農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度的發(fā)展

　　旱災(zāi)是四川發(fā)生頻率最高、持續(xù)時間最長、危害范圍最廣、經(jīng)濟(jì)損失最大一種農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害。旱災(zāi)正逐漸成為四川農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。本文通過旱災(zāi)對四川農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及其成因分析，提出實(shí)施農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)對策。

　　《河北農(nóng)業(yè)科學(xué)》期刊始創(chuàng)于1992年，是由河北省農(nóng)林科學(xué)院主辦的綜合性學(xué)術(shù)期刊(月刊)。國內(nèi)外公開發(fā)行，本刊立足于農(nóng)業(yè)，及時宣傳報(bào)道農(nóng)業(yè)科學(xué)研究成果，傳遞農(nóng)業(yè)科學(xué)前沿信息，促進(jìn)農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)繁榮和成果轉(zhuǎn)化，為廣大農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線的干部、技術(shù)人員以及技術(shù)型農(nóng)民提供有效信息，提高信息利用率。對我省農(nóng)業(yè)發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用。

　　一、四川農(nóng)業(yè)旱災(zāi)的特點(diǎn)及其對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的影晌

　　1.四川農(nóng)業(yè)旱災(zāi)的特點(diǎn)

　　四川農(nóng)業(yè)旱災(zāi)與其他自然災(zāi)害相比，呈現(xiàn)出以下幾個特點(diǎn)：一是旱災(zāi)發(fā)生頻率高，受災(zāi)面積大。據(jù)有關(guān)資料顯示，從1950年至2003年的54年間，四川除其中l(wèi)1個年份無旱災(zāi)或無旱災(zāi)資料記載外，其余年份均有不同程度的旱災(zāi)發(fā)生，成災(zāi)達(dá)43個年份。受災(zāi)面積超過1000萬畝的有30個年份，成災(zāi)面積超過1000萬畝的有12個年份。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川省一般干旱年，受旱縣是30～50個，受旱面積1000萬畝～1500萬畝，損失糧食產(chǎn)量10億斤～15億斤;中等干旱年，受旱縣50～70個，受旱面積1500萬畝～3000萬畝，損失糧食產(chǎn)量15億斤～30億斤;嚴(yán)重干旱年，受旱縣70～100個以上，受旱面積5000萬畝以上，損失糧食產(chǎn)量30億斤～50億斤。二是旱災(zāi)呈上升趨勢。據(jù)四川省1952～2001年主要年份農(nóng)業(yè)的受災(zāi)面積和成災(zāi)面積資料，1952～2001年50年中，四川水災(zāi)和旱災(zāi)無論是受災(zāi)面積還是成災(zāi)面積均呈現(xiàn)上升趨勢，但旱災(zāi)的趨勢更為明顯(見表1)。

　　三是四川干旱類型分布呈現(xiàn)明顯的地域性。盆地西部對農(nóng)作物影響較大的主要是春旱;盆地中部為春、夏、伏旱的交錯區(qū)，但對農(nóng)作物威脅最大的是夏旱、伏旱;盆地東部主要是伏旱區(qū);攀西地區(qū)即四川西南山地，雨季、旱季比較明顯。

　　2.四川農(nóng)業(yè)旱災(zāi)的成因

　　(1)區(qū)域性和季節(jié)性缺水。四川地處內(nèi)陸，受季風(fēng)氣候影響，降雨時空分布嚴(yán)重不均，是旱災(zāi)發(fā)生的主要原因。全省降水量分布趨勢是從東南向西北減少，從盆周向盆中減少。再從四川水資源的流域分布及用水情況看，岷江、沱江流域和嘉陵江流域是全省生產(chǎn)、生活主要用水區(qū)，用水占全省用水量的84。3，而多年平均水資源量僅占全省的58。8。水資源的空間分布與需水地區(qū)分布不一致。反映了四川區(qū)域性缺水現(xiàn)象突出和季節(jié)性缺水。

　　(2)水利基礎(chǔ)設(shè)施不足，老化嚴(yán)重。四川現(xiàn)有大型水庫5座，中型水庫94座，小型水庫6537座，有效灌溉面積3641萬畝，其中，旱澇保收面積2521萬畝，只占耕地面積的38.8。在現(xiàn)有水庫中，病險(xiǎn)水庫有2828座，占水庫總數(shù)43，而且有3座大型水庫集雨面積小，主要靠引水充蓄庫容，遇到旱情.引水困難.庫容迅速下降，很難調(diào)出更多水來救災(zāi)。

　　(3)水資源利用率低，浪費(fèi)嚴(yán)重。四川在農(nóng)業(yè)灌溉方式上，一直沿用的是傳統(tǒng)的“土渠輸入”、“大水漫灌”，造成農(nóng)業(yè)用水的大量損失浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川渠系水利利用系數(shù)只有0.3～0.4，低于全國0.5的水平，而且一部分水在進(jìn)入田間后就被滲漏、蒸發(fā)。工業(yè)用水和城市生活用水浪費(fèi)也十分嚴(yán)重。2000年，四川工業(yè)用水49.4億m。占四川總用水量的23.7;生活用水26.8億m。占總用水量的12.5。2000年，四川萬元工業(yè)產(chǎn)值用水量ll9m。，比全國平均水平78m。高4lm。，是發(fā)達(dá)國家的10多倍。同時，城市生活用水浪費(fèi)現(xiàn)象也十分普遍。

