我國高等教育公平政策范式及其治理路徑論析

　　摘要： 高等教育公平是表征社會民主化和現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志，也是推動社會公平、構(gòu)建和諧社會的重要動力。中國歷來具有重視公平的價值觀及相應(yīng)制度體系建構(gòu)的傳統(tǒng)，注重政策價值的多元化表述、政策內(nèi)容的多樣性表征、政策體系的多維化構(gòu)成。中國高等教育公平是國家政策主導(dǎo)下的漸進式發(fā)展過程，包含了市場化的理性范式、社會化的保障范式和自由化的選擇范式的共同建構(gòu)過程。未來的高等教育公平政策在創(chuàng)新與調(diào)整上應(yīng)遵循一定的行動邏輯與治理規(guī)律，通過發(fā)揮教育政策“元治理”職能、構(gòu)建協(xié)同共治的多元行動體系、發(fā)揮復(fù)合政策范式的系統(tǒng)效應(yīng)、重視學(xué)生群體的多維化利益訴求、優(yōu)化政策供給和整體性改革，實現(xiàn)持續(xù)性的高等教育公平制度優(yōu)化的目標(biāo)，進而更好地發(fā)揮高等教育公平政策的積極作用。

　　本文源自大學(xué)教育科學(xué) 2020年6期《大學(xué)教育科學(xué)》是經(jīng)中華人民共和國新聞出版總署[新出版(2002)936號]文件批準(zhǔn)，由原1984年創(chuàng)刊的《機械工業(yè)高教研究》更名的高等教育類學(xué)術(shù)研究期刊，現(xiàn)已成為全國中文核心期刊、中文社會科學(xué)索引目錄(CSSCI)來源期刊(2014-2015年)，也是《中國學(xué)術(shù)期刊(光盤版)》和《中國期刊網(wǎng)》的期刊源，曾榮獲首屆《CAJ-CD規(guī)范》執(zhí)行優(yōu)秀期刊獎。她還是《中國核心期刊數(shù)據(jù)庫》收錄期刊，在"萬方數(shù)據(jù)—數(shù)字化期刊群"全文上網(wǎng)。《大學(xué)教育科學(xué)》堅持理論探討與應(yīng)用研究相結(jié)合，為高等教育的改革與發(fā)展服務(wù)，為教育科學(xué)的繁榮服務(wù)。

　　關(guān)鍵詞：教育公平;高等教育公平;社會公平;教育政策;政策范式

　　高等教育公平是表征社會民主化和現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志，也是推動社會公平、構(gòu)建和諧社會的重要動力。中國歷來具有注重公平的價值觀和相應(yīng)的政策體系建構(gòu)的傳統(tǒng)，從新中國成立之初的“教育必須為無產(chǎn)階級服務(wù)”到21世紀提出“把促進公平作為國家基本教育政策”，我國不斷完善促進高等教育公平的政策體系，將高等教育公平作為一項重要的民生工程和復(fù)雜的系統(tǒng)工程來推進。可以說，中國高等教育公平是國家政策主導(dǎo)下的漸進式發(fā)展過程，在我國高等教育由精英教育、大眾化教育向普及化階段邁進的重要歷史階段，通過對高等教育公平政策的歷史梳理，科學(xué)認知高等教育公平的復(fù)雜性，對于有效保障高等教育權(quán)利、整體推進高等教育公平具有重要意義和現(xiàn)實價值。

　　一、高等教育公平政策的復(fù)雜性表征

　　高等教育公平是教育領(lǐng)域的一個復(fù)雜治理問題，具有相對性、多元性、非線性、過程性等典型特征。在國家和政府層面，高等教育公平展現(xiàn)為一種教育理念的表達、一種政策價值的倡導(dǎo)和一種教育措施的頒行。尤其是教育政策作為維系高等教育發(fā)展的基礎(chǔ)，也構(gòu)成了高等教育公平的一個重要治理空間。

