跨區域綜合交通運輸網應急預案編制技術研究

　　摘 要：為減少突發事件的危害，滿足各區域的應急需求，結合跨區域綜合交通運輸網的特點，針對突發事件下跨區域綜合交通運輸網，進行應急救援預案編制技術研究。闡述了跨區域綜合交通運輸網應急預案編制的技術路線，明確應急預案的核心要素與編制步驟，提出了“總體預案+應急行動指南+ 專項預案”的跨區域綜合交通運輸網應急預案結構模式。該預案編制技術能夠對突發事件下跨區域綜合交通運輸網應急救援的預案編制提供有效的參考和科學的指導。

　　本文源自交通運輸工程與信息學報 發表時間：2021-03-12 《交通運輸工程與信息學報》雜志，于2003年經國家新聞出版總署批準正式創刊，CN:51-1652/U，本刊在國內外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時效性強的特點，其中主要欄目有：文獻綜述、簡報、專題研究等。

　　關鍵詞：跨區域;綜合交通運輸網;應急救援;預案編制

　　0 引 言

　　突發事件因其不可預見性和擴散性，對人民的生命財產造成威脅。在區域化發展和綜合運輸網逐步成型的大環境背景下，突發事件對部分交通運輸網也產生巨大破壞，如 2008 年，我國南方發生的重大雪災、汶川發生的地震，均造成多個省份鐵路、公路、民航大面積中斷，救援人員、機械裝備和應急物資無法快速進入災區，而受災群眾又無法及時撤離，各區域內部已經無法滿足救援需求。因此，跨區域綜合交通運輸網應急救援可行且必要。它能夠快速打通應急救援要道，多種運輸方式跨區域的配合直接提高突發事件的應急救援效率，同時有利于充分發揮綜合交通運輸的運能優勢，實現各區域的資源共享和跨區域協同救援。

　　跨區域綜合交通運輸網應急救援預案是有效開展救援的重要指導，其明確了各區域鐵路、公路、航空、水運、管道運輸的應急程序和參與應急人員的職責，能夠實現區域間各種交通運輸方式的相互配合、緊密銜接，使得應急救援前期準備、應急救援處置、救援后的系統恢復有章可循、有據可依，為應急救援提供行動計劃和實施指南[1]。目前，交通運輸部提供的《交通運輸綜合應急預案》僅包括公路、水路相關綜合運輸應急保障的事件，與鐵路、航空的銜接并不緊密。通過對跨區域綜合交通運輸網應急救援預案編制技術的研究，可為應急救援預案的編制提供指導性意見，能夠提高跨區域綜合交通運輸網的應急響應能力與應急保障能力。

　　1 應急救援預案編制原則

　　跨區域綜合交通運輸網應急救援預案編制原則有以下 5 點：

　　① 合法性原則

　　編制應急預案的主要依據是現有應對突發事件制定的各種法律法規、制度條令和標準辦法。需要滿足《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國航道法》、《中華人民共和國民用航空法》等。

　　② 完整性原則

　　跨區域應急救援預案的完整性應該體現在：文件體系完整、預案功能完整、應急程序完整、適用范圍完整。在預案編制時，要綜合考慮到鐵路、公路、水運、航空多方式、多部門的規定與功能特性，保證應急救援的相關程序與內容有所依據，便于應急救援行動的展開與銜接。

　?、?銜接性原則

　　橫向上，跨區域應急救援是因為突發事件發生超出一定的區域限界，需要兩個及以上的區域進行應急救援行動的配合銜接，所以應具備一定的程序銜接性?？v向上，各職能部門在應急救援行動中需要依據應急處置程序，按順序采取救援行動。

