國際學前教育發展戰略:普及、公平與高質量

　　摘要：近年來，世界主要國家與地區注重通過制定和實施學前教育發展戰略保障并促進學前教育事業的積極健康發展。研究發現，當今國際學前教育發展戰略主要呈現以下特點：促進學前教育的全面普及是國際學前教育發展戰略的基本方向;推進學前教育公平是國際學前教育發展戰略的價值追求;促進學前教育優質發展是國際學前教育發展戰略的重要目標;以政府為主導是實施國際學前教育發展戰略的根本原則;以公共財政為支撐是實施國際學前教育發展戰略的堅實保障。這些經驗對于我國制定中長期學前教育發展戰略具有重要的啟示與借鑒價值。

　　關鍵詞：學前教育;普及;公平;政府主導;公共財政投入;

　　《重慶高教研究》是經國家新聞出版總署批準(新出審字[2012]1007號)，重慶市教育委員會主管，由重慶市高等教育學會和重慶文理學院聯合主辦的國內外公開發行的教育類學術刊物。國際標準連續出版物號為ISSN1673-8012，新編國內統一連續出版物號為CN50-1028/G4。

　　近年來，國際社會對學前教育的國家發展戰略意義與價值的認識日益深化，并將大力發展學前教育事業作為促進社會與經濟發展，應對教育事業發展中困境與問題的重要手段。然而學前教育事業的發展也面臨著前所未有的挑戰，如學前教育資源供給總量不足、學前教育不公平問題突出、學前教育質量有待提高等。為更好地應對這些問題與挑戰，世界主要國家和地區在綜合考慮本國或本地區經濟、社會、文化、人口和教育等發展現狀與需求的基礎上，先后制定并出臺了專門性的學前教育發展戰略，或將學前教育事業發展納入國家教育發展戰略中，對學前教育事業的發展方向、目標以及實現發展目標的方針、途徑、政策和策略等進行宏觀統籌與規劃，以保障并促進學前教育事業的積極健康發展。

　　通過對這些學前教育發展戰略與重要政策，以及國際性組織(如聯合國教科文組織、經濟合作組織等)公布的世界教育和學前教育發展報告等進行研究與分析，可以看出，當今國際學前教育發展戰略主要呈現“普及、公平和高質量”的特點與趨勢，且世界主要國家和地區在實施學前教育發展戰略時注重發揮政府的主導作用并以公共財政為重要支撐。這些經驗對我國制定中長期學前教育發展戰略具有重要的啟示意義與借鑒價值。

　　一、促進學前教育的全面普及是國際學前教育發展戰略的基本方向

　　學前教育是基礎教育的基礎、終身教育的開端，是國家教育體系中不可或缺的重要一環。普及學前教育對于個體的身心健康發展，對于基礎教育階段的順利完成、質量提高和整體國民素質的提升，對于家庭生活的和諧幸福，對于社會的穩定和經濟發展，乃至對于一國或地區綜合實力與國際競爭力的提高，均具有極其重要的戰略意義與價值。基于此，世界主要國家和地區紛紛將提高入園率、全面普及學前教育作為學前教育發展戰略的基本方向，致力于擴大學前教育的覆蓋面，為有需要的兒童供給學前教育服務。

　　1.明確規定以全面普及作為學前教育發展戰略的基本方向

　　考察世界主要國家和地區學前教育發展戰略及相關政策可見，無論是發達國家和地區，還是發展中國家，皆旗幟鮮明地提出以全面普及作為學前教育改革和發展的基本方向，這使得推進學前教育全面普及成為國際性趨勢。以OECD組織為例，為3~4歲起的兒童提供普及教育一直是美國、日本、英國、法國、澳大利亞、新西蘭等成員國發展學前教育的核心追求。譬如美國，在《2000年教育戰略》開篇即規定：“應保證所有兒童都能接受高質量的適合個體發展需要的學前教育”，明確將全面普及學前教育作為教育改革目標之首;又如日本先后制訂了三個《幼稚園教育振興計劃》，而“要有計劃地發展幼稚園，以促進幼稚園教育的普及與充實”是其始終不變的戰略訴求。中國臺灣地區在《教育改革行動方案》中提出“普及幼稚教育”，同樣將普及作為學前教育發展戰略的出發點和歸宿。一些經濟欠發達的國家日益認識到普及學前教育的重要性，亦將促進普及提上日程。如印度在《國家兒童行動計劃》中規定“普及學前教育，使所有兒童獲得高質量教育”是兒童教育領域所必須達成的重要目標之一;九個人口大國除尼日利亞外，其余八國均將提高普及率作為學前兒童保育與教育事業發展的主要目標，墨西哥更是將2010年學前教育普及目標定為100%。綜上，世界主要國家和地區根據學前教育事業發展的現實情況和發展需求將全面普及作為學前教育發展戰略的基本方向，甚至提出了具體的普及目標，這為未來學前教育的改革和發展指明了前進道路。