　　(一)政策價值：多元化的表述方式

　　錢穆曾說過，“研究制度，必須明白在此制度之背后實有一套思想與一套理論之存在”，在各種教育政策的背后，實際上也存在思想、理念、價值的規(guī)范作用。也就是說，基于何種理念或價值來建構(gòu)教育政策，以及基于何種標(biāo)準(zhǔn)或尺度對教育政策作出價值判斷。正如道德對人類行為起到規(guī)范和約束作用一樣，教育政策的建構(gòu)也要在正確的價值觀念引導(dǎo)下，保證教育治理始終沿著正確的方向前進。高等教育公平是一個存在不同維度的復(fù)雜概念，因為它同主體的價值判斷有關(guān)，體現(xiàn)著不同利益主體的價值需求。因此，高等教育公平不是某一方向或某一種價值的“獨屬”，而是多重價值協(xié)同的系統(tǒng)工程。好的教育政策必然是內(nèi)生的、正義的、具有優(yōu)越性的，它應(yīng)該能有效保障公民權(quán)利、促進教育運行的良性秩序、提升教育公平的程度和水平。在教育政策建構(gòu)過程中能否重視“正義”的價值、依據(jù)“公平”的原則、處理好“公正”的分配標(biāo)準(zhǔn)，將“自由而公正、平等而差異”作為教育政策基本價值[1]，是解決教育公平問題的關(guān)鍵。高等教育公平必然要與特定的制度框架相結(jié)合，同時要具體化為特定的政策或執(zhí)行機制。我們需要通過科學(xué)的制度建構(gòu)、政策安排，保障基本教育資源供給，同時積極拓展優(yōu)質(zhì)教育資源，解決目前廣受社會關(guān)注的教育機會公平問題，不斷為我國高等教育發(fā)展注入新的活力。

　　(二)政策內(nèi)容：多樣化的存在形式

　　高等教育公平是一個系統(tǒng)工程，而系統(tǒng)的問題要用系統(tǒng)的方法來解決。教育政策是政府為解決教育問題和達成教育目標(biāo)所使用的重要手段、工具與方法。教育政策建構(gòu)是一個關(guān)系多元利益主體的重大教育理論與實踐問題，需要解決高等教育供給與人的發(fā)展需求不平衡的實踐難題。高等教育政策的制定過程中，既要保證高等教育資源“持有”的程序正義，保障“生而平等的教育權(quán)利”，也要強調(diào)高等教育公平的復(fù)雜性和相對性，不能為追求純粹的平等而削足適履，特別是要關(guān)注高等教育公平的歷史性和發(fā)展性，為切實增強教育選擇提供制度條件，即實現(xiàn)“自由基礎(chǔ)上的公正，平等基礎(chǔ)上的差異”的理想愿景。這就需要基于高等教育公平的復(fù)雜性特征，建立需求維度、價值維度與結(jié)構(gòu)維度的映射關(guān)系，并整合到高等教育公平政策規(guī)范之中。教育政策建構(gòu)要以政策“價值涉入”“公平導(dǎo)向”“倫理自覺”為基礎(chǔ)，運用層次邏輯和系統(tǒng)思維提出高等教育公平的政策內(nèi)容體系，并對高等教育公平問題的實踐邏輯進行系統(tǒng)規(guī)劃。高等教育公平的政策系統(tǒng)是一個整體建構(gòu)的過程，采取的主要政策工具包括建構(gòu)型政策工具、賦權(quán)型政策工具、結(jié)構(gòu)性調(diào)控工具、資源支持型工具以及整體性改革工具、項目式改革工具、運動式監(jiān)管工具、試驗型政策工具等。它從政策內(nèi)容上可分為宏觀、中觀、微觀等層面，常見的宏觀制度建構(gòu)即通過整體性改革加強現(xiàn)代教育體系設(shè)計，加快構(gòu)建體系開放、機制靈活、渠道互通、選擇多樣的普職融通體系，增加教育制度的選擇性、靈活性和自由度，從而滿足人們不斷增長的高等教育多樣化需求;中觀政策如旨在促進中西部高等教育薄弱地區(qū)的整體發(fā)展，縮小地區(qū)間差距的資源型政策、結(jié)構(gòu)性政策和賦權(quán)型政策，從而達成“辦人民滿意的教育”目標(biāo);微觀政策如通過規(guī)范性政策、清理型政策加強高考錄取制度的“公正”設(shè)計與運行規(guī)范等，旨在通過多樣化路徑達成高等教育公平的目標(biāo)。

