城市管理論文發(fā)表芻議土地供給管理

　　摘要:本文分析了我國城市土地供給方式和土地供給中存在的主要問題，給出了計劃經濟體制下土地供給模式的異端，指出土地供給管理改革的必要性。

　　關鍵詞: 城市,土地供給,管理

　　前言

　　當前我國正不斷深化供給制度改革，要求土地管理方式由計劃經濟向市場經濟轉變，土地供給由資源調配向資產申請轉變，土地利用由外延擴張型和粗放型向內涵挖潛型和集約型轉變。這些轉變又必須緊緊圍繞城市的開發(fā)建設和發(fā)展來展開。

　　政府是否能夠對房地產市場中土地供給實行有效的管理，關系到我國房地產業(yè)的健康發(fā)展，主要體現(xiàn)在:①能夠防止土地“炒作”;②防止土地資源浪費;③防止土地價格暴漲暴跌;④防止投資環(huán)境遭到破壞，可見土地供給管理具有十分重要的意義。

　　1.土地供給方式

　　作為經濟學的概念，供給是指在任一給定的時間區(qū)段，在所有其他因素不變的情況下，賣者在不同的價格水平上供給市場的商品或服務的數(shù)量。由于土地不僅是普通的商品，還是與人類生存密切相關的自然資源，因而分析土地供給時要考慮土地作為自然資源的特點，其總量受限于地球表面土地總面積。從這個角度出發(fā)土地供給可分為自然供給和經濟供給。

　　1.1自然供給。自然供給是指土地以其自然固有的特性供給人類使用。對人類利用而言，由于土地在相當長的時間內既非人力所能創(chuàng)造(填海，開山相對整體而言非常微小的部分)，也不會隨價格和其他社會經濟條件的變化而增減，因而土地的自然供給是絕對有限的，其供給量不受人為因素所制約。

　　1.2經濟供給。由于人類的各種土地利用均依賴于有限的土地自然供給，各種用途就在這有限的供給內相互競爭、互相替代。按照經濟學原理，當某種用途的需求增加，該用途的經濟收益提高時，原供他用的土地必有一部分會轉作該用，使其土地的供給量增多。但無論其經濟效益有多高，需求有多大，供給決不會超過自然供給。這種在土地的自然供給范圍內，某種用途的土地隨其收益的增加而增加的現(xiàn)象稱為上地的經濟供給。

　　2供給方式分析

　　在改革開放以前，土地作為重要的生產資料一直處于我國政府調控之下，城市各單位用地依賴于政府的行政劃撥。1978年后，在許多制度發(fā)生變革的情況下，土地制度也發(fā)生了較大的變化，城市土地的供給不再是單純的劃撥了。

　　2.1行政劃撥的城市土地供給方式分析。這是一種在計劃機制的調節(jié)下，需求不完全決定供給的模式，也即是用地單位如欲進行某種項目的建設，首先要向當?shù)赜媱澆块T提出項目建議書，計劃部門依據國民經濟計劃所確定的各種建設活動、投資規(guī)模、投資計劃等做出決定。一旦該建設項目得到批準，其資金、物資以及用地申請也就可得到認可，用地規(guī)模也將根據投資項目與占用土地面積的某種技術比例確定下來;然后用地單位再到城市規(guī)劃部門申請選址，城市規(guī)劃部門則根據城市規(guī)劃和擬建設項目的具體要求為其指定用地位置、范圍，并提出各種規(guī)劃控制指標;最后用地單位在持有關批準文件到土地管理部門申請征用劃撥土地。

　　2.2改革開放后的城市土地供給市場化運作分析。改革開放后，我國經濟體制逐步有計劃經濟體制向市場經濟體制轉化，市場規(guī)律在經濟運行中逐漸發(fā)揮作用，在城市土地供給中也實行“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”的政策。以1982年開始征收“三資”企業(yè)土地使用費和1987年深圳實行國有土地有償出讓制度為標志，城市土地供給模式逐步進入了“雙軌制”。“雙軌制”模式的土要特點是:行政劃撥與有償使用并舉，即:“國家投資的黨政軍機關、行政事業(yè)單位辦公用房、住宅建設用地、公共設施、公共事業(yè)單位和國營工業(yè)等建設用地”采取行政劃撥方式;而“其他新增建設用地要逐步采用土地使用權有償出讓”。城市土地供給的“雙軌制”模式表明城市土地制度的不完善，在實際操作中也帶來諸如市場體系難以健全，公開競爭難以實現(xiàn)，土地價格難以顯示等許多問題，從而使我國土地資源嚴重短缺的矛盾無法通過土地價值規(guī)律、供求關系得到緩解;并且“雙軌制”又使一些手中有權的行政管理者為謀求利益，不顧法紀，增加腐敗和“尋租”行為。

