契約主義視角下國家性質與政府功能的探析

　　契約主義視角為認識國家的性質以及確定政府的基本職能提供了一個基本分析框架, 不僅可以從起源學上挖掘國家和政府的本質, 而且可以通過演化過程揭示國體和政體多樣化的現實形態, 進而可以系統剖析在不同時空下政府應該和實際承擔的功能。顯然, 以公共選擇學派為代表的流行契約主義國家觀采用了個體主義分析思維和理性經濟人分析框架, 從而得出了與新自由主義經濟學一致的政府失敗論, 并由此規定了政府的“守夜人”地位。但從本體論而言, 契約主義并不否定政府對社會經濟發展的積極功能, 只是強調政府對契約規則的遵守;相應地, 如何確保政府做該做并且做好該做的事需要建立一整套相對完善的憲法政治體系。因此, 基于本體論的契約主義, 我們發現政府其實是一種憲法政治意義的有限政府或曰信托論的有為政府, 而決非自由放任的最小政府。在不同社會環境下, 政府應承擔的職能的內容以及職能的實現方式都存在顯著不同, 政府需要因地制宜地承擔起應有的職能, 由此便導向了真正的“有為政府”。

　　《地方政府管理》堅持以鄧小平理論為指導，從理論和實踐的結合上，反映地方政府管理經驗，開展行政管理理論研討，交流地方政府管理信息，普及行政管理基礎知，為政府工作服務和為社會主義現代化建設服務。主要讀者對象：政府管理理論和實際工作者。

　　一、問題的提出

　　由林毅夫的新結構經濟學的激發, 目前經濟學界以及社會實務界圍繞產業政策和政府的作用界限展開激烈爭論:絕大多數新自由主義經濟學人堅持有限政府, 眾多非主流經濟學人則倡導有為政府。新自由主義經濟學人堅持有限政府的基本原因在于它根基于理性論的契約主義:一方面, 將契約主體設定為理性經濟人, 其逐利行為可以導向社會利益最大化;另一方面, 將政府視為由經濟人或利益集團組成的稻草人, 利用權力最大化個人利益的行為將損害社會。那么, 契約主義的國家觀果真只能導向有限政府嗎?其實在很大程度上, 這種契約主義的國家和政府觀根基于非常片面的理性假說, 并且適用于政府主要承擔統治職能的早期社會。相反, 如果深入社會契約的本體可以發現, 國家根本上是一個集中民眾自愿轉讓的個人自由和權利同時提供相應安全保護的有機組織, 政府則是國家共同體為服務于全體公民而成立的功能性機構。由此, 基于契約主義視角的分析同樣可以導向有為政府, 但關鍵是需要建立一套保證政府及其代理人“盡其職”的規則和機制。有鑒于此, 本文致力于對各種契約主義的國家觀作一系統梳理和比較, 一方面深刻考察流行的理性論契約主義及其所導向的有限政府觀, 另一方面深入剖析本體論的契約主義進而為有為政府夯實理論基礎。基于從本質到現象的研究路線, 對國家和政府的本質、現狀以及成因展開全面而系統的梳理和剖析, 不僅有助于我們更好地界分有為政府、有限政府和最小政府的內涵, 更有助于構建合理的契約組織以及社會行動應該依據的規則, 從而有助于提高政府有為作用的效果。

　　二、基于契約主義視角理解的國家性質

　　一般地, 對國家性質和政府功能的認識可以基于: (1) 保守主義, 看重現存的規則, 從現實狀態中理解國家的性質和功能; (2) 演化主義, 重視規則的變遷, 從歷史演化中理解國家的性質和功能; (3) 契約主義, 關注規則的形成, 由共同體的個體參與者推導國家的性質和功能。顯然, 基于契約主義視角分析國家的好處是: (1) 有助于從起源學角度探究國家和政府的本體, 因為在探究國家這種組織形式何時開始出現、滿足了人們的何種需求、在什么原則上建立, 從而集中關注國家成立的原初目的的同時, 也有助于探究國家的內在本質; (2) 有助于廣泛探究國內外最為流行的國家學說, 其中既包括提出公民契約的啟蒙學者如格勞秀斯、霍布斯、洛克、普芬道夫、盧梭、孟德斯鳩、康德以及穆勒等, 也包括關注憲法政治契約和道德契約的現代學者布坎南、哈耶克、羅爾斯、德沃金、柯亨、哈薩尼以及高蒂爾等。

　　自格勞秀斯出版《戰爭與和平》一書以后, 學者們大多偏愛“自愿的服從契約”。不過, 流行的社會契約論也存在明顯的局限:它以平等的自然主體為基礎, 而自然主體基于理性和自利的考慮是怎樣通過一紙契約一勞永逸地解決問題。同時, 不同學者所持的社會契約觀之所以存在差異, 主要體現在對契約權威性的理解不同。實際上, 如果考慮契約的主體特性以及契約的內容范圍, 可以大大拓展契約主義思維的分析功效。一方面, 就契約方地位而言, 這涉及對社會主體的特性認知, 是同質平等還是異質不平等;另一方面, 就契約權內容而言, 這涉及對不同權利屬性的認知, 是可轉讓的還是不可轉讓的。很大程度上, 也正是由于這兩方面的特征存在明顯差異, 因而有了迥異的國家觀和政府說流行于世。為此, 基于契約主義視角并區分契約的不同形態 (包括契約程序、契約內容以及契約主體等) , 可以深層次地挖掘國家的性質以及政府的功能, 進而根據環境變動界定市場和政府在不同時空下的功能承擔和作用范圍。