　?、?科學性原則

　　跨區域綜合交通運輸網應急救援預案應依據國家的法律、應急法規及明文要求進行編制，必須保持科學合理的態度，充分細致的調查統計，展開科學的分析與論證。

　　⑤ 精準性原則

　　應急救援預案應隨著時間、路網結構等因素的變化及時更新，保證其精準性、合理性，并在每次使用預案后及時反饋信息進行調整修訂。

　　2 應急救援預案編制總體思路

　　2.1 預案編制技術路線

　　完善的應急救援預案應該有系統完整的設計、標準化的文本文件、行之有效的操作程序和持續改進的運行機制[2]。因此，跨區域綜合交通運輸網應急救援編制的技術路線大體可分為前期準備、預案編制制度設計、預案編制 3 個階段[3]，如圖 1 所示。

　　① 前期準備階段。前期準備階段主要是調查與評估，它是預案編制必要的工作階段。該階段需要預案編制小組收集各種資料并進行實地調研，結合全國各區域劃分以及不同運輸方式布局分析研究。對重大突發事件進行危險評估，運用危險危害因素辨識、事故后果模擬計算、風險評價等技術模擬仿真和理論分析[3]。

　?、?預案編制制度設計階段。它是跨區域綜合交通運輸網應急預案編制的重要階段，由預案編制團隊分析現階段跨區域綜合交通運輸網管理體制與運行機制的不足，設計重大事故應急救援組織體系，建立重大事故應急救援運行機制，實現應急救援的統一指揮、分級響應、資源共享、協同處置[4]。

　　③ 預案編寫階段。應用系統安全工程理論與技術建立跨區域綜合交通運輸網應急預案的結構框架，確定其核心要素。系統描述跨區域綜合交通運輸應急過程包括預防預警、應急處置、后期恢復、應急保障、監督管理等應急程序[5]，并通過應急救援培訓和應急演練檢驗應急預案的科學性和精準性，發現問題及時總結修改。

　　2.2 預案編制核心要素

　　應急預案的編制構建了突發事件下跨區域、多部門應急聯動響應模式、應急救援組織管理體系以及應急管理合作機制等，為跨區域、跨部門之間協調、溝通和授權提供了有效方式，為充分利用不同地區、部門的社會資源實施救援提供了條件。使突發事件下跨區域綜合交通運輸網救援資源配置與調度高效、有序地進行，使各部門協同配合，快速、精準地調度分配應急物資是提升跨區域綜合交通運輸網救援效率的關鍵，其核心要素如表 1 所示[6, 7]。

　　依據跨區域綜合交通運輸網應急預案核心要素，系統地編制預案能夠實現應急救援集中管理、統一指揮、規范運行、標準操作、反應迅速[8]。

　　3 跨區域綜合交通運輸網應急救援預案結構模式

　　根據跨區域綜合交通運輸網的實際情況，結合突發事件應急救援需求，提出跨區域綜合交通運輸網應急預案可采用“總體預案+應急行動指南+專項預案”的結構模式[9]。

　　總體預案從應急救援整體進行描述說明，按照邏輯順序排列主要涵蓋應急預防、突發準備、應急救援響應與救援、應急恢復四個階段的內容[10]?？傮w預案指的是突發事件下總體應急流程和各職能部門應急救援工作的具體流程。

　　應急行動指南是跨區域綜合交通運輸網應急救援預案的核心，是對應急救援總體預案的詳細補充說明，包括標準應急行動程序和應急行動處置方案。標準應急行動程序是經與國家應急管理部、中華人民共和國交通運輸部協調溝通后，針對各指揮層與領導部門在應急管理全過程中的職責與作用而編制的具體行動指南，更加側重救援行動的指揮。應急行動處置方案是由國家鐵路局、中國民用航空局、公路局、水運局及其所管轄的子局的各部門負責編制的各種交通運輸方式在突發事件下不同種類的救援行動方案，同時注重救援過程中不同運輸方式間的銜接與配合，更具體化、現場化，側重救援行動的實施。

　　專項應急救援預案是針對某些特定的突發事件、某些特定的應急部門制定的應急救援保障方案，有針對性地對應急救援行動進行闡述與指導。專項預案與總體預案會存在內容交叉，但專項預案的邏輯更加清晰，程序更加嚴謹，有較強的針對性與精準性。