　　3.土地供給增加的方式

　　土地集中到土地儲備中心后，經過整理可以按照計劃由土地交易中心通過招標、拍賣和掛牌等等方式對外出讓。國務院于2006年8月31日發(fā)布《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，2007年出臺的《物權法》則以民事基本法律的形式明確“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”。

　　雖然只要政府儲備庫中有存量的土地就可以隨時以行政命令的方式增加土地的供給，但是土地的交易是市場行為，作為賣家的政府想要賣地，問題是作為買家的開發(fā)商想要買嗎?政府不可能強迫開發(fā)商買地。 2011年廣州市政府為了保證土地的拍賣成功，防止土地流拍，實行勾地制度，從另一面說明不是政府任何時候希望增加土地的供給的意圖都會實現(xiàn)的，開發(fā)商可以選擇用腳投票的。

　　4.土地供給分配存在問題研究

　　4.1城市土地供給總量失控，且以增量土地供給為主。從1986年土地有償制度使用實施后，尤其是九十年代初期房地產開發(fā)熱，我國城市房地產開發(fā)建設處于高速發(fā)展階段。由于缺乏相應的宏觀調控政策和法規(guī)的制約，許多政府領導常在開發(fā)部門追求高額利潤的壓力下做出讓步，以致無節(jié)制的供地，致使土地供給總量失控。以土地供給總量失控相對應的是城市土地開發(fā)建設供給對象以增量土地為主，這主要是因為我國城市開發(fā)建設往往缺少科學的指導，帶有很大的主觀盲目性和隨意性。增量土地多為征用的農用耕地，對今后的可持續(xù)發(fā)展埋下了極大的隱患。

　　4.2土地供給過程中行政干預仍不同程度的存在。現(xiàn)行制度規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性土地使用權，必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓，同一宗地只要有競價的就要實行公開的市場供應，嚴禁行政權力進入土地市場。但在實踐中，政府個別領導的干預還時有發(fā)生，本應招標拍賣掛牌供應的，仍采用協(xié)議方式，有些地區(qū)的政府領導以打招呼、批條子等形式指定供地對象、供地位置、供地面積、供地用途、供地方式和供地價格等，嚴重的行政干預，致使市場配置土地資源的環(huán)境難以形成。因此，要以市場配置為土地供給的主要形式，規(guī)范供地。

　　4.3土地供給市場信息公開化程度不夠。供地信息的充分公開，可以通過供給，創(chuàng)造有效需求，可以使更多房地產開發(fā)用地采用掛牌等公開的市場方式供應，從而從根本上解決低價協(xié)議出讓土地的問題。目前，土地市場信息公開的程度，遠遠不能滿足市場的要求，直接影響了開發(fā)商對土地市場的準確判斷和參與竟爭，同時也不利干政府了解市場狀況，引導投資方向，調控土地市場。

　　4.4土地的供給時機把握不當。目前我國大部分城市的土地供給缺乏長遠計劃，造成有限的土地資源在短期內被供給殆盡，沒有為遠期的發(fā)展留下充分的空間。由于在短期內推出大量的土地，土地市場供求失去原有的平衡，政府所得土地出讓收益將大打折扣。如廣州市地鐵一號線采取了利用沿線房地產開發(fā)為地鐵建設籌集資金的方式，希望通過沿線28個地塊的開發(fā)籌集到地鐵建設資金43%的費用。但就在地鐵沿線地塊供給期間，廣州市在大河新區(qū)、黃浦開發(fā)區(qū)等地又以優(yōu)惠政策供出數(shù)倍于地鐵沿線地塊的土地，對沿線地塊的開發(fā)造成較大的沖擊，使地鐵建設從土地出讓所獲得的收益遠遠低于預期目標。

　　土地供給方式的合理運用對土地、房地產行業(yè)，乃至整個經濟都有很大的影響。需要相關人員給予重視，并制定出切實可行的方針政策，以促進經濟健康快速發(fā)展。