　　契約主義往往從起源學上探究國家性質。在社會形成之初, 理性的孤立個體為了維護自身的安全而讓渡一些權利, 組成一個互惠協作的共同體, 即國家的形成源于成員間更好地維護自身利益的原初目的。這規定了國家的本質:國家是在一定領土范圍內集中了人們所自愿轉讓的個人自由和權利并提供相應安全保護的組織, 而不是獨立于成員個體存在的有機體。公共選擇理論由此認為, 國家的性質以及其他全部的規范性價值都需要從個體角度進行定位, 而沒有自己獨立的目標和行動。[1]基于契約主義的理解, 政府的基本功能體現為國家共同體為服務于全體公民而成立的功能性機構, 其主要職能是單方面執行公民基于契約達成的規則。盧梭指出:“政府就是臣民和主權者之間所建立的一個中間體, 以便兩者得以互相適合, 它負責執行法律并維持社會的以及政治的自由。”這個中間體以前是國王, 現在則是總統、首相等, “他們僅僅是主權者的官吏, 是以主權者的名義在行使著主權者所托付給他們的權力, 而且只要主權者高興, 它就可以限制、改變和收回這種權力。”[2]

　　然而按照契約主義所理解的國家的內在本質和政府的應有功能是一回事, 現實世界的具體表現又是另一回事。例如, 大眾直接參與公共決策的自治城邦可以視為契約主義國家的一種典型, 但后來共同體之間的征伐和戰爭使國家的規模不斷擴大, 不僅被征服者共同體中的成員失去作為公民的地位, 即使征服者共同體中的絕大多數成員也失去了公共決策的權力。按照霍布斯流派的契約主義觀點, 當越來越多的個人權利被轉讓給國家之后, 國家及其政府機構便逐漸累積起越來越大的力量, 進而衍生出獨立發展的目標和軌跡, 變成一個個孤立個體所無法影響而只能屈從的怪獸“利維坦”, 這即是國家的異化。相應地, 在現實世界中, 政府及其代理人獲得權力后也會逐漸擺脫訂約者的約束, 并反過來壓迫、剝奪訂約者的自由和利益。

　　因此, 基于契約主義以及異化觀的思維, 我們不妨對國家下一個簡單定義:國家是規模巨大的一群人在一定領土范圍內為實現其共同目的而結成的利益共同體或協作系統, 同時現實世界中又因為被一小撮強力團體所占有和支配而蛻變成主權者。這個定義給出了國家的兩大特點: (1) 涵蓋了國家的本質特征和現實呈現; (2) 暗示了國家形態的演變過程和發展趨勢。相應地, 政府也可以被定義為:國家組織為實現訂約者的某種共同目的而創設的一種功能性機構, 同時在現實世界中又往往會脫變為少數人攫取私利的工具和暴力機關。基于這一分析框架, 可以從起源學上挖掘國家和政府的本質, 通過演化過程揭示國體和政體多樣化的現實形態, 這不僅可以剖析國家和政府的現實形態與其內在本質背離的根源, 而且可以解釋各種流行的國家觀, 審視政府的功能, 并促使其變革與完善。

　　首先, 學術史上盡管有很多學者基于契約主義視角認識國家, 但為何他們的國家觀會表現出某種對立呢?這個問題涉及對達成契約時的狀態的設定。一方面, 如果設定契約各方的原初地位具有明顯的不平等, 個人權利的受讓對象便是處于強勢地位的自然主體, 此時, 受讓方轉化成一個最高政治和法律權威的實體, 從而使國家具有主權者的性質。另一方面, 如果設定契約各方的原初地位具有大致的平等, 個人權利的受讓對象便是一個新成立的社會組織, 這將導向裁判型國家, 此時并不存在一個最高政治和法律權威的實體, 而是存在一系列相互制衡的權力中心。相應地, 正是基于對自然狀態下人類地位的不同假設, 人們對國家的性質也存在兩種截然不同的理解: (1) 裁判型國家被視為“善”的化身, 是為全體人民服務的, 傳統儒家便持這種國家觀; (2) 主權型國家被視為“惡”的淵藪, 是特定群體謀取私利的工具, 西方社會大致持這種國家觀。顯然, 基于權利受讓方地位這一維度, 可以進一步區分主權型和裁判型兩類不同的國家, 并通過對這兩類國家性質及其演變的分析, 了解和考察政府的本質功能及其在社會經濟發展中的實際行為。[3]

　　其次, 既然國家是基于社會契約形成的, 個人為了保障和維護其在契約中的權利進而同意建立政府和其他公共機構, 但現實生活中為何政府及其代理人卻往往反過來控制人們的行為呢?這便涉及組織的異化問題。事實上, 人們在授權給政府的同時, 也需要建立相應的制約機制, 但是, 這種契約是不完全的, 因而制約機制會缺乏效率。在這種情況下, “一旦建立起掌握著統治權的政府, 它有可能不愿意把自己的權力局限在當初授權的范圍內”;而且, 政府及其代理人為了追求自己的私利, 還會“采取獨立行動修改或改變個人擁有的權力。”[4]我們容易發現有關國家觀的兩種悖像: (1) 盡管儒家將國家視為“善”的, 但在現實生活中卻明顯形成“官”“民”的二元社會階層, 國家成為“官”對“民”進行專制的工具; (2) 盡管西方社會將國家視為“惡”的, 但在現實生活中卻明顯形成相互制衡的政權結構, “民”可以對“官”進行強力監督。當然, 要真正理解這兩種背反現象, 需要對兩類國家權力結構的變化進行了解, 并由此分析它對國家演化的影響。