　　(三)政策體系：多維化的構(gòu)成方式

　　教育政策建構(gòu)是一個關(guān)系多元利益主體的復(fù)雜性問題，需要解決高等教育供給與人的發(fā)展需求不平衡的實踐難題，政策體系的建構(gòu)是解決復(fù)雜性問題的一個基本路徑。頂層設(shè)計高等教育公平政策需要明確的一個立場就是，注重政策體系的多維化構(gòu)成方式，既要加強單一的、個別的、具體的政策設(shè)計，更要注重教育政策的整體性和互洽性，發(fā)揮教育制度的綜合協(xié)調(diào)功能。由于高等教育公平的價值是多元的，包括了平等價值、包容價值、自由價值等不同維度，所以，教育公平政策只有在整體、系統(tǒng)上的建構(gòu)才具有意義。如果以個體的視角評價制度，就會面臨一個問題：每項教育政策都具有某一特定功能，有些政策的功能指向方面是互相排斥的，比如“陽光招生”政策指向公正性價值，依據(jù)公開、透明、能力至上原則公正地選拔人才，實現(xiàn)教育機會分配的規(guī)范性;“定向招生”政策指向包容性價值，通過對農(nóng)村及貧困地區(qū)等弱勢學(xué)生群體進行教育機會的補償，保障教育權(quán)益的均衡和教育制度的“實質(zhì)正義”;“自主招生”政策則傾向于自由價值，針對當(dāng)前統(tǒng)一高考的弊端，強調(diào)學(xué)生綜合素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Φ目疾欤⒅貙W(xué)校與學(xué)生的自主選擇，也是對高等教育招生考試制度的改革與嘗試。這些制度具有不同的制度倫理基礎(chǔ)和價值追求，需要以復(fù)雜系統(tǒng)的視角把握每一個具體教育政策的意義和價值。單獨地看某一項具體的教育政策，由于其政策出發(fā)點在于某些價值的特殊安排，可能看似不合理，但如果在一個更為完整、更高層次的制度系統(tǒng)中來看，它卻可能具有更高的價值理由，是一種不可缺少的制度建構(gòu)。

　　二、高等教育公平：多維政策范式的 自覺建構(gòu)

　　“政策范式”是學(xué)界廣為使用的政策分析概念，其系統(tǒng)闡釋源于美國政治經(jīng)濟學(xué)家霍爾1993年的代表作《范式、社會學(xué)習(xí)和國家：以英國經(jīng)濟政策的制定為例》一文。政策范式指理念標(biāo)準(zhǔn)和實踐規(guī)范的邏輯框架，包括政策目標(biāo)、實現(xiàn)目標(biāo)的工具種類以及政策所解決問題的性質(zhì)等。不同的政策范式，其政策取向、政策風(fēng)格、政策工具、政策語言都存在較大的差異。高等教育公平政策是一項具有歷史傳承性的動態(tài)實踐過程，其發(fā)展變革直接關(guān)系到我國高等教育領(lǐng)域教育資源、教育機會分配的合理性與公平性。由高等教育公平政策系統(tǒng)從建構(gòu)到實施的過程不難看出，新中國成立以來，有關(guān)高等教育公平的治理大致包含了三種不同的政策范式。

　　(一)市場化的理性范式

　　市場化的理性范式起源于我國高等教育的精英教育階段。高等教育主要是作為一種選拔性教育而存在，如何對高等教育進行合理的分配，最終表現(xiàn)為從龐大的基礎(chǔ)教育體系中選拔“英才”的過程，選拔標(biāo)準(zhǔn)的公正性是高等教育進行利益分配的重要價值。中國是高度篩選型社會，這一歷史和文化傳統(tǒng)已經(jīng)深深植根于千家萬戶的教育觀念中[2]。高等教育存在一個巨大的供需市場，而新時期我國高等教育發(fā)展的主要困境，就是人民群眾接受更好高等教育的需要與高等教育發(fā)展不平衡、不充分以及教育供給不足之間的矛盾。那么，確保教育權(quán)利的平等、教育利益分配的公平、教育價值尺度的公正，是高等教育公平政策的目標(biāo)指向。由于高等教育發(fā)揮著社會流動和社會分層的正向功能，因而成為個人獲得理想前程的重要手段。但由于高等教育資源的相對稀缺性，由此導(dǎo)致高等教育機會的有限性和高等教育市場競爭愈演愈烈。高等教育公平與否取決于合理的教育制度及資源配置方式，能力評估成為最公平的量化指標(biāo)，“高考成績”成為高等教育市場中“購買”服務(wù)的唯一“貨幣”，“分數(shù)面前人人平等”成為高等教育資源競爭中被廣泛認同的價值標(biāo)準(zhǔn)。在市場化的理性范式中，教育公正由考試成績所反映，優(yōu)勝劣汰就是公正，以才取人就是平等。