　　總體預案、應急行動指南、專項預案這三部分緊密銜接、互為補充，構成了一個整體，使預案的結構從整體到局部，層次更清晰，內容更全面。

　　4 跨區域綜合交通運輸網應急救援預案編制要點

　　4.1 應急預案編制步驟

　?、?建設應急預案編制團隊。

　　由科研工作者、使用預案的管理層各部門領導、從事相關應急現場工作的人員組成的應急預案編制團隊進行預案的編制工作，保證了應急救援預案能夠滿足各方需求，同時切合現場實際的需要，能夠提出科學合理的預案修改建議。

　?、?對各類突發事件進行危險分析。

　　根據突發事件的特點對各類突發事件進行分級分類、危險識別及預警響應，為實現阻斷災害鏈、緩解和降低災害后果提供機理支撐[11]，是應急救援預案編制的基礎。危險分析可分為危險源辨識和風險分析。其中，風險分析是對人員、設施、環境三方面受到迫害影響程度的綜合評價。加快推進國家層面的風險分析工作，構建突發事件基礎場景，是預案編制工作的中心[12, 13]。

　?、?明確應急響應級別。

　?、?確定應急行動程序及各應急部門職責。

　　突發事件的應急行動程序應包括指揮和控制、信息發布、緊急疏散和現場救援、災害恢復及后勤管理與支援、應急救援保障等內容。應急部門職責描述了指揮層領導、各職能部門人員、現場專業救援隊伍等的具體應急任務與工作要求。不同運輸方式救援分類管理、分級負責，條塊結合，在小組負責人的領導下，實行行政領導責任制，充分發揮各專業應急指揮機構的作用。

　　⑤ 預案的具體編制。

　?、?預案的審查、演練、實施與修訂。

　　4.2 應急救援運行機制建立

　　建立科學的工作機制是應急救援體系有效運行的關鍵，因此，跨區域綜合交通運輸網應在現有各運輸方式應急組織的基礎上，聯系通信、公安、消防、武警、醫療、新聞、民政財政、氣象地質、安全監管等部門建立多部門為一體的跨區域綜合交通運輸網應急救援運行機制[14, 15]，如圖 2 所示。加強主體責任單位管理為主的應急隊伍建設，建立聯動協調制度，充分發揮各鄉鎮、機關、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制[16]。

　　其中，應急聯動中心由交通運輸部應急領導小組指揮，主體責任單位包括交通運輸部公安局、路網監測與應急處理中心，交通運輸部水運局、海上搜救中心，鐵路總公司調度指揮中心，中國民用航空局空中交通管理局。

　　5 結 論

　　突發事件發生時，為保證跨區域綜合交通運輸網第一時間有序精準地開展應急救援工作，必須要有應急救援預案作為支撐。通過對跨區域綜合交通運輸網應急救援預案編制的思路、結構和要點的研究，有以下幾點結論：

　?、?編制跨區域綜合交通運輸網應急預案時，應遵循前期準備、預案編制制度設計、預案編寫的技術路線，前期準備是基礎，制度設計是關鍵，預案編寫是核心。

　　② 編制跨區域綜合交通運輸網應急預案時，應注在重大突發事件危險評估、應急資源布局、應急能力評估的基礎上，結合綜合交通運輸網的實際，設計應急組織架構和應急救援運行機制。

　?、?編制跨區域綜合交通運輸網應急預案時，注重區域間不同運輸方式的銜接，跨區域救援將會有效地改善現有區域應急無法滿足應急救援的現狀，同時綜合交通運輸網將會有效結合各種運輸方式進行路網應急救援、提高應急救援的效率。

　　④ 編制跨區域綜合交通運輸網應急預案時，可采用“總體預案+應急行動指南+專項預案”的預案結構模式進行編制，預案編制技術的研究可為應急預案的編制提供可靠的依據。