　　最后, 人類歷史上通過契約達成國家組織的例子非常少, 國家的形成與契約主義學說似乎沒有多少關系。一方面, 從歷史的經驗看, 幾乎所有的國家都起源于暴力、征服以及剝削過程而非自由契約的結果。事實上, 現代契約論者基本上也沒有人假定人類社會是起源于一個原始契約的社會, 或者認為現代社會仍然是由契約維系的。另一方面, 即使社會契約存在, 它所約束的也應該僅僅是原始訂約人, 而不能延伸到作為后輩的第三方。事實上, 每一代人都擁有續簽或者拒簽契約的權利, 這導致基于契約組成的國家和制定的規則不是固定不變的, 而是由時代不斷修訂的。既然如此, 契約主義國家觀又有何意義呢?高蒂爾認為, “契約論本身所關注的是人與人之間、社會與其成員之間社會關系的基本理據, 而不是這些關系的原因。要證明權利與義務、制度與實踐的合理性, 就必須把這些關系看成是契約性的并證明這些假象的契約性基礎的合理性。”[5]所以很大程度上社會契約更應該被視為一個理想之物而非歷史事件, 但這種理想之物為社會組織和制度的假設提供了參照。羅爾斯認為, 正是基于一種假設的契約所訂立的社會規范體系, 人們“都能夠認為他們的社會安排滿足了他們在一種最初狀態中將接受的那些規定, 那種最初狀態體現了在選擇原則問題上那些被廣泛接受的合理限制。”[6]

　　可見, 從契約主義視角審視國家具有重要意義: (1) 為觀察現實的國家形態和社會制度提供了一個參照系; (2) 為改進現實的國家形態和社會制度提供了一個標準。關于這兩點, 布坎南的說明是: (1) 以契約主義規定的規范和規則審視所觀察到的現存國家, 可以對其合法性進行批判并加以改進。按照契約主義觀點, 包括對人身權利的規定在內的政治秩序的規則, 只能從作為政治組織成員的個人之間所達成的協議中合法地推導出來, 但是, 現實世界中, 個人權利往往由政府界定, 甚至政府及其代理人的行為會篡改個人權利, 這顯然違反了契約精神。同時, 無論是羅爾斯的公平正義論, 還是德沃金的“資源平等觀”, 抑或柯亨的“福利機遇平等觀”, 都是基于特定狀態下推出的契約主義結論, 這些論斷也成為我們審視和改進現實制度的重要依據。 (2) 以基于契約主義達成的社會價值和規范審視現存的規則, 可以對其合法性進行批判并加以改進。按照契約主義的觀點, 規則的制定需要遵循一致同意原則, 這不僅需要花費巨大的契約成本, 而且還會遇到阿羅困境 (阿羅不可能定理) , 因而現行規則不是基于契約達成的。同時, 由于國家及其政府在發展中異化, 使個人權利在現有規則中并沒有得到充分體現。在此情況下, 如果政府能夠“仿佛”以契約的方式進行改進, 便可以獲得合法性, 這即為建構性憲法政治改革。實際上, 盧梭等人也強調, 如果存在某個擁有法律權威的政治秩序, 那么社會契約即是它的支撐物。

　　三、理性論的契約主義國家觀和政府失敗論

　　基于契約主義的國家觀將政治權威的合法性建立在成員對它認可的基礎上, 假定個人意志的一致性同意為權威提供了一個切實可行的依據。相應地, 契約主義國家觀也采取個體主義分析思維, 其基本分析單位為選擇者、行動者和行為人。也即, 在契約主義國家觀中, 政府不再被視為一個在民眾之前高高在上的神話般的機構, 而是一個由政治家和民眾等組成的共同體, 這個共同體的成員也在追尋一些相互沖突的個人目標。正是基于契約主義的視角, 布坎南發展了公共選擇理論, 并稱為“政治過程的個人主義理論”或者“一種個人主義的政治理論”。[7]那么, 個體間究竟是如何達成一致同意的呢?這里, 公共選擇視角下的契約主義國家觀又假定人們的選擇遵循某種明確的線路, 這就是新古典經濟學的理性選擇分析框架。每個成員根據自身偏好并基于最大化原則達成契約, 構成國家的基本形態以及政府的政策基礎, 因而被稱為理性論的契約主義國家觀。

　　首先, 很大程度上, 流行的契約主義國家觀是理性選擇分析框架從經濟學延伸到政治學所產生的結果。在經濟學帝國主義的指引下, 現代主流經濟學逐漸將經濟學思維和方法從傳統經濟領域拓展到社會政治領域, 試圖以理性選擇理論重構政治學的分析基礎, 不僅以理性選擇理論分析和解釋各種市場行為, 而且以理性互動理論對法律等社會制度進行設計和完善。但經濟學帝國主義在政治領域的拓展之所以比在其他社會文化領域的拓展都更為順利和成功, 其原因主要在于經濟學和政治學的研究對象具有相似的特性。 (1) 兩者都研究沖突、競爭和斗爭的關系。其中, 經濟學研究經濟領域的競爭和沖突, 政治學研究政治領域的競爭和斗爭;相應地, 兩者都采用工具理性思維, 運用和發展理性選擇學說。 (2) 兩者都研究由眾多人數參與的大數規律。其中, 經濟領域的市場行為可以看成相互獨立的, 政治領域的投票行為對其他人的影響也是同等的;相應地, 兩者都遵循匿名而獨立的行為原則, 且根基于冷淡的經濟人假設。鮑爾斯和金蒂斯認為:“經濟學和政治學措置選擇者, 但對意志的形成缺乏關切;社會學、人類學和心理學措置處于意志形成過程中的學習者, 這個過程居于選擇的邏輯之外。或許正是出于這個原因, 經濟學的極大化模型立即受到政治科學的歡迎, 但尚未大舉侵入其他社會科學。”[8]

　　基于個體主義分析思維, 新古典經濟學傾向于將個人權利置于公共利益之上, 進而基于阿羅不可能定理等, 認為孤立和自利的個體無法形成共同的目標;相應地, 一個公正的社會不應促進任何特定的目的, 而應保障每個個體追逐其自己的目的。同時, 基于經濟人假設和理性選擇思維, 新古典經濟學將政府及其代理人定性為“惡棍”, 會利用一切資源追求特殊個體或集團的利益;相應地, 一個良性的社會不應該賦予政府及其代理人太多的權力, 反而應該時刻提防政府對人民的潛在危害。進一步地, 基于個體主義和理性分析相結合的思維, 新古典經濟學“將無形的手”的原理精煉化:如果放任個體追逐他們的利益, 將會導向社會普遍的善。至于現實世界中暴露出來的市場失靈, 新古典經濟學歸咎于信息不完全等市場客體缺陷, 而這種缺陷可以通過信息機制的建設和完善予以解決, 并成為現代政府的主要職能。承襲這一思維, 流行的契約主義觀認為, 政府只不過是一個無意識、無偏好的稻草人, 卻由經濟人或利益集團組成, 所以為政府做決策的政治家和官僚追求的只是自身利益, 因而會產生官僚主義的弊端。