　　市場化的理性范式強調(diào)教育政策體現(xiàn)平等、規(guī)范和理性的價值。從政策工具方面來看，常規(guī)式的調(diào)控型政策工具、規(guī)范型政策工具、監(jiān)管型政策工具、清理型政策工具是政府最為倚重的治理技術(shù)，因為它們可以快速高效地構(gòu)建規(guī)范運行的高等教育秩序。所謂調(diào)控型政策工具，是政府的一種平衡和協(xié)調(diào)機制，我國高考招生錄取實施分省定額制度，將各省的高考招生錄取名額的差異控制在社會可以承受的限度之內(nèi)，通過合理的區(qū)域配額調(diào)控實現(xiàn)教育區(qū)域公平，即屬于調(diào)控型政策工具;所謂規(guī)范型政策工具，主要指政府作為調(diào)節(jié)社會公平的職能主體，通過政策規(guī)范的形式對高等教育系統(tǒng)中各利益主體遵循的規(guī)則、程序、法律和道德倫理作出明確安排，例如“陽光工程”政策，通過強化考試環(huán)節(jié)、招生環(huán)節(jié)和錄取環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，加強過程監(jiān)督，規(guī)范高等教育公平運行;所謂監(jiān)管型政策工具，主要指通過多種日常監(jiān)管行動的制度安排，進一步強化對教育組織的規(guī)范管理，最大程度地保障公平的教育環(huán)境，通過嚴厲整肅考風(fēng)考紀以保障考試安全，保障招生、考試、錄取等流程在形式、規(guī)則和程序等方面的規(guī)范性;所謂清理型政策工具，即對教育過程和教育領(lǐng)域的差別性待遇、有損公平的理念和違規(guī)違紀行為以及由此引起的教育領(lǐng)域不平等現(xiàn)象進行修正和糾偏，例如教育行政部門全面加強教育考試環(huán)境綜合整治，針對考試環(huán)節(jié)的違紀違規(guī)行為、高考加分亂象、高考移民問題進行規(guī)范治理，輔以必要的清理和整治措施。

　　(二)社會化的保障范式

　　弱勢群體問題是一個較為普遍的社會現(xiàn)象。歷史發(fā)展的每一個社會階段都存在著弱勢群體問題，只不過不同的社會條件和社會領(lǐng)域，弱勢群體問題的成因、表現(xiàn)和解決方式都各不相同。眾所周知，自然稟賦、社會境況、階層出身、資源獲取能力等因素的差異將導(dǎo)致有限的高等教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給無法在異質(zhì)群體中完全平等，導(dǎo)致分配結(jié)構(gòu)失衡和處于弱勢的學(xué)生群體仍有較大規(guī)模，因而保障弱勢群體教育權(quán)益仍是高等教育公平的政策主線[3]。現(xiàn)代教育的理想和使命是努力減少由出身造成的對個體獲得教育機會的制約。在高等教育資源有限的情況下，如何在起點存在著各種差異的個體之間實現(xiàn)教育結(jié)果的公平，是教育公平的一個關(guān)鍵性問題。從政策實踐來看，處境不利學(xué)生群體的高等教育權(quán)益得到政府越來越多的關(guān)注，保障型政策聚焦的對象從中西部地區(qū)、農(nóng)村特困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)到殘疾學(xué)生群體，政策的瞄準(zhǔn)單元不斷下沉，瞄準(zhǔn)精度不斷提高。在政策向度上，它以社會化的保障范式為基礎(chǔ)，強調(diào)對弱勢群體進行補償和矯正，運用不同的政策工具對高等教育權(quán)益進行合理干預(yù)。