　　(4)農(nóng)戶應(yīng)對旱災(zāi)的能力較弱。四川大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)，長期處于靠天吃飯的局面。農(nóng)戶應(yīng)對旱災(zāi)的能力，固然與自然條件和水利設(shè)施建設(shè)有關(guān)，但影響農(nóng)戶應(yīng)對旱災(zāi)的因素還很多。一是農(nóng)戶收入低。根據(jù)四川省農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查，2003年，四川農(nóng)民人均純收入2230元，低于全國農(nóng)民人均純收入2622元的水平.特別是旱災(zāi)多發(fā)地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和條件差，農(nóng)民收入水平更低。二是抗旱的勞動力資源不足。抗旱具有持續(xù)時間長、勞動強(qiáng)度大的特點(diǎn)，需要體魄健壯的勞動力，而四川農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工的人數(shù)逐年增加，務(wù)農(nóng)人員大多是老弱病殘，使農(nóng)戶抗旱能力減弱。三是抗旱服務(wù)組織建設(shè)進(jìn)展緩慢。干旱發(fā)生具有區(qū)域性，靠單家獨(dú)戶抵御旱災(zāi)是非常有限的。全國各地的抗旱實(shí)踐證明：抗旱服務(wù)組織是農(nóng)村抗旱的一支重要力量，然而，到2001年，全省建成市級抗旱服務(wù)隊(duì)10個，占市級總數(shù)的47.6%;縣級抗旱服務(wù)隊(duì)107個，占縣級總數(shù)的50.4%;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級抗旱服務(wù)分隊(duì)772個，只占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的15.35。

　　3.旱災(zāi)對四川農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響

　　(1)旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。持續(xù)旱災(zāi)導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)或甚至絕收;樹木枯死，草場退化，土壤沙化;農(nóng)作物和森林病蟲害明顯上升，森林火情、火災(zāi)加劇。根據(jù)農(nóng)業(yè)部種植管理司和農(nóng)業(yè)部信息中心公布的資料，1971年～2003年的33年間，四川每年都有不同程度的旱災(zāi)發(fā)生，農(nóng)作物年均受災(zāi)面積1996萬畝，年均成災(zāi)面積784萬畝，占受災(zāi)面積的39。特別是2001年，四川遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)，造成4881萬畝農(nóng)作物受災(zāi);成災(zāi)面積3367.5萬畝，占受災(zāi)面積的68.9;絕收面積706.5萬畝，占成災(zāi)面積的21.1;有556萬人和589萬牲畜發(fā)生飲水困難。

　　(2)旱災(zāi)對四川農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響。主要表現(xiàn)在：

　　①受旱地區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增幅降低，甚至出現(xiàn)負(fù)增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益下降，進(jìn)而影響四川整體實(shí)力增強(qiáng)。②影響農(nóng)民增收，如廣元市2001年遭受幾十年不遇的旱災(zāi)，農(nóng)民人均收入比上年減少74元。③影響農(nóng)業(yè)資金投入結(jié)構(gòu)。為了抗御嚴(yán)重的旱災(zāi)，政府要投入大量的抗旱、抗災(zāi)資金和救災(zāi)救濟(jì)款，幫助災(zāi)區(qū)農(nóng)民抗災(zāi)和農(nóng)民渡過暫時困難，從而使原計(jì)劃安排用于農(nóng)業(yè)其他方面的資金和用于其他產(chǎn)業(yè)的資金不得不重新調(diào)整，使農(nóng)業(yè)的其他方面和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到影響。

　　(3)對農(nóng)村社會的影響。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村人口的遷移和流動。有資料顯示.四川2001年旱災(zāi)，使廣安市因缺少飲用水而舉家外出“逃水荒”的有1500多戶。二是在一些區(qū)域已經(jīng)引起生活、生態(tài)、人心的連鎖反應(yīng)，成為影響農(nóng)村社會不穩(wěn)定的重要因素。三是經(jīng)常發(fā)生旱災(zāi)的一些地區(qū).已經(jīng)威脅到人們的生存和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　二、實(shí)施農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性

