泉，當國家間的共同利益足夠重要之時合作便能夠自然發生，同時這種共同利益有且只有通過國際合作才能實現[24]。

　　網絡空間領域的拓展演變成網絡社會和現實社會并存的“雙層社會”模式，網絡空間也已成為人類活動的“第二空間”，國家間因網絡的互聯互通聯系得更加緊密，對網絡空間法益的侵犯亦是對全人類共同利益的侵犯[25]。首 先，對于共同利益國際社會應該用發展的眼光看待，重 全局觀，同時應該秉承同仇敵愾的氣魄和精神面對困難和分歧，力爭在各方都可接受的框架內達成網絡空間全球治理的統一行 動;其 次，這種共同利益在各國間形成了一種相互滲透制約的利害關系，這就意味著當一方利益受損時，其他各方可能也要承擔相應代價，這和我國倡導的全球命運共同體有異曲同工之意，實屬休戚與共的新型合作關系;最后，這種基于共同利益下的自愿合作關系，更容易形成一種情感認同和國家的責任擔當，也更有利于培育共同的合作理念，從而不斷拓展合作領域和深化合作內容。

　　(二)網絡犯罪全球治理的國際需求日益凸顯

　　隨著網絡信息時代的來臨，各國面臨的法律風險也在發生著巨大變化，我們受到的犯罪威脅不僅僅是單純包含網絡因素的傳統犯罪，也不單是具有跨國性質的普通犯罪，而是兼具兩種屬性的信息化跨國網絡犯罪。這種全新的犯罪形態較之于傳統的網絡犯罪和跨國犯罪而言具有更大的社會危害性和治理難度，國家治理機制和區域性治理機制在網絡犯罪治理方面都產生了結構性失靈的境況，網絡犯罪全球治理的國際需求日益凸顯。

　　信息化跨國犯罪的特殊性與其他犯罪相比突出表現在“質”和“量”兩個方面。“質”表現在：第一，通過網絡空間這個強大的傳輸媒介，所有的傳統犯罪都可以輕松演變為國際性犯罪，網絡通過其技術性特質擴大了犯罪分子的犯罪領域，使得原本屬于地域性犯罪的傳統犯罪形態也開始具有跨國犯罪的屬性。例如借助網絡平臺原本屬于典型地域性犯罪的賭博行為可以輕松插上跨國性犯罪的翅膀，另外，在現實社會危害性較小的侮辱誹謗行為通過網絡空間能夠產生更為嚴重的負面效應。第二，通過網絡渠道使得傳統犯罪的危害程度和治理難度都大大增強。以傳統的恐怖主義犯罪、金融犯罪和毒品犯罪等為例，運用網絡技術使得此類犯罪的組織形式和行為方式都發生了巨大變化，不但犯罪手段更加多樣化、犯罪后果的危害性也顯著增強，而且犯罪分子還能輕松利用網絡技術來掩蓋和毀滅犯罪證據、躲避法律的制裁。第三，網絡犯罪的規模化、系統化發展趨勢顯著增強，我國網民數量居世界第一，同時也是受到網絡攻擊和網絡犯罪影響最嚴重的國家之一。僅2012年，中國境內的計算機被境外操控的數量就達到1420萬臺之多，同時，網絡犯罪的規模化、系統化作案方式也使得各國遭受了重大的經濟損失，在最新一輪的全球網絡犯罪統計中，網絡犯罪分子從世界各地60多家銀行中盜走了約6000萬歐元的犯罪所得[26]。

　　信息化跨國犯罪“量”表現為：其一，借助網絡信息技術，網絡犯罪的數量猛增。網絡加強了犯罪分子之間的聯系程度與犯罪意圖的溝通程度，增強了犯罪手段的隱蔽性，使得犯罪分子躲避法律制裁的可能性顯著提升，導致跨國網絡犯罪的整體數量呈井噴上升的態勢，傳統犯罪的網格化和跨國化、網絡犯罪的跨國化、跨國犯罪的網格化等多種犯罪形態相互交織，刺激了信息化跨國犯罪數量的急劇增長;二是網絡犯罪的復雜程度顯著提升，借助網絡技術手段的加入，傳統犯罪方式完成了自身組織形態的重組以及犯罪手段的升級換代，犯罪分子可以通過網絡技術加強彼此之間的犯意聯系與犯罪行為的隱蔽性，即使不在同一犯罪地點也可以實現共同的網絡犯罪行為，大大加深了各國對于網絡犯罪活動的偵查與治理難度[27]。總之，借助網絡信息技術，傳統的犯罪形態從初期的跨越兩個國家發展為跨越全球，成為真正意義上的全球性犯罪形態。