　　社會化的保障范式強調(diào)教育政策總體上體現(xiàn)包容主義特點。高等教育能否為弱勢群體打破教育機會困境提供清晰的價值導(dǎo)向和實踐環(huán)境，從而為高等教育在促進社會公平方面提供積極的社會認知和現(xiàn)實可能，成為高等教育公平的保障型政策范式的價值目標(biāo)[4]。從政策工具方面來看，常規(guī)式的建構(gòu)型政策工具、賦權(quán)型政策工具、結(jié)構(gòu)性調(diào)控工具、資源支持型工具是政府最為倚重的治理技術(shù)，因為它可以有效發(fā)揮政策調(diào)控、資源支持和權(quán)利保障等基本功能。所謂建構(gòu)型政策工具，主要是政府通過保障政策的頂層設(shè)計，實現(xiàn)保障目標(biāo)的精準(zhǔn)化、保障主體的多元化、保障路徑的差異化、保障對象的多樣化，構(gòu)建針對中西部地區(qū)、農(nóng)村貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等弱勢學(xué)生群體的補償性政策體系;所謂資源支持型工具，主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付和政策性傾斜等調(diào)控杠桿，提高貧困地區(qū)和弱勢群體的教育保障條件，通過實施中西部高等教育振興計劃和中西部高校基礎(chǔ)能力建設(shè)工程，逐步縮小高等教育資源的系統(tǒng)失衡，增加中西部優(yōu)質(zhì)高等教育資源的總量，提供更多優(yōu)質(zhì)的高等教育機會;所謂結(jié)構(gòu)性調(diào)控工具，主要是通過增量安排和存量調(diào)整的方式，改善我國高等教育機會失衡的基本格局，將新增的高等教育資源向民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)傾斜，新增招生計劃向高等教育資源欠發(fā)達、高等教育錄取率低的省區(qū)傾斜，發(fā)揮政府在高等教育公平方面的宏觀調(diào)控職能[5];所謂賦權(quán)型政策工具，主要體現(xiàn)在對少數(shù)民族考生的照顧政策方面，經(jīng)過不斷發(fā)展演變已形成明顯的制度體系特征，主要方式有從寬錄取、優(yōu)先錄取、加分錄取、降分錄取、少數(shù)民族班和民族預(yù)科班等補償性舉措。

　　(三)自由化的選擇范式

　　自由化的選擇范式，實質(zhì)上是以學(xué)生為本的教育價值在政策領(lǐng)域中的回歸。高等教育公平是多樣態(tài)的，表現(xiàn)為一種多元論立場，可以是資源、權(quán)利、機會的均等，也可以是對弱勢群體發(fā)展權(quán)的公正對待，還可以表現(xiàn)為一種“有限性超越”的方式，把學(xué)生自由權(quán)利作為審視高等教育公平的尺度，這是“以學(xué)生為主體”的理念在教育政策上的反映。高等教育公平本質(zhì)上是主體的一種價值判斷，必然與主體對教育的滿意程度直接相關(guān)[6]。自由化選擇范式的旨趣在于從教育尺度和人的自由發(fā)展理念出發(fā)對現(xiàn)代高等教育政策進行系統(tǒng)設(shè)計，主張制度規(guī)約與學(xué)生自由權(quán)利的統(tǒng)一。在這種政策理念下，高等教育公平的關(guān)鍵在于制度設(shè)計能否為每個學(xué)生提供“適切”的教育，滿足主體能力、興趣、稟賦方面的不同發(fā)展需要，促進和保障每個受教育者充分發(fā)展[7]。然而，當(dāng)前高等教育體系缺乏足夠的“彈性”，這就導(dǎo)致學(xué)生教育選擇權(quán)利訴求與現(xiàn)行教育制度的沖突時有發(fā)生，難以有效包容教育需求多樣化與學(xué)生個性化發(fā)展的要求。面向未來，我們需要加強高等教育制度供給，改變高等教育無法滿足學(xué)生多樣化教育選擇的困境，提高教育政策的前瞻性、靈活性和有效性，使高等教育體系更加豐富、模式更加多樣、制度更加靈活，致力于為更廣泛的學(xué)生群體提供更加平等的價值信念、生存方式和發(fā)展途徑。

　　自由化選擇范式，旨在構(gòu)建發(fā)展型的教育政策框架，從而保障教育選擇權(quán)和提升教育滿意度[8]。從政策工具方面來看，整體性改革工具、運動式監(jiān)管工具、試驗型政策工具、項目式改革工具是政府最為倚重的治理技術(shù)。所謂整體性改革工具，即將高等教育公平視為系統(tǒng)性、多維度的教育改革實踐，需要通過多方政策協(xié)同才能取得教育改革的整體效果，特別是對現(xiàn)代教育體系的制度設(shè)計，如“提出舉辦融職業(yè)教育、高等教育和繼續(xù)教育于一體的新型大學(xué)”，打通職業(yè)教育、高等教育的通道，保障多樣化學(xué)習(xí)機會，這些目標(biāo)的實現(xiàn)都需要整體性改革的思路;所謂試驗型政策工具，即政府通過在要素、條件適宜的區(qū)域設(shè)立各類型的教育改革試驗區(qū)，以實現(xiàn)制度創(chuàng)新試點和經(jīng)驗積累推廣效果，如實施新高考改革試點，增加學(xué)生在考試科目、報考學(xué)校以及專業(yè)上的選擇權(quán);所謂項目式改革工具，即通過項目設(shè)立的方式探索和完善政策方案而進行的“政策生成”活動，是達到政策意圖的一種政策改革行動，如通過實施“強基計劃”，指導(dǎo)高校探索建立基于考生能力的考察方式、嘗試綜合評價的招生模式，實現(xiàn)從單一評價向多元評價的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了自由化選擇范式下招生考試制度改革的政策取向[9];所謂運動式監(jiān)管工具，即通過運動式的政治動員來貫徹落實自上而下的政策意圖，開展各類專項治理運動，突破常規(guī)化的制度運作方式，具有一定程度的非常規(guī)性、非延續(xù)性，如教育行政部門為維護良好教育生態(tài)，進一步嚴格規(guī)范招生程序，加強特殊類型招生的監(jiān)查工作力度，提升教育公平的保障能力，也體現(xiàn)了促進人才選拔的公平性、實現(xiàn)社會正義的政策導(dǎo)向。