　　2.以法律政策為保障，以公辦機構為主體，以免費、減費或補助為主要路徑實施普及戰略

　　在確定全面普及為學前教育發展戰略的基本方向以后，各國(地區)采取多種戰略措施以保障普及目標的有效實現。首先，積極推進學前教育法律和政策建設，為普及提供根本保障。美國、英國、法國、巴西、墨西哥、瑞典、匈牙利、中國臺灣地區和澳門特區等或制定了專門的學前教育法，或在相關法律中對學前教育普及作出較有針對性和較為細致的規定，并因應普及的需要，及時出臺各種學前教育政策，不僅為普及提供了高位階、強制性與權威性的基本規范，也有效解決了普及中遇到的現實問題。其次，深化辦園體制改革，逐漸建立起以公立學前教育機構為主體的普及模式。例如OECD組織有一半以上國家的公立機構數比例達50%以上，有五分之一左右的國家高達80%以上，其中盧森堡、法國、匈牙利等國甚至逼近100%。墨西哥、俄羅斯、古巴、巴西、朝鮮等國同樣以公立機構為主體供給學前教育，前三個國家的公立機構比例均高于90%。統計顯示，北美、拉美/加勒比海、歐洲80%以上的國家其公立機構在園兒童比例超過50%，甚至更高，[1]這表明國際社會主要是依托公立機構來推進學前教育普及的。再次，以免費、減費或補助為主要路徑實施普及戰略。為促進學前教育的全面普及，瑞典、比利時、法國、英國、荷蘭、新西蘭、中國澳門特區等經濟較發達的國家和地區以及墨西哥、巴西、古巴等發展中人口大國將學前教育納入免費教育范疇;與此同時，丹麥、荷蘭、挪威、葡萄牙、英國、美國、日本等國則對符合條件的兒童進入收費學前教育機構實施學費減免政策;美國、日本、加拿大、新西蘭、中國港澳臺地區等還對兒童或其家庭提供多種形式的財政資助，例如現金補助、稅費返還和教育券等，支持適齡兒童選擇較正規或質量較好的托幼教育。上述戰略舉措有力地保障了全體幼兒平等接受學前教育的權利，極大地促進了學前教育的普及。

　　二、推進學前教育公平是國際學前教育發展戰略的價值追求

　　學前教育是基礎教育的起始階段，學前教育公平是教育起點的公平，公平而高質量的學前教育能夠有效地打破貧困的代際循環，促進社會公平與穩定。因此，世界上越來越多的國家和地區高度重視作為起點公平的學前教育公平，特別關注因城鄉與地域差異、經濟條件落后、少數種族或民族，以及殘疾等所造成的各類弱勢幼兒群體的學前教育機會與公平問題。與此同時，全民教育運動在普及學前教育時，也明確將工作重點放在保障最困難兒童的學前教育機會和質量上。可以說，保障弱勢群體兒童平等接受學前教育的權利、促進學前教育公平是當今世界學前教育發展戰略的價值追求。