　　(三)網絡犯罪全球治理具有一定的實踐基礎

　　1990年，在古巴首都哈瓦那召開的第八屆預防與懲治犯罪大會上，聯 合 國 大會 通 過了一 項關于計算機犯罪的立法決議。之后在該決議的基礎上，1994年 又 發 布 了有 關《預防 和 控制計 算機有關犯罪的手冊》，這被看作是聯合國在懲治網絡犯罪問題上的早期行動。2000年，聯合國大會又通過了一項針對網絡信息技術犯罪的新決議———第55/63號決議，在該決議中聯合國大會提出了一系列預防網絡信息技術犯罪的新措施。2001年，聯合國大會通過了針對非法濫用網絡信息技術的刑事犯罪行為第56/121號決議，與55/63號決議不同，該份決議是 在 參 照國 際社會已有的懲治網絡犯罪的機制和手段的基礎上形成的。該決議首先認可了第55/63號決議中有關加強國際合作在懲治網絡犯罪中的價值，并要求各成員國在今后懲治網絡犯罪的行動中仍然重視國際合作的作用。該決議還呼吁各成員國在制定與懲治網絡犯罪有關的本國法律、政策時，在具體的司法實踐中應當充分考量包括預防犯罪和刑事司法委員會在內的其他國際性或區域性組織現有的法律文件和相關成果，以便能夠在國際社會更好地實現懲治網絡犯罪的法律與政策的協調。2004年，聯合國成立了一個專門應對垃圾郵件、網絡犯罪和與網絡有關問題的工作組，強調聯合國對持續發酵和日益嚴峻的網絡犯罪所帶來的全球性威脅保持一貫的關切，并號召全球共同應對以解決這一世界性問題。

　　第11屆聯合國預防犯罪和刑事司法大會于2005年在曼谷召開，此次大會的主題是“協作與反應：預防犯罪和統一司法標準的戰略聯盟”，會上通過了《曼谷宣言》，宣言突出強調了懲治網絡犯罪國際合作的重要性[28]。之后的每屆 大 會 都有 專 門針對 網 絡犯 罪全 球 治 理 的議 題 供各參 會國討論。2012年，聯合國第67屆大會通過了聯合國預防犯罪和刑事司法大會的第67/189號決議，其核心內容是加強聯合國預防犯罪和刑事司法方案，特別提及加強各國懲治網絡犯罪的技術合作能力。決議同時提及不限成員名額的政府間專家組就全面研究網絡犯罪問題已開展相關工作。近幾年，聯合國網絡犯罪問題政府間專家組在網絡犯罪問題研討中發揮著日益突出的作用，政府間專家組有關《網絡犯罪的綜合研究報告草案》順利完成，之后專家組定期召開會議對該報告草案討論完善。2018年4月和2019年3月，專家組分別召開了第四次和第五次會議，就網絡犯罪在“實體罪名”“電子證據”“執法與調查”等領域展開討論。2019年12月，第74屆聯大通過第74/247號決議，正式在聯合國框架下開啟打擊網絡犯罪全球性公約的談判進程。通過聯合國專門機構的介入與協調，有關網絡犯罪的議題討論不斷深入，也為各國彌合分歧、加強協作，最終實現網絡犯罪全球治理奠定了基礎。

　　四、網絡犯罪全球治理的路徑選擇

　　在全球信息化時代，網絡技術對各國的國家安全、經濟發展、個體利益關系重大，基于互聯互通的網絡屬性，各國無法依靠自身力量應對網絡犯罪問題[29]。各 國 應 當胸 懷“網絡 空 間命運 共同體”意識，積極推進網絡犯罪全球治理的規則制定，在網絡犯罪全球治理中重視發揮聯合國的基礎性作用，在合作打擊網絡犯罪時充分尊重“網絡主權”基本理念，以區域治理向全球治理有序邁進作為全球治理的基本路徑選擇。

　　(一)發揮聯合國在網絡犯罪全球治理的基礎性作用

　　網絡空間參與主體眾多，不僅包括主權國家、國際組織等公權力主體，還包括私營企業、網絡服務提供者、網絡用戶等其他利益攸關方。這種開放性網絡空間導致網絡犯罪問題往往涉及面廣、利益關系復雜，因此需要充分發揮各方力量，有效協調，形成有效合力，才能構建起全方位的網絡犯罪全球共治的新格局[30]。

　　國家司法治理模式在應對傳統犯罪時具有成熟、高效、機制完備等優勢，通過立法、司法、執法的相互配合能夠實現對犯罪活動的有效打擊。但面對網絡犯罪活動，各國實踐已經證明單一的國家治理模式已出現網絡犯罪治理的制度性失靈，網絡犯罪的全球性特征要求國際社會的合作共治才能克服國家治理的局限與不足，從而不斷優化網絡犯罪全球治理的現有方案[31]。