　　所謂農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，就是對造成農(nóng)業(yè)旱災(zāi)的各種因素的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律進(jìn)行分析和把握.對其發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)測預(yù)報(bào)，并采取相應(yīng)的對策措施，盡可能地避免或減少旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)造成的損失.從而努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)計(jì)劃目標(biāo)的過程。如前所說.旱災(zāi)是制約四川農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的最主要的自然因素，旱災(zāi)給農(nóng)業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻。“洪災(zāi)一條線，旱災(zāi)一大片”。旱災(zāi)所造成的損失遠(yuǎn)大于洪澇災(zāi)害.這也是不爭的事實(shí)。隨著四川社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的增長.水資源短缺現(xiàn)象還將日趨嚴(yán)重，必然導(dǎo)致干旱區(qū)域的擴(kuò)大與干旱化程度的進(jìn)一步加重。干旱化趨勢，客觀上要求各級政府、社會，各界和農(nóng)戶注重對干旱的預(yù)防，實(shí)施農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，做到早預(yù)防、早控制，采取科學(xué)手段.將農(nóng)業(yè)旱災(zāi)造成的損失減少到最小，促進(jìn)四川農(nóng)民增收和全面實(shí)現(xiàn)小康社會。

　　三、四川實(shí)施農(nóng)業(yè)旱災(zāi)管理的現(xiàn)狀

　　目前，四川在實(shí)施農(nóng)業(yè)災(zāi)害管理中采取的是分災(zāi)類、分部門、分地區(qū)的減災(zāi)管理模式。以旱災(zāi)管理為例，旱災(zāi)管理的目標(biāo)主要是減災(zāi)安民。旱災(zāi)管理的組織形式：省市縣都有兩套組織體系，一是抗旱防汛指揮部。二是救災(zāi)辦公室。抗旱防汛指揮部由政府主要領(lǐng)導(dǎo)為指揮長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副指揮長，由水利、農(nóng)業(yè)、氣象、救災(zāi)、民政等政府職能部門負(fù)責(zé)人為成員。旱災(zāi)管理的方式主要是利用行政手段，召開各種會議，如實(shí)行“五長”會商(省政府副秘書長和農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象的廳、局長)制度，研究制定減災(zāi)對策措施，宣傳號召廣大群眾抗災(zāi)減災(zāi)。旱災(zāi)管理的內(nèi)容主要是指揮抗災(zāi)、民政救濟(jì)、農(nóng)稅減免等。

　　為了更有效地抵御旱災(zāi)，減輕旱災(zāi)對社會經(jīng)濟(jì)的影響，各地還建立了市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))抗旱服務(wù)組織，實(shí)行公益性和經(jīng)營性相結(jié)合的運(yùn)作模式，在抗旱工作中發(fā)揮了主力軍作用。同時，通過各種媒體宣傳普及抗旱減災(zāi)知識，提高公眾防旱意識，增強(qiáng)抗旱減災(zāi)能力。

　　四、實(shí)施農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的對策

　　從經(jīng)濟(jì)管理的角度看，對旱災(zāi)的管理應(yīng)該由控制旱災(zāi)向?yàn)?zāi)害管理的理念轉(zhuǎn)變，切實(shí)增強(qiáng)系統(tǒng)意識、風(fēng)險(xiǎn)意識和資源意識，建立有效的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系，綜合運(yùn)用各種措施。

　　1.明確界定農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主體

　　從理論和實(shí)踐兩個角度界定清楚誰是農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主體，有利于明確各自的責(zé)任，有效地實(shí)施農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理。長期以來，我國農(nóng)業(yè)干旱風(fēng)險(xiǎn)管理(當(dāng)然也包括其它災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理)的主體基本上只有政府。從抗旱的組織、指揮、救濟(jì)到災(zāi)后重建的物資、資金提供，幾乎都由政府承擔(dān)。而按照責(zé)任和利益對等的原則，政府、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)(含協(xié)會等合作經(jīng)濟(jì)組織)和農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)是旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主體。

　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而且是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。從國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展考慮，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的要求來看，政府無疑是農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要主體，它的作用和功能是其他任何組織不能替代的。首先，政府必須是農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)劃、組織和指揮主體。其次，政府是農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)報(bào)、預(yù)警、評估的主體。三是政府具有的農(nóng)業(yè)保護(hù)、政策支持以及執(zhí)法等功能，是其他任何組織不能替代的。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任以后，千家萬戶的農(nóng)民是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，所以，農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的當(dāng)然主體。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，龍頭企業(yè)以及有關(guān)的合作經(jīng)濟(jì)組織，與農(nóng)民和農(nóng)業(yè)利益緊密相連，它們也理應(yīng)成為農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主體。

　　2.建立旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)研究咨詢機(jī)構(gòu)，為旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理主體回避旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供咨詢服務(wù)

　　目前，我國還沒有專門咨詢研究機(jī)構(gòu)從事農(nóng)業(yè)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研究，這對旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的研究和實(shí)施旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是極為不利的。政府可以通過科研立項(xiàng)、招標(biāo)、合同形式，依托大學(xué)、科研院所組建旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)研究咨詢機(jī)構(gòu)，針對不同區(qū)域影響旱災(zāi)因子的變化及其變化趨勢，對旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及其管理進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究，定期和不定期地發(fā)布旱災(zāi)發(fā)生時期、發(fā)生區(qū)域、發(fā)生程度、控制措施等方面的信息，并為政府提供旱災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者回避風(fēng)險(xiǎn)。