　　1.明確要求保障弱勢兒童享有平等的學前教育權利

　　許多國家和地區重視在學前教育發展戰略中對弱勢群體兒童的平等受教育權利進行明確規定。首先，傳統的歐美福利國家希望通過促進弱勢群體幼兒平等接受學前教育而減少兒童貧困，打破代際循環，維護并促進社會的和諧和穩定。美國將“保障每個美國兒童都能夠獲得學前教育”作為全美教育目標之首[2]。法國明確規定弱勢幼兒群體具有優先受教育權利，即“優先照顧那些處于不利文化、社會地位的兒童，他們的教育可自2歲起開始”。英國更是在其學前教育發展戰略中提出要“幫助弱勢群體家庭的2歲兒童接受每周15小時的免費學前教育”[3]。其次，一些發展中國家的學前教育發展戰略中也對學前兒童受教育權平等原則作出了明確規定，反映出發展中國家在普及學前教育的過程中將弱勢群體幼兒作為關注重點，將促進學前教育公平均衡發展作為普及學前教育的重要手段。如巴西《憲法》和《教育指導方針和基礎法》均對學前教育的基本原則做出規定“入學與受教育機會人人平等”。印度的《第十一個五年教育發展規劃》更是明確提出學前教育“全納性增長”的發展理念，即“推進學前教育的均衡發展，縮小區域、群體和性別間的差距”。可見，保障兒童平等的受教育權和發展權已成為世界學前教育發展戰略的核心目標與價值追求。

　　2.堅持優先原則，多途徑扶助弱勢兒童以促進學前教育公平與均衡發展

　　在推進學前教育公平價值追求的引導下，許多國家和地區堅持優先原則，對弱勢兒童進行傾斜性的扶助，主要表現為以下四個方面。第一，將財政優先投向弱勢兒童群體，不斷加大投入力度，從而為發展弱勢兒童學前教育奠定了可靠的物質基礎。代表性的國家和地區有美國、英國、印度和中國臺灣地區等。第二，興辦公立機構并優先向弱勢兒童開放。鑒于公立機構在保障弱勢兒童受教育機會方面具有突出的作用，韓國、印度和中國臺灣地區等在弱勢地區普設公立園，確保有需要的弱勢兒童獲得學前教育。不僅如此，約旦和中國臺灣地區等還實行弱勢兒童優先入讀公立園制度，公立園弱勢扶助性質更加凸顯。第三，優先為弱勢兒童提供免費、減費和有資助的學前教育。在推進免費學前教育的進程中，弱勢兒童通常享有優先權，譬如韓國弱勢兒童可優先獲得免費一年教育;中國臺灣地區規定符合條件的低收入和中低收入家庭子女等可優先免費進入公立園。與社會強勢兒童相比，弱勢兒童進入收費機構還可優先獲得減、免學費待遇，享有額外或更高金額的學前教育財政資助。第四，依托國家或地區專項行動計劃優先發展弱勢兒童學前教育，譬如美國的佩里計劃與開端計劃、英國的確保開端計劃、印度的兒童發展綜合服務計劃和中國臺灣地區的扶持5歲弱勢幼兒及早教育計劃等均屬于以弱勢兒童為主要受益人群的扶助計劃。傾斜性學前教育弱勢扶助措施的實施，在很大程度上保障了弱勢群體幼兒的平等受教育權利，有效地推動了學前教育的公平均衡發展。

　　三、促進學前教育優質發展是國際學前教育發展戰略的重要目標

　　如果說普及學前教育和扶助弱勢群體是為了給全體幼兒提供公平的學前教育機會，那么提高學前教育質量，促進學前教育的優質發展則能夠保障學前兒童接受具有公平質量的學前教育，確保學前教育的重要戰略價值得以最終實現。因此，世界主要國家和地區注重將學前教育的優質發展作為學前教育發展戰略的重要目標，并通過加強教師隊伍建設、督導評估等多種方式予以保障。

　　1.在學前教育發展戰略與政策中重視對學前教育質量進行規定

　　促進學前教育優質發展這一重要目標在許多國家和地區的學前教育發展戰略或政策中得到了充分體現。如德國在《日托擴展法》、《兒童及青少年福利法》等學前教育法律中規定“保證并提高學前教育質量是學前教育機構的法定義務”，以剛性的形式對學前教育機構的教育質量和教育主管部門的督導職責等進行了規定。美國素來關注學前教育質量，其《2001—2005戰略規劃》明確指出，“所有兒童通過接受高質量的和恰當發展的學前教育為進入學校學習做準備”，奧巴馬政府也提出要為兒童提供所需的“高質量的早期教育經驗”。印度在《國家兒童行動計劃》中亦對普及中的學前教育質量作出要求，明確提出在普及學前教育的同時“使所有兒童獲得高質量教育”。巴西的《國家教育計劃》和《國家學前教育政策》中也專門針對學前教育質量作出明確規定，如“學前教育應在保證質量的前提下使所有孩子都受益。要進一步完善所提供的學前教育服務的質量”，“制定長期的普及學前教育服務質量標準，以此作為學前教育監督、控制和評價的參照，同時也作為提高學前教育質量的重要手段”等。上述規定可謂彰顯了國際社會對學前教育質量的高度重視與不懈追求。