　　其次, 基于個體主義方法論和理性選擇思維, 流行的契約主義論者大多承襲了新古典經濟學的政府失敗論。事實上, 新古典經濟學反對政府干預市場經濟和市場行為, 認為政府的經濟干預通常基于特定的目的, 從而注定是有害的。這種觀點很大程度上為流行的契約主義國家觀所承襲。契約主義先驅盧梭承認“盡管政府這個人為共同體是另一個人為共同體 (國家) 的產物, 而且在某種方式上還只不過具有一種假借的和附屬的生命;但是……政府雖不直接脫離其創制的目的, 卻可能依照它本身建制的方式而或多或少地偏離這個目的。”[9]相應地, 無論是米塞斯、哈耶克、羅斯巴德、諾齊克、弗里德曼、盧卡斯還是國內的一些新古典自由主義者都積極主張“最小政府”, 并將其職能大致局限在: (1) 建立軍隊以保衛公民不受外國的侵犯; (2) 建立警察以保護公民不受其他公民的傷害; (3) 建立整套法律體系和司法機關以確保契約履行。布坎南從公共選擇視角進一步發展出立憲主義經濟學, 其基本思想在于政府應該盡可能地不干涉公民的事務和經濟活動, 而對個人自愿選擇的生活和行動應該提供支持、保障, 包括: (1) 建立有效的法治體系, 保障法律面前人人平等, 國家不干涉公民的基本權利, 也不可用強制手段迫使一些公民幫助另一些公民; (2) 建立自由的市場經濟秩序, 個人在這種制度下追求自己的經濟利益, 而不受國家和社會的干涉, 國家不能以強制手段禁止人們從事推進自身利益或自我保護的活動。

　　事實上, 邊沁的功利主義國家觀強調政府需要基于社會福利最大化原則進行行動和改革, 而現代契約主義經濟學和憲法主義經濟學的國家觀卻強調政府的守夜人角色, 從而導向了最小政府。一方面, 阿羅和森等人的社會選擇理論發現, 個人理性選擇匯總將會產生悖論, 從而進一步強化政府失敗的思想。例如, 阿羅不可能定理表明政府無法提供一個社會福利函數以符合所有人的利益, 邊沁功利主義原則當然也無法得到貫徹。另一方面, 布坎南等人的公共選擇理論也認定, 龐大的政府和官僚機構必然被特殊利益集團操縱。布坎南等人曾質問:什么東西能夠保證政府做出的決策恰好符合集體偏好的結構?即便這些決策是好的, 有什么東西能夠保證政府行動的結果符合立法者的初衷?因此, 基于契約主義視角的公共選擇提出了一種“政府失敗理論”, 這一理論完全比得上產生自20世紀30年代和40年代的福利經濟學中提到的“市場失敗理論”。在較為早期的探索中人們就發現, 當根據理想化的標準檢驗市場在資源配置和分配上的效率時, 以私人所有權為基礎的市場體制在某些方面顯現為“失敗”的;在后期的探索中, 人們通過公共選擇理論看到, 當依據理想化的標準檢驗政府工作的效率和公平性是否令人滿意時, 政府和政治組織在某些方面也顯現為“失敗”的。[10]

　　可見, 不同于功利主義思維, 流行的契約主義基于相同的經濟人假設和理性選擇分析框架, 對政府行為、規則和憲法政治的分析都得出了與新古典經濟學基本一致的結論。事實上, 諾齊克在論述國家的誕生時便運用“無形的手”進行隱喻, 而“無形的手”與主流“契約”均來自市場經濟。諾齊克對此強調, “任何比最低限度國家具有更多職能的國家都無法得到證明。”[11]問題是:政府在現代社會經濟活動中果真只能扮演消極的守夜人 (nightwatchman) 角色嗎?只能承擔防止暴力、偷竊、欺騙和強制履行契約等少數功能嗎?事實上, 新古典經濟學及其派生學說之所以力主限制國家和政府的作用, 主要源于兩方面歷史背景: (1) 早期的國家和政府主要承擔統治功能而非經濟功能; (2) 財政轉移支付的主要對象是統治階級而非弱勢群體。正是基于這一實然現狀, 新古典經濟學及其派生學說不僅將國家視為一個主權者, 而且將國家主權者視為追求自身利益最大化的“惡棍”。但現代國家及其政府的實然性質已經發生巨大改變, 政府所承擔的職能遠非前現代所能比。同時, 流行的契約主義國家觀之所以反對政府對經濟的干預基于兩方面的哲學觀: (1) 承襲西方社會的倫理自然主義取向, 將所有的社會關系視為似乎 (as if) 是契約性的, 讓社會契約論通過一種理想的、非真實的解釋從而使社會關系的存在合理性化, 但正如高蒂爾所指出的, 這種“社會契約論將不再是一個理論框架, 而是他們作為社會思想和實踐的意識基礎”, 即作為意識形態而存在。[12] (2) 將個體及其獨特的人類特征視為優先于社會的, 政府行為則根基于所攫取的強權而不是基于契約達成的規則;同時認為“強力并不構成權利, 而人們只是對合法的權力才有服從的義務”, “約定才可以稱為人間一切合法維權的基礎”。[13]顯然現代社會中任何政府的權力都必然受到某種約束和限制, 從而可以保障它做該做的事。