　　三、高等教育公平政策的行動邏輯與 治理規(guī)律

　　對政策范式的分析是一種解釋性的研究，可以對教育實踐路徑的建構(gòu)有所貢獻。高等教育公平的政策建構(gòu)作為具有多維結(jié)構(gòu)的社會行動，通過對政策范式的分類、政策工具的探討、政策效果的分析，促進了人們對高等教育公平具體政策的整體化理解和系統(tǒng)性認知，從而總結(jié)高等教育公平政策不斷變化的行動邏輯與治理規(guī)律，實現(xiàn)持續(xù)性的高等教育公平制度優(yōu)化的目標(biāo)。

　　(一)發(fā)揮教育政策“元治理”職能，構(gòu)建協(xié)同共治的多元行動體系

　　在系統(tǒng)思維的意義上，提升高等教育公平治理能力，需要從“元治理”的理論視角構(gòu)建教育政策框架，實現(xiàn)協(xié)同共治的多元行動體系。針對高等教育公平這一復(fù)雜性問題的解決，元治理理論主張簡化模式，重視關(guān)鍵角色的行為取向、權(quán)利職責(zé)及規(guī)范體系，同時，強調(diào)各種治理主體的相互協(xié)調(diào)配合[10]。教育是介于政府和市場之間的第三部門，高等教育公平的政策建構(gòu)必然關(guān)注教育行政部門在教育治理中的主導(dǎo)作用，強化教育政策的民生導(dǎo)向，而市場、社會及政府其他部門的政策參與相對較少。隨著社會文明的不斷進步以及社會成員對于權(quán)利平等的渴望和意愿愈發(fā)強烈，高等教育公平問題逐漸成為國家政策關(guān)注的重要領(lǐng)域，單一的教育治理模式已不足以解決高等教育公平的復(fù)雜性問題，未來的教育政策設(shè)計需要正確運用計劃和市場兩種手段，實現(xiàn)內(nèi)在的協(xié)調(diào)與有機統(tǒng)一。高等教育公平的政策建構(gòu)也要倡導(dǎo)從單一主體轉(zhuǎn)向多元主體，切實發(fā)揮好教育政策“元治理”作用，在政策層面積極構(gòu)建協(xié)同共治的多元行動體系，明確各部門的目標(biāo)管理和責(zé)權(quán)劃分，通過設(shè)計協(xié)作機制，提出遠景設(shè)想，發(fā)布聯(lián)合文件，以達成協(xié)作目標(biāo)。在高等教育公平治理過程中，要發(fā)揮政府的主體作用，明晰教育部門同其他協(xié)同職能部門之間的關(guān)系定位和權(quán)利責(zé)任，承擔(dān)起政策供給、綜合試點的宏觀統(tǒng)籌推進職能，協(xié)同推進高等教育公平的政策落實。同時，把握住制度變革的關(guān)鍵節(jié)點，健全社會力量、市場力量及高等學(xué)校對教育公平治理的綜合協(xié)調(diào)作用，立足于我國基本國情，凝聚社會各方共識，通過深化社會改革，破除阻礙高等教育公平的各種社會桎梏以及利益固化的藩籬，從政策層面明確落實多元主體的職責(zé)，促進不同主體間的有效銜接與合作，凝聚教育合力，拓寬開發(fā)路徑，滿足不同教育需求，為高等教育公平政策注入鮮活動力。