　　聯合國作為全球最大的政府間國際政治組織，會員國眾多且擁有相對成熟和完善的組織制度，是協商制定懲治網絡犯罪全球性公約的理想機構，各成員國可以利用該平臺實現預防與懲治網絡犯罪與保護本國經濟的雙重目標。多邊主義全球治理觀認為應對全球性公共危機首先應建立起一個廣泛參與的對話協作平臺，利用該平臺積極組織主權國家、國際組織和其他國際機制形成緊密的合作網絡體系[32]。聯合國成立的目的和宗旨就是為了維護國際和平與安全，加強各國的友好關系，實現國際合作、管控分歧、從而協調各方行動。與國家治理中的政府管理模式不同，依據國際法基本原則，各主權國家在國際社會一律平等，不存在超越國家主權之上的超級政府，為了防止因超級政府缺失所導致的國際社會無秩序狀態，就需要強調聯合國在全球治理中的核心統籌作用，這樣能夠有效彌合和管控國家間的分歧，促成國家間的合作。在全球事務的統籌和協調職能上，聯合國毫無疑問仍是最佳的平臺和場所，應該發揮核心作用[33]。

　　跨國犯罪自產生之日起，就受到聯合國的高度關注，聯合國毒品和犯罪問題 辦公室(UNODC)、聯合國預防犯罪與刑事司法委員(CCPCJ)等聯合國內設專門機構重點關注跨國犯罪問題，近年來多次組織專家小組和國際論壇討論網絡犯罪全球治理的相關問題。聯合國因其特有的國際組織體系機制，在各種國際組織網絡體系中居于中心地位，在當今人類社會組織體系化發展的背景下，更加突顯體制優勢。因此，建立起以聯合國為核心的網絡犯罪治理體系，可以有效整合現有網絡犯罪治理機制，充分利用聯合國框架下的各類協調與應對機制，提升網絡犯罪治理的實際效果，同時加強國家間合作的互信與參與的主動性。

　　(二)堅持“網絡主權”作為網絡犯罪全球治理的指導理念

　　國家主權觀念是近代國際政治和國際關系發展的產物，這一概念自誕生之際其內涵和外延就處于不斷變化和發展之中，從初期傳統的領土、領海到領空，現在又逐漸擴展至網絡空間，隨著新生事物的出現，國家主權的概念勢必將不斷充實和完善。“網絡主權”與國家主權在內涵與本質上具有同一性，可被視為國家主權在網絡空間外延的自然延伸，是隨著國家和人類活動疆域的拓展而在國家主權概念上的新闡釋與新發展。但因為網絡空間與傳統主權疆域相比具有無形性、規則不確定性等特殊表現形式，因此“網絡主權”也具有自身的特殊屬性。“網絡主權”是國家主權在網絡時代的體現，這既是各國在網絡空間有效實施管理的理論依據，同時也是各國在網絡空間應當承擔的國家責任，需要各國加強對網絡空間的監督與治理。在網絡技術對全球影響力的規模和程度都急劇增加的背景下，世界各國因其代表的核心利益不同，西方發達國家想憑借其在網絡空間的技術優勢來操控網絡空間治理的話語權，這是對其他新興發展中國家網絡發展權的不當干預，因此我國從國家主權的構成要素與網絡技術發展的規律出發，適時提出“網絡主權” 的概念，符合各國的共同利益。

　　習近平同志于2014年7月16日在巴西國會發表了題為《弘揚傳統友好共譜合作新篇》的主旨演講，在演講中首次正式提出了“信息主權”的概念以及“多邊、民主、透明”的國際互聯網治理體系的理念[34]。“信息主權”強調國家主權的外延在新時期有了新的發展，國家主權從傳統的物理空間向虛擬的網絡空間拓寬延展，是國家主權在內容上的新突破，繼政治、經濟、環境和文化主權后增加了新的內容，其核心內容是突出國家對于網絡信息數據享有控制、管理等一系列權利。在學理和法理兩個層面，我國學者也對“網絡主權”相關內容進行了分析討論。學理上，我國學者從“領網主權”這一概念入手，將網絡空間的管轄權看作與傳統國家主權包含的領土、領空、領海等區域一樣，認為其應該被納入一國國家主權管轄范圍之內，具體來講“領網主權”的內容包括網絡基礎設施的物理存在及其儲存、傳輸的網絡信息數據[35]。我國于2017年實施的《網絡安全法》可看作是我國在網絡安全治理方面的基本法，該法體系完備，對我國網絡治理具有基礎性指導作用，其中最引人注目的特點就是以專條專款的形式明確提出了“網絡主權”的概念，強調了我國維護國家“網絡主權”的決心和勇氣。《網絡安全法》第1條提綱挈領地表明該法制定的目的就是為了保障網絡安全，維護網絡空間主權，而且這一基本立法思想也成為貫穿該法全文的原則主線，凸顯了“網絡主權”原則在該法中的地位及在維護國家網絡安全方面的重要法理支撐。