　　四、本體論的契約主義國家觀及其政府功能

　　流行的理性論契約主義往往得出政府失敗的結論, 問題在于這一結論合理嗎?這需要回到本體論上進行分析。本體論視角的契約主義表明, 國家本質上并不是利益享有主體, 而是一種為增進所有成員利益而達成的公共機構。因此, 國家本質上沒有“性惡”和“性善”之說, 相應的政府也不是所謂“惡棍”, 反之, 它是國家組織服務于全體成員的一系列功能的承擔者和執行者。按照高蒂爾的看法, 自然狀態可被定義為“當且僅當其中的任何兩個人都按照各自選擇的行為準則采取行動這樣一種情形”, 社會則是指“當且僅當其中的任何兩個人都按照共同選擇的行為準則采取行動這樣一種情形”。[14]從根本上而言, 契約主義所強調的是人民通過某種程序達成共同行動的規則, 這些規則由國家或相應的政府機關監督執行。也即, 按照契約主義的思維, 應該從個人權利和社會價值出發探究政府的作用, 探究政府可以提供哪些屬于由個人難以自我滿足的需要, 而不是先驗地將政府及其代理人定性為“惡棍”, 并將其功能局限在最小范圍內。相應地, 在目前各種紛擾的對立學說中, 將政府和市場之間進行功能劃界, 需要從起源學角度挖掘國家的本質, 并由此對政府的性質和功能進行界定, 然后根據社會環境的演化探索不同時期的政府功能。

　　首先, 基于契約主義的實質精神, 政府確實應該承擔廣泛的經濟和社會功能, 而不只是扮演“守夜人”角色, 例如, 賴納特對國家作用的規定是: (1) 最廣泛意義上, 國家是制度的提供者, 從而為社會和市場競爭提供一個公平的規則環境; (2) 履行收入分配的職能并作為一家“保險公司”發揮作用, 從而實現分配正義和補償正義; (3) 促進經濟增長, 從而不斷提升人們的福利水平。[15]事實上, 斯密意義上的政府功能遠非局限于“最小政府”, 但基于人們需要的輕重緩急以及社會發展的階段差異, 政府對社會經濟功能的承擔存有主次和輕重之分, 其主要職能是: (1) 政府最基本的功能在于維持社會秩序, 主要體現為保護公民安全、維護自由市場和完善法律秩序, 這也是現代主流經濟學所強調的“守夜人角色”; (2) 政府進一步的功能體現為保護和促進人們需要的滿足, 主要包括基礎設施建設、公共品供給和收入再分配等, 這是市場機制通常失靈的地方; (3) 政府更進一步的功能在于保障社會經濟安全, 主要體現為控制相當一部分的國有企業或公共資本以此為民生保障和宏觀經濟調控提供充足的資金支持, 而這一功能是維護社會正義和分配正義的需要。同時, 政府的上述職能在不同時代的重要性也存在不同, 一般而言, 上述三個層次的職能會隨著社會發展逐漸拓展。

　　不幸的是, 由于政府的異化以及受現代主流經濟學的影響, 在一些基本的“守夜人”功能 (如維護社會大眾的安全和制定公平正義的規則) 尚未得到有效承擔的情況下, 一些地方政府卻拿著納稅人的錢到處搞產業園區開發、房地產投資、企業控股等, 導致政府職能顛倒。正是由于政府存在“亂為”, 成了新古典經濟學人極力反對政府干預經濟的重要依據。

　　其次, 本體論的契約主義國家觀在承認和倡導政府承擔廣泛社會經濟功能的同時, 并不妨礙契約者對政府機構及其代理人行為的監督和約束。事實上, 只有在受到監督的前提下, 政府機關及其代理人才會更好地承擔其應盡的職責, 才能盡量避免“好心辦錯事”, 從以下兩方面可加以說明: (1) 由于認知能力的有限性、激勵機制的不完善以及信息機制的不對稱和不完全, 政府在執行其功能時有可能偏離社會目標或者無法順利實現社會目標, 尤其是在政府直接主導國有經濟運營過程中往往會因父愛主義而產生軟約束問題。 (2) 現實世界中的國家和政府已經不是原初的國家和政府, 也不是理想狀態的契約主義國家和政府, 而是被嚴重異化了的國家和政府;相應地, 現實社會中的絕大多數規則, 無論是在制定還是執行方面都沒有經過成員的一致同意這一過程, 只是由日益獨立的政府機構及其少數代理人負責制定, 而這些代理人往往有其自身利益。

　　基于上述原因, 政府行為同樣存在失靈的問題, 有時甚至比市場失靈更為嚴重, 這已經為新古典經濟學、奧地利學派以及新制度經濟學等所詳盡刻畫。不過, 問題的關鍵是, 我們不能由此否定政府應有的功能, 相反, 需要做的是采取措施抑制和緩和這些政府失靈, 促使政府做它該做的事, 并且做好該做的事。一般而言, 這需要一整套規則的監督和制約, 其中最根本的是建立一整套憲法政治體系。布倫南和布坎南認為“所有的立憲規則, 都可以被解釋為對潛在的權力的限制。”[16]在很大程度上, 弗萊堡學派的主要功績在于采用立憲和規則、原則型構了一種有效的競爭秩序。而推進憲法政治體系的完善、成熟, 需要權力平衡和制衡體系的社會基礎, 權力制衡體系不僅有利于平衡民主與自由之間的關系, 而且可以更好地貫徹社會共同治理機制。從這一意義上, 法律和憲法政治體系的建立并不是先驗地規定政府的守夜人角色, 而是為了保障政府的真正有為而不是亂為和不為。