　　2.通過多種方式促進學前教育質量的提升

　　在對學前教育質量進行規定的同時，國際社會也采用了多種策略提高學前教育質量，確保實現學前教育優質發展的戰略目標。

　　首先也是最為重要的一點即通過明確幼兒教師的身份，保障幼兒教師的基本工資待遇和在職培訓，以建設一支穩定和高素質的教師隊伍，進而提升教育質量。相當一部分國家對幼兒教師的身份作出了較為明確和高位的規定，主要有國家公務員(如法國)、國家或地方教育公務員(如日本)、公務雇員(如英美)三類。明確的身份為保障幼兒教師社會地位、教師依據合法身份獲得法定權利和工資待遇提供了重要的依據。許多國家和地區政府努力保障并提高幼兒教師的工資待遇，這對保證幼兒教師安心工作、穩定教師隊伍起到了至關重要的作用。有的國家由政府保障給予公立幼兒園教師較高水平的工資待遇，譬如日本、法國、古巴等國;美國、德國、巴西、印度等國注重規范幼兒教師的工資標準，努力提高其工資水平。英國、德國、巴西、古巴和中國臺灣地區采取多種措施保障幼兒教師的福利、退休、保險等各項基本待遇，較好地維護了其合法權益。許多國家和地區政府還對幼兒教師在職培訓作出規范，建立了幼兒教師培訓與專業發展的相關制度。以日本為例，日本明確指出，教師既有在職培訓的義務，又有接受在職培訓的權利，并進一步對包括幼兒教師在內的不同教齡教師的進修事宜與教育部門、教育機構等在教師進修中的相關責任做出了細致的規定。這使得日本在職培訓制度化、規范化，切實保障了幼兒教師專業素養和水平的提高，也使得有質量的學前教育普及成為現實。

　　其次，將規范并統一學前教育內容作為提高學前教育質量的重要手段并將其納入學前教育發展戰略與政策。如，英國在《2006年兒童保育法》中對“早期奠基階段”的國家課程進行統一規定;法國在《教育法典》中對中央政府具有確定包括學前教育階段在內的基礎教育教學內容職責進行規定;中國香港特區制定《學前教育課程指引》，對學前教育的課程目標、內容選擇、課程實施原則進行統一與規定等。

　　最后，注重加強對學前教育的評估和督導。如英國規定對學前教育質量進行督導是總督學的重要職責[4];韓國規定國家教育與人力資源開發部應對幼兒園的教育教學進行監督與指導，且幼兒園有接受督導的義務;中國臺灣地區則對相關政府部門的學前教育督導與評價職責、學前教育機構依法接受評價的義務等作出了明確規定[5]。這些規定對明確相關部門對學前教育機構教育質量的監督與評價職責，保證并提高學前教育質量提供了重要的法律和政策保障。中國香港特區將政府對于學前教育機構的財政支持同學前教育機構質量評價緊密相連，規定只有達到指定質量標準的非牟利幼稚園或幼兒園暨幼兒中心才可繼續獲取政府學券支持，這一政策有助于激勵學前教育機構不斷努力提高自身的辦園條件、教師素質和管理水平，從而有效提升了學前教育的整體質量。

　　四、以政府為主導是實施國際學前教育發展戰略的根本原則

　　學前教育所具有的國家發展戰略價值和其公益性本質要求作為公共服務供給主體的各國或各地區政府成為發展學前教育、擴大學前教育公共服務覆蓋面的主導者。因此，以政府為主導也是國際社會實施“普及、公平和高質量”學前教育發展戰略的源頭和核心。