　　(二)發(fā)揮復(fù)合政策范式的系統(tǒng)效應(yīng)，注重 多樣化政策工具的集成優(yōu)勢

　　面對高等教育公平的系統(tǒng)性、復(fù)雜性以及多重利益訴求，需要發(fā)揮復(fù)合政策范式的系統(tǒng)效應(yīng)，構(gòu)建三維多層的政策框架，才能有效推進高等教育公平的整體目標(biāo)。其中，三維是指市場化理性范式、社會化保障范式和自由化選擇范式三個維度的政策建構(gòu)，多層是指宏觀、中觀和微觀三個方面的政策體系。高等教育公平政策的三種范式不僅是“歷時性”的，即具有某些前后相繼的歷史發(fā)展特征;它們還是“共時性”的，是平等性價值、包容性價值、發(fā)展性價值在教育政策同時“共存”“共融”，各自體現(xiàn)著高等教育公平的不同需求維度。任何單一政策范式都無法實現(xiàn)高等教育公平的整體目標(biāo)，強調(diào)構(gòu)建一個高等教育公平政策的復(fù)雜系統(tǒng)，發(fā)揮多元化政策價值、多樣化政策內(nèi)容、多維化政策工具的系統(tǒng)效應(yīng)。在持續(xù)優(yōu)化的政策框架內(nèi)，政策工具作為銜接政策目標(biāo)和政策問題化解的重要載體，需要以多樣化的政策工具體現(xiàn)復(fù)合政策范式的要求，發(fā)揮政策執(zhí)行終端的集成優(yōu)勢。我們需要樹立系統(tǒng)思想，強化政策改革的全局性，協(xié)調(diào)好政策的頂層設(shè)計與實踐探索之間的關(guān)系。加強政策的頂層設(shè)計需在實踐經(jīng)驗上謀劃，而政策工具的選擇要在頂層設(shè)計的引領(lǐng)、規(guī)劃、指導(dǎo)下進行，要促進政策宏觀架構(gòu)設(shè)計與政策工具選擇之間的良性互動、有機結(jié)合[11]。同時，要注重政策評估與總結(jié)，對證明行之有效的政策工具和組合方式，應(yīng)總結(jié)提煉、完善規(guī)范，及時推廣、借鑒經(jīng)驗做法，不斷豐富政策執(zhí)行手段，提升政策協(xié)調(diào)和落實的效果。

　　(三)重視學(xué)生群體的多維化利益訴求，細化規(guī)劃尺度以保障政策落實

　　高等教育公平涉及面廣，利益訴求復(fù)雜，因此不能片面追求高等教育公平目標(biāo)的簡單化，籠而統(tǒng)之地盲目開展政策部署。未來我國高等教育公平政策的制定過程中，要明確教育公平的多元性、教育需求的差異性以及政策價值的多樣性，保障底線公平、關(guān)注補償性公平、追求質(zhì)量公平，構(gòu)建多維度的高等教育公平政策體系;要注重高等教育政策的教育尺度，將政策目標(biāo)落實在實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展上，在政策的“設(shè)計—執(zhí)行—評價”環(huán)節(jié)貫徹“以人為本”的理念，重視學(xué)生群體的多維化利益訴求，為學(xué)生的全面成長、個性的高度發(fā)展以及最終實現(xiàn)“辦人民滿意的教育”目標(biāo)提供制度環(huán)境和政策保障;要注重教育政策的精細化設(shè)計，綜合考慮不同受教育群體的利益訴求，真切地了解我國受教育群體的利益需求情況，以及當(dāng)前高等教育供給的主要矛盾、重要問題和重點關(guān)注的弱勢學(xué)生群體，尤其要關(guān)注到，當(dāng)下高等教育保障性制度體系尚不健全，處于弱勢地位的受教育群體的教育弱勢境況依舊存在，各種補償性政策舉措仍存在錯位、缺位和不到位等政策落實問題。因此，政策工具要重視學(xué)生群體，尤其是貧困學(xué)生群體的多維化利益訴求，實施教育關(guān)懷，政策制定過程要充分尊重主體利益訴求和群眾基礎(chǔ)，以政策目標(biāo)學(xué)生群體的利益訴求為導(dǎo)向，綜合考慮他們的多維化利益，以過程參與性強化群眾對高等教育公平政策認同感，不斷細化規(guī)劃尺度以保障政策落實，強化政策約束力，從而提高政策執(zhí)行的效果。同時，要著眼于高等教育公平問題的復(fù)雜性，通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式，因勢利導(dǎo)地優(yōu)化制度設(shè)計，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的高等教育公平政策體系，使各方面政策更加成熟、更加定型。

