縣域扶貧項目制的“耗散”過程及其邏輯

　　摘 要：扶貧項目制是我國扶貧開發(fā)中采取的一種重要方式，對脫貧攻堅具有非常重要的作用。項目制在運行中產生的損耗影響預期目標實現，學者發(fā)現利益沖突、微腐敗、利益共謀、貧困戶參與不足等原因造成了項目制的非制度性損耗。但從縣域調查來看，項目制下扶貧資源在論證、申報、立項、實施、驗收、監(jiān)管過程中存在制度性耗散與非制度性耗散兩種現象。制度性耗散主要包括扶貧項目流程繁雜造成的時間耗費、扶貧項目跑動與論證過程的資金消耗、扶貧項目實施的機構增設與監(jiān)督成本耗費;非制度性耗散主要包括項目虛報與重數量輕質量、項目施工中的工程外包與阻工鬧工、項目驗收中的資金挪用和監(jiān)管缺失等。扶貧項目耗散現象產生主要是在“項目治縣”的縣域發(fā)展邏輯、項目爭取的縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村競爭邏輯與項目實施中的政績至上邏輯、項目效益的社會動員邏輯等多重因素影響下產生的。

　　關鍵詞：扶貧項目;制度性耗散;非制度性耗散;項目邏輯;項目治縣

　　作者：吳映雪

　　貧困治理是事關打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和保持社會穩(wěn)定的重要社會問題。從習近平提出精準扶貧并大力實施以來，項目制成為扶貧的主要方式，大量的人力、財力、物力通過扶貧項目的方式投入貧困地區(qū)和投向貧困人口。扶貧項目制中的項目既不同于宏大的社會建設和發(fā)展規(guī)劃項目，也不同于專業(yè)領域的技術和建設項目，而是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式[1] ，因而扶貧項目背后體現著國家的治理政策與邏輯，是一項整體性的治理機制。這種依靠財政資金專項化而形成的“項目治國”模式[2] 在實踐中取得了較好的治理效果，尤其體現在精準扶貧領域。然而，由于扶貧項目實施過程中申報程序復雜、監(jiān)管成本消耗、多元主體的利益沖突、項目腐敗、貧困戶內生動力不足等主客觀原因造成扶貧資源的損耗，使扶貧項目的實施效果和治理績效難以達到預期目標。本文重點探討扶貧項目在縣域是如何耗散的，各主體遵從何種邏輯，進而找出扶貧項目制耗散的根源。

　　一、文獻回顧與問題提出

　　扶貧項目制損耗是深刻影響扶貧效果的重要因素，學術界聚焦項目損耗的原因形成了五種基本分析路徑。一是認為政府政績至上邏輯與貧困戶需求導向邏輯之間的內在矛盾，以及項目運作本身的國家主導邏輯與地方自主邏輯矛盾難以調和[3] ，扶貧項目具體運作過程中醞釀、申報、批復、實施、反饋、監(jiān)督、審計等環(huán)節(jié)矛盾重重，導致項目績效低下[4] 。二是扶貧項目制運行中存在精英俘獲現象，即體制內精英截取了項目資源[5] ，具體表現為精英對項目資金、項目信息和發(fā)言權進行控制，導致扶貧資源未能有效投向貧困戶[6] 。三是扶貧運作中的分利秩序，即各利益主體將公共利益轉化為部門或個人利益[7] ，扶貧資源在下鄉(xiāng)過程中形成“權力-利益”網絡[8] ，利益關系綁架了扶貧項目[9] ，阻礙扶貧資源的落地。四是扶貧項目運行中的腐敗現象，比如扶貧過程中庸政懶政的變相腐敗[10] ，以及“雁過拔毛”“優(yōu)親厚友”“吃拿卡要”“截留挪用”[11]“騙取套取”等微腐敗[12]現象的存在影響了扶貧的效果。這類研究關注了腐敗主體的不同類型，比如村干部[13]、扶貧干部[14]、“村官”[15]等群體，并重點關注了扶貧資金的腐敗問題[16]。五是扶貧項目運行中貧困戶的參與不足問題[17]，從貧困戶的視角出發(fā)考察貧困戶參與扶貧項目的程度與能力，認為扶貧內生動力不足[18]是項目效益不佳的重要原因。

　　現有研究對扶貧項目資源損耗大多歸因于不同主體的利益沖突，尤其是中央政府與地方政府、政府與地方能人、地方能人與貧困戶、扶貧干部與貧困戶的利益博弈產生了精英俘獲、分利秩序、項目腐敗等現象。主體間的利益沖突無疑是造成扶貧項目制損耗的主觀原因，這是一種非正常狀態(tài)的、制度規(guī)定外產生的非制度性損耗。除此之外，客觀上治理技術的局限和人的有限理性等原因也是造成扶貧項目資源損耗的原因，這實際上是科層制運行過程中往往難以避免的制度性損耗。然而，學界將過多的焦點投放在項目損耗的非正常狀態(tài)這一類型，鮮有關注項目的制度性損耗。因此，結合現有研究，本文引入“耗散”這一概念來概括扶貧項目制中主體利益沖突造成的非制度性，以及在現有制度體制規(guī)定下科層制運轉和項目本身運作中的制度性損耗。“耗散”是指資源和能量在運輸和擴散過程中產生的損失和耗費，扶貧項目制耗散這一概念能夠動態(tài)全面地展現扶貧資源在縣域論證、申報、立項、實施、驗收、運營過程中產生的扶貧資源制度性與非制度性損耗，可以更好地概況當前扶貧項目資源配置低效、績效不佳等問題。

　　縣域是扶貧項目落地與執(zhí)行的關鍵層級，扶貧項目在縣一級的運作效果關系到扶貧項目的成敗。本文選取深度貧困縣H縣進行個案分析 。H縣全縣總面積1 109平方公里，轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)217個村24個社區(qū)(居委會)。截至2019年9月，H縣總人口31.5萬人，貧困村142個，其中少數民族人口占77.3%，建檔立卡貧困人口77 413人。從2017年1月至10月，筆者對H縣進行為期9個多月的深入參與式觀察、訪談和跟蹤調研，隨后又進行了多次回訪，以此為實證基礎來分析扶貧項目制耗散的不同類型以及產生耗散的原因。

　　二、扶貧項目制縣域運作的

　　制度性耗散 扶貧項目運作的制度性耗散是指項目運作流程在法律與制度的范圍內進行，但由于客觀上治理技術的局限和人的有限理性等原因造成項目進度緩慢、項目資金滯留、項目效益不高、項目目標偏差等現象。這種耗散是遵循制度安排下的耗散，雖然未違反法律法規(guī)，但不能實現扶貧資源的有效配置，因而有可能達不到項目的目標期許。

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