　　其三, 本體論的契約主義國家觀之所以主張政府承擔更為積極的經濟功能和社會功能, 是以政府及其代理人的活動遵循社會契約為前提的。一般而言, 基于社會契約達成的規則即為法律制度以及憲法政治體系等正式制度安排, 這既是對公共活動范圍的界定, 也是對政府職能和責任的規定, 更是對政府及其代理人行為的制約。即使原始的由全體人民參與的社會契約已經為現代專門的立法機構所代替, 按照契約主義精神, 設計憲法政治或法律制度的根本目的也在于防止掌握公權力的人的潛在機會主義行為。鑒于此, 需要深入考察人性中“惡”的因素及其可能產生的破壞行為, 尤其是因權力集中而潛含的破壞作用。布倫南和布坎南認為:“霍布斯的論點的意義在于, 在設計制度時應當把‘經濟人’牢記在心, 對于利他主義, 就像良好的風俗一樣, 可以贊賞, 卻決不可當作‘假設的基礎’”, “唯有從‘經濟人’推導出來的社會沖突與合作模型, 才適合于我們的憲政主義思考。”[17]

　　很大程度上, 將經濟人分析框架作為制度設計的理論基礎也是筆者與布坎南等人共同的看法:制度設計需要以經濟人分析框架為基礎。事實上, 如果政府及其代理人在任何時候都能夠無私地、完美地行動, 那么就不存在對政府施以憲法政治限制的邏輯基礎。[18]只不過, 與布坎南等人不同的是, 筆者強調, 經濟人內涵的核心應該在于“自利”, 凸顯每一個人的“為己”本能;但是, 這種“自利”更多地體現為“以義生利”, 而非“見利忘義”, 即注重通過增進而非損害他人或社會利益的方式以最大化自己的利益, 這是市場經濟得以發展的根本基礎, 也是當初斯密提出的“自利人”的根本內涵。從這個意義上, 我們又不能將經濟人分析轉化為“惡棍”假說并以此舍像對政府的信任和期待。相反, 受過良好現代教育的政府官員也具有很強的親社會性, 他們大多希望在公共領域實現自身的抱負。至于后來滋生的大量貪腐行為, 根本就是權力逐漸膨脹并且缺乏有效制約的結果。顯然, 一個組織良善的社會需要將政府官員的功能承擔和行為監督結合起來, 從而使“為己利他”的行為機理得以真正貫徹。

　　最后, 本體論的契約主義國家觀強調政府的功能承擔, 但絕不倡導所謂的無限政府和統制經濟。因為, 國家和政府僅僅是個人自主行動的補集, 只有個人能力之外的事情才會訴諸于公共權力。同時, 無限政府和統制經濟以不切實際的動物人和道德人為基礎。其中, 指令接受者是沒有能動性和自主性的動物人, 能夠嚴格執行上級下達的命令;指令發布者則是沒有個人私利目的的道德人, 能夠時刻按照社會利益最大化原則進行決策, 不過很大程度上兩者都是不現實的, 從而構成了新古典經濟學否定中央計劃和統制經濟可行性的依據。事實上, 馬克思的共產主義構想基于“社會存在決定人們意識”的哲學思維, 它相信通過社會環境的改造能夠重塑人性。一方面, 馬克思相信, 物質極大豐富的共產主義社會將不再有異化, 因為各種形式的創造性勞動不僅可以改變社會環境, 也可以改造人自身, 從而使人性得到充分的發展, 成為完全自主而且會關愛他人的新人。問題是, 盡管人性具有可塑性, 但是人性的改變卻并非易事。分析馬克思主義者埃爾斯特認為, 共產主義新人假設忽視了個人的自我實現和集體的自我實現之間的沖突, 忽視了個人之客觀的自我實現和主觀的幸福感之間的可能沖突, 忽視了個人的全面發展和真正具有創造性的人專心于一種活動這一特點之間的沖突, 忽視了過分沖動的問題, 以及對付這種沖動的人可能導致過于剛強的性格的危險。[19]另一方面, 承襲柏拉圖的理想國思想, 馬克思傾向于將當政者視為高度理性的哲學王, 不僅具有極高的道德自律, 而且具有無私的奉獻精神。由此, 馬克思學說在人性設置上發生了“驚人的飛躍”:從傳統經濟學意義上的自利人轉變為甘做人民公仆的道德人。在馬克思主義的國家制度構設中, 往往缺乏對當政者的有力監督和約束, 乃至在現實中當政者會化身為控制人民的巨獸“利維坦”;同時, 一旦失去了有效的制度約束, 上位者的行為容易肆無忌憚, 導致整個社會的人性更趨扭曲。

　　事實上, 馬克思的道德人假設需要非常高的條件, 而現實世界很難具備。西方馬克思主義者奧爾曼指出, “沒有類似的證據用這樣或那樣的方法來證明他 (馬克思) 對共產主義中的人的看法……這不是一個人們被特殊環境影響的問題, 而是一個在相當長的一段時間內這種環境如何創造新人的問題。而且在過去的人類歷史中, 沒有什么事情允許我們根據確定性的程度說明人的習慣來自那些像馬克思想象的那種非同尋常的環境。”[20]同時, 人性發展本身是一個漫長的演化過程, 它深深地受制于社會環境及其變化, 如果忽視這種歷史性而試圖以未來人性創造新社會, 反而欲速不達。西蒙指出“在我們這一個世紀, 我們看到了兩個偉大的國家, 中國和蘇聯, 努力產生‘新人類’, 但結果只是認識到‘舊人類’是自私的, 關切他或她的經濟福利或家庭、家族、種族或地區的福利”。[21]有鑒于此, 諾思指出“馬克思理論的缺陷正在于:它仰賴于人類行為的一個根本性變化來實現結果, 而我們沒有任何理由相信這樣的變化會發生 (即使是在社會主義社會有了70年歷史后的今天) 。”[22]但同時, 我們也絕不能將所有社會個體都視為由本能驅動并且時刻在追求個人利益最大化的經濟人, 相反, 應該認識到人具有親社會性, 會關注他人和社會的利益。例如, 科姆認為, 民主就是人民管理, 其中假定每一個投票者都知道應該怎么管理他 (她) 的國家, 進而, 投票者不但知道他的政府應該給他做些什么, 而且知道還應該給其他人、其他民族, 乃至后代做些什么, 每個投票者的腦子里都有某種國家利益和一般福利條件要求等概念。為此, 科姆一方面承認許多人將政府僅僅當成服務個人私利或他們階層利益的工具, 但另一方面卻否認這是一個通則。[23]