　　“網絡主權”為各國平等參與網絡規則制定、網絡國際事務共商共建、網絡犯罪全球治理奠定了法理基礎，為在網絡空間開展更全面的國際合作掃清了制度障礙，符合全球各國的共同利益。

　　(三)主張區域治理向全球治理有序發展作為網絡犯罪全球治理的最終方向

　　雖然網絡犯罪的治理問題從總體上看是一個全球性問題，但是現階段因為不同區域經濟發展階段有所差別，各國的網絡技術能力建設發展現狀也呈現出明顯的差異性，故單一的全球性網絡犯罪治理在短時間內并非唯一有效手段，亦不具有良好的可控性和現實性。而從目前來看區域性網絡空間治理的參與國家具有更多的利益一致性，相對于全球性網絡犯罪治理方式而言在實現具體目標、減少分歧、管控矛盾方面具有更明顯的優勢[36]。

　　與全球性的國際合作相比，區域合作由于同一區域范圍內的國家往往具有相似的歷史、文化和語言等，在面臨相似的挑戰和威脅時，也具有相似的利益和目標，故區域治理在一定范圍內更加貼近相關國家的利益。另外，區域性國際組織現有的各種機制本就可以協調區域內各方的矛盾和利益訴求，同時因為域內各國較之其他地區存在較為頻繁的經濟、政治、文化交流，客觀上也為實現合作提供了信任的基礎。因此，現階段區域性合作機制對于網絡犯罪的治理具有相對成熟的適用性。區域合作制定的對策，不論是具有法律強制效力的區域性公約還是不具有法律效力的框架性協議抑或是宣言、建議等，都更加立足于區域內各國的實際情況和合作的實際效果，因此這些法律文件在實施過程中也更加具有可操作性。

　　區域治理對網絡犯罪的打擊在現階段發揮了重要作用，但網絡在全球范圍內的互聯互通及無國界性，使得網絡犯罪問題往往越過一國國界和區域邊界，在世界范圍內肆虐并造成網絡安全危機。受到威脅的對象包括主權國家、國際組織、公司、個人等在內的眾多利益攸關方，且因為存在司法管轄權、跨境取證等司法與執法的現實困境，依靠區域內國家、區域性組織和區域性公約協定無法充分有效解決日益嚴峻的網絡犯罪問題，這種碎片化的治理模式也削弱了網絡犯罪全球治理的實際作用。即使以《歐洲委員會網絡犯罪公約》為代表的區域性治理規則已經發揮了一定的作用，但其本質仍是一種以區域集團利益為導向的治理模式，難以體現域外國家的利益訴求，這也是網絡犯罪全球治理機制失靈所面臨的最大挑戰，故網絡犯罪全球治理效能的最大化客觀上需要一個代表最廣泛國家利益的機制設計，從平臺保障到規則制定都彰顯全球性特質。因此，網絡犯罪有效應對需要建立一個以聯合國為主導、由聯合國專門機構和其他附屬機構參與的合作機制，有針對性地整合聯合國框架下已經有的網絡犯罪事務協調和管理機構，制定全球性打擊網絡犯罪公約，使得這些機構可以更加有效地開展懲治網絡犯罪的全球協調與安排工作，這是網絡犯罪治理的發展方向。

　　五、結 語

　　網絡犯罪問題不僅僅對各國的國家安全、經濟發展及個體權益造成嚴重影響，還對網絡空間的和平、有序和健康發展產生巨大的沖擊。盡管如此，國際社會目前仍缺乏一套全球性的統一規則體系來應對網絡犯罪問題，現有的區域性網絡犯罪法律文件也呈現出碎片化趨勢，如果沒有全球性的解決方案，網絡犯罪活動將成為影響世界經濟發展與國際社會穩定的不利因素。因此，如何加強國際合作以懲治網絡犯罪問題已經引起世界各國的高度關注，以合作共贏和全球命運共同體理念為指導的全球治理模式是實現預防與懲治網絡犯罪、保護本國政治經濟健康發展的重要途徑，堅持以“網絡主權”作為網絡犯罪全球治理的指導理念，主張區域治理向全球治理有序發展乃是應對網絡犯罪的正確路徑。