　　世界主要國家和地區深刻意識到為所有學前兒童提供普及、公平與高質量的學前教育是政府必須承擔的重要職責，并在相關戰略政策中明確政府是發展學前教育的首要責任主體。法國規定“學前教育是國家公共事業，其組織和執行由國家予以保障”。印度規定國家要“確保向所有3歲以下的兒童提供保育、保護和發展機會，確保向所有3~6歲兒童提供整合的保育與發展以及幼兒園學習的機會，通過兒童發展綜合服務國家行動計劃擴展并改進偏遠和社會經濟落后地區的學前保育”[6]，這表明印度政府擔負普及學前教育、推進學前教育公平均衡發展的主導責任。此外，英國、巴西等國還明確規定政府“為所有幼兒提供良好的學前教育，以確保所有幼兒都有良好開端”[7]，“免費接收0~6歲兒童進入托兒所和學前學校”。通過剛化的形式對明確政府在學前教育事業發展中的主導職能是政府履職的首要前提。

　　同時，許多國家和地區政府為了推動學前教育的普及、公平和高質量發展，積極發揮其在學前教育事業發展中的主導責任，包括制定規劃、財政投入、扶助弱勢、加強教師隊伍建設等。第一，世界主要國家與地區政府注重將學前教育發展納入教育事業規劃中予以專門的統籌與部署，包括日本、俄羅斯、美國、巴西等;還有許多國家和地區制定了專門的學前教育發展戰略和專項規劃，以更好地指導、統籌協調一國或地區學前教育事業的發展和普及，如澳大利亞、新西蘭、印度、約旦等。第二，越來越多的國家和地區注重強化政府的財政投入職責，保障和不斷加大學前教育投入，建立了各級政府學前教育投入分擔制度，有力地促進了學前教育發展戰略的實施，如美國、英國、法國、印度、中國臺灣地區和中國澳門特區等。第三，諸多國家和地區普遍意識到，弱勢兒童學前教育機會的獲得和權利的維護不可能依賴社會、市場或學前教育自身實現，政府應當成為扶助各類弱勢兒童學前教育的主導力量，并通過采取多種措施予以特別扶持以確保其獲得平等的學前教育，如英國、印度、中國臺灣地區等。第四，世界許多國家和地區政府在積極為幼兒供給學前教育機會的同時，也高度重視履行在幼兒教師隊伍建設中的基本職責，以不斷提升其社會地位和專業素養，進而實現高質量的學前教育普及，如美國、法國、中國臺灣地區等。

　　值得注意的是，許多國家政府還通過建立健全學前教育管理體制，發揮其在學前教育事業發展中的主導責任。首先，部分國家建立了由高層領導人直接負責、領導的高級別機構來統領本國學前教育事業。如美國2000年設立專門的學前教育發展全國領導小組，以對全美學前教育改革與發展進行總體領導和全程監督。[8]奧巴馬政府成立后又成立了由奧巴馬總統本人直接領導的“總統早期教育委員會”，以推進學前教育的普及，加強政府及社會對學前教育的投資[9]。此外，還有韓國總理領導的“學前教育和保育委員會”和埃及的“兒童與母親國家委員會”等。其次，學前教育事業的管理大多涉及多個部門的分工與合作，大多數國家均逐漸將教育部作為學前教育管理的核心管理機構，如比利時、意大利等。一些國家甚至將從出生至入小學前兒童的教育和保育皆納入教育部主管，如瑞典。

　　由上可見，學前教育的重要性與戰略地位已經成為國際社會的普遍共識，以政府主導也成為保障并實施學前教育“普及、公平與高質量”發展戰略的根本原則和必然趨勢。

　　五、以公共財政為支撐是實施國際學前教育發展戰略的堅實保障

　　學前教育的公共財政投入是衡量一國學前教育事業發展狀況特別是政府重視程度的重要內容。促進學前教育普及，提高學前教育質量，尤其是保障弱勢兒童享有平等的學前教育權利，需要有大量的財政投入予以支撐。同時，大多數國家的學前教育成本—效益研究，如佩里學前教育計劃、提前開端計劃、啟蒙教育實驗等都得出較為一致的結論即公共財政支持學前教育是在各項投資中是最有益、投資回報率最高的財政性投資。因此，世界上許多國家，尤其是發達國家重視通過加大公共財政投入行使其在教育和學前教育事業發展中的職能，并將公共財政作為實施國際學前教育“普及、公平與高質量”發展戰略的堅實保障與重要支撐。