　　可見, 按照本體論的契約主義國家觀, 政府應具有這樣的特性: (1) 擁有廣泛的社會經濟職能, 而不是局限于“守夜人”的最小政府; (2) 承擔的功能是有限的, 必須受到法律的規范和大眾的約束, 即政府具有雙重性。從功能承擔的積極角度而言, 可以稱為“有為政府”;從行為制約的消極角度而言, 可以稱為“有限政府”。而這種“有為”和“有限”相統一的政府同樣可以基于個人主義和自利人的分析框架得出。這可以通過兩方面展開說明: (1) 因為人是自利的, 這就為政府的存在及其積極功能提供了基礎。麥迪遜指出“如果人都是天使, 就不需要任何政府了。如果是天使統治人, 就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時, 最大的困難在于必須首先使政府能夠管理被統治者, 然后再使政府管理自身。毫無疑問, 依靠人民是對政府的主要控制, 但是經驗教導人們, 必須有輔助性的預防措施。”[24]事實上, 基于契約建立規則的根本目的在于抑制個人的私利行為, 使個人的行為選擇符合社會的利益。高蒂爾強調, 社會契約不單純是一個為了個人利益而做出的承諾, 還是一個認可其他契約方利益的承諾;社會契約不僅增進這個人或那個人的利益, 還增進所有人的利益。因此, 在有效契約條件下, 一個人出于自我利益的考慮會履行承諾的道德義務。從這個角度而言, 無論是早期霍布斯等人的理論還是現代經濟學中的人性假設都無法與契約論相容。[25] (2) 正因為人性具有社會性且是不斷演進的, 因而需要重新審視流行的靜態契約觀。流行的契約主義將人類個體視為與社會相分離的并且先于社會而存在的, 即人類的特性不是來自社會存在, 相反, 自然狀態為人類行動提供了潛在動機;但是, 作為一個社會化的動物, 人在本性上是社會的產物, 且這一本性在契約不斷訂立和重訂的過程中逐漸得到發展和展現。事實上, 社會契約本身不是一蹴而就的, 而是不斷演進的, 也不可能通過各方同時履行各自的承諾實現, 而是需要一連串的行為, 其中還需要有一部分人先行踐約。這意味著, 在訂立契約過程中個體的特性和行為并不是先驗的, 而是相互影響、相互促進的;否則, 如果視人類個體為生來具有社會性, 便不會為形成社會而一起共同訂立契約, 也就不能以契約論的術語為社會提供合理辯護。[26]

　　五、尾論:最小政府、有限政府還是有為政府

　　契約主義視角為認識國家的性質以及確定政府的基本職能提供了一個分析框架, 也為國家的改造和治理提供了一個基本思路, 同時還為界定市場和政府之間的作用邊界提供了一個有益的依據, 即不能先驗地將政府與市場的關系對立起來, 應看到兩者的互補性并努力促成兩者的共生和演進。按照契約主義的分析進路, 并不必然要求有一個“守夜人”政府, 相反, 政府可以獲得個人實現自身利益的能力以外的廣泛空間。事實上, 人民之所以通過契約組成國家并設立政府, 關鍵在于有一些物品依靠私人的自發行為無法提供, 或者沒有效率, 譬如, 衛生、醫療、教育和其他基礎設施等公共品的提供, 維護社會正義或糾正市場不正義的收入再分配問題, 以及維護社會長期平穩發展的產權界定等無不如此。穆勒指出“在試圖列舉必要的政府職能時, 我們發現, 必要的政府職能要比大多數人最初想象的多得多……為什么除了利益特別明顯的情況外, 政府即人民的集體力量只應保護人們免遭暴力和欺詐, 而不應保護人們免遭其他罪惡, 如果政府只適宜做人們做不了的事, 那么即使對于暴力, 人們也應該以自己的本領和勇氣自己保護自己, 或求人或雇人提供這種保護, 就像在政府無力提供保護的地方人們所實際做的那樣;對于欺詐, 則各人有各人的高著來加以對付。”[27]而基于一致同意達成的規則也并不必然如布倫南等所主張的單一比例所得稅率一樣, 相反, 更傾向于盡可能減少運氣的影響, 從而實施促進矯正正義和補償正義的稅收政策。事實上, 羅爾斯、德沃金、柯亨等人在“無知之幕”下都得出了類似的社會秩序的結論, 高蒂爾甚至認為理性的人可以通過協商、討價還價達成道德觀點上的一致意見。[28]

　　同時, 由于人們在不同時空下的追求存在不同, 每個人在其追求的目標與能力之間也存在不同程度的脫節, 因而按照契約主義的觀點, 不同時空下個體所賦予國家和政府的權力和責任將不同。這意味著, 無論是市場還是政府所承擔的功能都不是固定不變的。穆勒指出, “政府的職能不是一成不變的東西, 在不同的社會狀態而有所不同”。[29]顯然, 這種演進觀要求我們必須深入剖析時代特征以便更好地界定市場和政府的作用范圍, 摒棄當下盛行的非此即彼的一元主義觀。事實上, 顧準很早就指出, “說人類是萬物之靈, 說人是由上帝創造出來的, 說人類的終極目的是建立一個地上的天國等等, 那是早期人類的認識, 已經由現在更進步的認識所代替了……一切第一原因、終極目的的設想, 都應該排除掉。而第一原因和終極目的, 則恰好是哲學上一元主義和政治上權威主義的根據。”[30]顧準所針對的是早期社會主義的政治說教, 但這同樣適合于現代主流經濟學的說教。因為很大程度上, 正是一元主義觀的說教給大眾的思想打上了先驗的烙印, 從而造成目前經濟學界各種對立的立場。