　　(四)強化整體性改革和供給側(cè)改革，優(yōu)化 高等教育公平的制度基礎(chǔ)和政策環(huán)境

　　實現(xiàn)高等教育公平的整體目標(biāo)，需要構(gòu)建一個內(nèi)涵廣泛、角度多元、主題豐富的復(fù)雜政策系統(tǒng)。完善高等教育公平政策體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，需要以系統(tǒng)論的研究視角，突出整體性改革和政策的供給側(cè)改革，持續(xù)優(yōu)化高等教育公平的制度基礎(chǔ)和政策環(huán)境。如今，我國高等教育進入普及化的新階段，職業(yè)教育也加快了發(fā)展步伐，構(gòu)建普職融合、上下貫通的現(xiàn)代教育體系的政策愿景日漸清晰，滿足不同層次學(xué)生群體的高等教育需求的政策目標(biāo)，成為新時期高等教育公平的政策增長點。但礙于結(jié)構(gòu)性體制機制障礙、資源要素的配備問題，人民群眾多層次、多類型的教育需要還無法在教育體制層面給予保障。要將美好的愿景與目標(biāo)轉(zhuǎn)化為高等教育實踐中可接受的現(xiàn)實，關(guān)鍵在于強化整體性改革和供給側(cè)改革，取決于如何進行高等教育制度創(chuàng)新和怎樣的政策環(huán)境與政策調(diào)節(jié)[12]。當(dāng)前，我國構(gòu)建現(xiàn)代教育體系的政策主線比較明確，出臺了“加強高校分類管理，實現(xiàn)高質(zhì)量多樣化教育供給”“引導(dǎo)高校向應(yīng)用技術(shù)型轉(zhuǎn)變，打通職教學(xué)生發(fā)展通道”“建立職業(yè)教育與普通教育銜接機制，提供多樣化升學(xué)機會”等一系列政策規(guī)范，為構(gòu)建各類教育人才成長“立交橋”指明了方向。但這些大多以綱領(lǐng)性政策、發(fā)展性規(guī)劃為主，公共政策力度偏低，整體效力不足。未來高等教育公平政策制定過程中，應(yīng)從提高政策供給質(zhì)量出發(fā)，優(yōu)化部門間合作關(guān)系，合理配置教育資源，形成政策合力，提升高等教育政策供給對教育需求變化的靈活性和適應(yīng)性，充分激發(fā)和釋放政策有效空間與活力，最終實現(xiàn)高等教育公平，達成人人都能接受公平而有質(zhì)量的高等教育之目標(biāo)。

　　四、結(jié)語

　　全文從政策范式的視角對我國高等教育公平的政策演變作了一個總體概述，分析了不同政策范式下其政策取向、政策目標(biāo)、政策工具、政策風(fēng)格等方面的差異性，以期為高等教育公平政策的改進與優(yōu)化提供可行性建議。新中國成立以來，中國政府一直致力于解決高等教育公平問題，針對不同時期的高等教育公平問題實施了不同的高等教育公平政策，使我國高等教育公平狀況在大多數(shù)時期內(nèi)都是處于可控狀態(tài)，從而為我國社會公平和社會和諧穩(wěn)定奠定了厚實的基礎(chǔ)。中國高等教育公平是國家政策主導(dǎo)下的漸進式發(fā)展過程，包含了市場化的理性范式、社會化的保障范式和自由化的選擇范式等三種政策范式，相關(guān)政策范式的形成與演變與我國高等教育公平問題的復(fù)雜性相關(guān)，也顯示了國家在發(fā)展高等教育、促進教育公平方面的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。科學(xué)地探究高等教育公平政策范式演變的特點及其背后的行動邏輯，對完善高等教育公平政策體系、提升高等教育公平治理效果具有重要的現(xiàn)實意義。在未來高等教育公平政策的創(chuàng)新與調(diào)整上，中國政府應(yīng)發(fā)揮復(fù)合政策范式的系統(tǒng)效應(yīng)，充分利用我國制度體系的集成優(yōu)勢，將國家宏觀戰(zhàn)略、社會系統(tǒng)規(guī)劃與教育發(fā)展和社會多樣化需求有機結(jié)合起來，加強宏觀制度的頂層設(shè)計，優(yōu)化和細化政策工具系統(tǒng)，完善制度治理體系，提升治理能力，為保障高等教育公平提供堅實的制度基礎(chǔ)。

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