　　首先，世界主要國家和地區學前教育財政投入水平較高，基本形成了以公共投入為主要支撐發展學前教育的經費格局。一個典型例子即OECD組織成員國。以用于學前教育機構的支出占GDP比例來考察學前教育經費投入水平，OECD成員國用于三歲以上兒童學前教育機構的支出占GDP比例最高達0.9%，最低為0.1%，平均水平為0.4%，絕大部分成員國都達到甚至超過了該比例。[10]由此可見，OECD國家學前教育政府投入呈現較高水平。正是在較高財政投入的保障下，世界主要國家和地區基本形成了以公共投入為主的經費格局。統計顯示，OECD國家三歲以上兒童的學前教育支出大多來源于政府財政，占學前教育支出的比例平均高達80.2%。發展中國家這一趨勢也日益顯著，以九個人口大國為例，部分國家公共資源在學前教育經費所占比例不僅不低于OECD國家，還超過許多發達國家水平。如古巴早期兒童保育與教育計劃的資金73.8%來自于公共資源;印度學前教育支出中95.3%來自于公共資源;巴西主張實行全民免費教育制度，學前教育經費基本由政府負擔。由此可見，政府財政投入已經成為國際社會發展學前教育、實現戰略目標的重要支撐。

　　其次，世界主要國家和地區學前教育財政投入力度不斷加大，水平持續提升。在以財政投入為主的學前教育經費格局下，無論是在經濟發展較好的OECD國家，還是巴西、印度和古巴等發展中國家，均呈現出財政投入力度不斷加大、投入水平逐步提高的總體態勢。以英國、新西蘭和巴西為例，英國《撥款法》中規定的2007—2008年度“確保開端”預算金額已達17.6億英鎊，是2001年的9倍之多;新西蘭學前教育財政投入總量則從2002年的4.09億美元升至2007年的7.71億美元，五年間增長了88.5%;巴西學前教育財政投入總額也由1999年的38.5億雷亞爾迅猛增至2004年的68.4億雷亞爾，增幅相當可觀。在學前教育財政投入總量攀升的同時，學前教育經常性公共支出占國民生產總值(GNP)的比例亦不斷提高，如北美與西歐國家總體水平在5年間(1999—2004年)提高了0.1個百分點;匈牙利、以色列分別在已有較高投入水平基礎上，即在1999年的0.7%、0.6%基礎上分別提高了一個百分點;波蘭則從1999年的0.4%提高到2004年的0.5%。學前教育財政投入水平的持續提升為發展一國(區)學前教育事業奠定了堅實的物質基礎，也使得學前教育發展戰略從藍圖逐步走向現實。

　　學前教育財政投入水平較高，投入持續增加，基本形成了以公共投入為主發展學前教育的經費格局，這充分說明了以公共財政為支撐是實施國際學前教育發展戰略的堅實保障，且是國際學前教育事業發展必然趨勢與選擇。

　　從我國學前教育發展的現狀來看，目前國家已經明確了中長期學前教育的發展目標和發展方向，并且提出了學前教育發展的基本原則和發展思路，如“堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉”、“堅持改革創新，著力破除制約學前教育科學發展的體制機制障礙”等，對推動學前教育的發展與普及具有積極作用。因此，我們更應抓住這一難得的歷史契機，充分把握我國學前教育事業的現狀、需求與發展趨勢，制定我國的學前教育發展戰略。借鑒國際經驗，我國應將“普及、公平和高質量”作為學前教育發展戰略的基本方向和目標，以促進學前教育事業的公平、優質發展。具體來講，在提出我國學前教育的普及總目標后應該針對不同的地區、人群提出不同的普及目標，并據此制定具體的普及方針與策略;在促進學前教育的全面普及的同時，應重點關注弱勢地區和弱勢人群的學前教育情況，出臺具體的扶弱政策，促進學前教育公平;應制定學前教育事業發展的質量標準與要求，并出臺相應政策加強教師隊伍建設、學前教育的督導評價等，以提高學前教育質量，推進學前教育向高質量發展;還應明確政府是實現學前教育發展戰略的保障主體，并建立以公共財政為支撐的學前教育發展戰略的經費保障機制。