　　就現代主流的新古典經濟學而言, 它基于先驗的經濟人分析思維, 認定政府及其代理人傾向于追求個人利益, 必須加以約束和限制, 從而導向了有限政府;進一步的, 在信息不對稱以及權力不受監督的前提下, 政府及其代理人有充分的自由追求個人的利益, 所以必然出現政府失敗, 從而導向了最小政府。但顯然, 新古典經濟學的“政府失敗論”以及“最小政府”所依據的假設僅僅適合于權力高度集中的主權型國家以及高度專制的政府;相反, 在權力得到制衡和監督的現代社會, 各國政府及其代理人的逐利“自由”都是明顯“有限”的。盧梭強調, “行政權力的受任者絕不是人民的主人, 而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他們, 也可以撤換他們。”[31]很大程度上, 盧梭重視的公意內含在公共輿論之中, 而公共輿論是未經反思的輿論。顯然, 這種原初狀態的輿論要上升為社會政策, 需要經歷一個批判和爭鳴的過程, 再經過一定的程序生成制度, 從而規定和制約政府的行動。因此, 在現實社會中, 政府及其代理人逐利的“自由”往往受制于公共輿論及其衍生而來的制度和規則。布坎南寫道:“我們必須重新設計我們的規則, 調整我們對規則的思維方式, 其最終目的是限制政府能夠造成的傷害, 同時為政府的有益活動留出空間。……出色的比賽既取決于出色的運動員, 更取決于完善的規則。對于我們大家來說幸福的是, 如果我們首先理解了規則的理由, 那么, 我們就有一套規則取得一致, 這總比我們在誰是我們喜歡的運動員上取得一致更容易一些。”[32]因此, 即使政府及其代理人與普通大眾一樣具有最大化自身利益的動機, 隨著憲法政治體系的建立和成熟以及監督體系的完善, 將促使政府及其代理人的行為符合公眾利益。這也是委托-代理理論所主張的。

　　同時, 新古典經濟學之所以持“最小政府”信念和主張有兩大淵源: (1) 承襲啟蒙運動時期的無政府主義以及古典經濟學的“利維坦”國家觀, 將國家視為一小撮人維護其統治的暴力機關; (2) 對20世紀30年代到70年代人類社會實踐的反動, 包括社會主義國家的直接計劃經濟和凱恩斯主義的相機抉擇政策。按照契約主義觀點, 國家的形成、政府的組織以及規則的確立都是公意的結果, 體現了人們的共同利益;相應地, 政府及其代理人也應該依據既定的規則進行治理, 而那些違反規則的行為則應該得到約束和限制。因此, 即使像諾齊克這樣的自由至上主義者也不會主張廢除國家, 而只是反對無政府主義。當然, 承認國家的存在及其承擔經濟職能的必要性, 并不否定國家及其政府行為也會帶來“惡”。康德很早就指出, 一群理性的人往往一方面要求建立捍衛自我以及共同利益的法則, 另一方面又試圖使自己成為例外。同樣, 阿克頓也曾強調, “權力會產生腐敗, 絕對的權力產生絕對的腐敗。”[33]因此, 必須關注共同體的權力歸屬, 建立某種“憲法政治”或制度以制約權力。

　　很大程度上, 馬克思經濟學和凱恩斯經濟學主要關注和重視政府的“應然”職能, 從而相對忽視政府及其代理人的“實然”行為對契約和規則的違反。出于對這一事實的反動, 新古典經濟學轉而對政府的經濟功能持否定態度, 要求政府只能遵守一個穩定乃至不變的規則, 從而導致政府行為與不斷變動的社會環境相脫節。問題是, 即使現實世界中出現了嚴重的政府失靈, 也不應由此簡單地否定政府存在的必要性及其應有的功能, 而是應努力健全政府。柏克指出, 在一些人看來, “任何政府, 不管其歷史多么悠久, 也不管其管理多么合乎正義、多么仁慈, 只要與他們的這些人權不合, 就別想安穩!在與政府進行論爭時, 他們總是在資格問題、名義問題上糾纏不休, 而不是就權力是否濫用問題展開爭論”。[34]柏克針對的雖是19世紀末的法國革命者, 但同樣適合于當前的市場原教旨主義者。究其原因, 這些市場原教旨主義者不探究權力的濫用以及監督機制的構建問題, 停留在政府有用還是無用的爭論上, 從而導致迄今為止的大多數經濟政策變得空泛。事實上, 在不同社會環境下, 政府應承擔的職能內容以及職能的實現方式都存在顯著不同, 而政府必須因地制宜地承擔起這些應有的職能, 由此也就導向了真正的“有為政府”。

　　總之, 不能簡單地將政府與市場對立起來, 而是應該對政府的基本功能以及政府的作用范圍進行系統的認識和界定。盡管在過去的三四十年里, 新古典自由主義以及新古典經濟學取得了支配地位, 成為某種主宰性的意識形態, 乃至流行的契約主義也淪為解釋市場有效性的一種工具, 但從本體論角度, 當人們通過契約而自愿轉讓其某些個人權利之時便已賦予了國家和政府相應的社會經濟職能, 相應地, 我們致力探索的只是如何保證這些職能得到真正的實現。因此, 從本質上, 契約主義所要求的是一種憲法主義的“有限政府”或信托論的“有為政府”, 而決不是自由放任的“最小政府”;“有限政府”強調政府行為必須受到監督, “有為政府”強調政府要“盡其職、成其事”, 而“最小政府”則主張政府放棄經濟職能。顯然, 在探究和認識市場、國家以及政府之間的關系時, 不能為基于特定表象的各種噪音所干擾, 而應該以批判理性主義的思維挖掘其本質, 同時需要遵循從本質到現象的研究路線。

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