生態環境公益訴訟協同治理機制研究

　　摘 要：隨著檢察公益訴訟深入開展，跨行政區劃生態環境公益訴訟面臨越來越多疑難、復雜的協同治理問題。本文以最高人民檢察院立案辦理的南四湖流域生態環境公益訴訟案為切入點，分析總結生態環境和資源保護領域行政公益訴訟跨區劃協同治理的實踐困境，進而從完善跨區劃生態環境行政公益訴訟案件管轄制度、調查取證協作機制、生態環境修復協同機制、被監督行政機關認定等方面提出建議。

　　關鍵詞：南四湖 跨行政區劃管轄 行政公益訴訟 生態環境保護

　　生態文明建設是“國之大者”。習近平同志指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。從萬峰湖到南四湖，最高檢立案辦理跨省際公益訴訟案件，打造出四級檢察院一體化協同治理生態環境新模式。“南四湖專案”不僅凝聚著跨區劃環境行政公益訴訟智慧結晶，也折射出行政公益訴訟在跨區劃環境治理方面面臨的困境。

　　一、基本案情及辦理過程

　　南四湖[1]位于蘇魯皖豫4省交界處，承接著4省34縣(市、區)53條河流來水。由于污染情況嚴重，近年來已成為3.17萬平方公里流域的“集中納污區”。南四湖流域跨多省行政區劃，邊界區域權責交叉不明，跨區域協同執法聯動不足，流域執法標準不統一，“多頭管”“交叉管”“無人管”情況突出，導致南四湖生態環境“一邊治理，一邊破壞”。2021年4月8日，最高檢成立專案組對南四湖流域沿湖(河)企業偷排、亂排等違法行為導致生態環境受損以事立案啟動公益訴訟程序，實行“1+N”——1個大案加N個小案模式的辦理，并將南四湖流域邊界爭議地區生態環境受損和南四湖自然保護區礦業權退出問題作為專案特別重大案件線索進行自辦。截至2022年1月，辦案組共發現公益訴訟案件線索237條，共立案205件，其中最高檢立案1件，省級院立案8件，市縣級院立案196件，包括行政公益訴訟案件185件，民事公益訴訟案件20件。[2]在最高檢專案組的領辦下，山東、江蘇檢察機關依法協助對邊界地區權責交叉不明造成生態環境受損問題開展調查取證。2021年7月12日至16日、9月13日至17日，專案組兩次赴山東濟寧、江蘇徐州開展現場辦案，調取南四湖邊界爭議問題歷次調解和劃界文件、當地政府工作說明和生態環境部門執法案卷等材料，查明南四湖邊界地區生態環境公益受損的原因是邊界爭議導致相關行政機關和檢察機關辦案管轄權不清。對此，專案組指導蘇魯豫皖四省檢察機關會簽《關于深化跨省協作配合加強南四湖流域檢察公益保護的意見》(以下簡稱《南四湖意見》)，核心是建立南四湖流域邊界地區生態環境行政公益訴訟案件管轄爭議解決機制，以及逐步推動統一執法標準和司法辦案尺度。[3]

　　二、南四湖流域跨行政區劃生態環境保護困境

　　(一)南四湖流域“插花地”環境監管責任主體不明確，被監督行政機關認定難

　　南四湖西岸的江蘇省沛縣和山東省微山縣交界處部分段存在邊界不清晰，導致“插花地”地區環境治理責任主體不明確。一是山東省微山縣、江蘇省沛縣對邊界爭議地區運煤渣碼頭、小型化工企業、造成污染養殖戶等監管缺位，專案組現場調查取證發現污染情況長期存在。二是南四湖流域各支流實際控制區域部分行政機關認為南四湖省級自然保護區是山東省設立的，不是本省的自然保護區，沒有嚴格按照省級自然保護區進行管理，將日常監管和整治責任歸于山東省或南四湖管理部門。三是山東、江蘇省級生態環境部門簽訂協作機制對南四湖跨區劃環境違法開展聯合執法，但仍存在全流域、跨區劃環境監管職權不清、規定不明、權限交叉等問題，再者自然保護區現行管理實行條塊分割，國家和地方多層級管理，自然資源、生態環境、城鄉水務、交通運輸(港航)、農業農村(漁業、畜牧)、文化旅游等部門多頭管理、分散執法，行政公益訴訟對行政機關互相推諉、怠于履責無法精準監督。

　　(二)跨區劃調查取證難，單方之力難以完成根源治理

　　南四湖流域存在監管信息不對稱，違法主體“打游擊”式逃避監管。例如，有的企業地址在甲省，排污口卻設在乙省;有的企業在甲省打擊時就躲到乙省，在乙省取締時就跑回甲省;更有少數企業橫跨兩省地界，兩邊都有供電線路，一省取締時，其就稱是另一省企業。對上述情形，無論行政執法還是公益訴訟案件辦理都面臨跨區劃調查取證難。一是跨區劃調查取證協作機制不完善，對異地協助沒有強制性規定，缺乏剛性保障。二是跨區劃調查取證技術保障發展不均衡，蘇魯皖豫檢察公益訴訟技術保障能力不同，特別是基層技術力量差距更大。三是跨區劃異地調查成本過高，辦案檢察院到環境損害行為地或結果地等異地調查取證，人力、經濟以及資源成本較高。對環境污染損害行為地和結果地不相同的，無損害后果的行為地辦案檢察院缺乏跨區劃調查取證積極性。

　　(三)四省污染物排放標準不統一，生態環境修復監督難度大

　　南四湖流域不同省市水污染物排放標準不統一是出現沿湖(河)企業偷排、亂排等違法行為的重要原因[4]。而排放標準不統一又導致修復標準不一致，經跨區劃因素放大，南四湖整體生態環境修復更難統一。首先，跨區劃生態環境修復執行難。南四湖跨區劃生態環境損害可能是多個行為人違法行為交織、共同侵權造成的，難以準確區分各違法主體之間生態修復責任，導致監督違法主體完成生態修復存在執行難。其次，對跨區劃生態損害修復的監督標準各地不統一，行政機關責任不明確，雖然對各種生態損害情形的修復監管部門已有規定，但生態修復標準不一致，且跨區劃修復標準需根據具體問題協商，行政機關本身無所適從，行政公益訴訟監督其生態修復履職是否到位更難以把握。

　　三、“南四湖專案”解決南四湖跨區劃生態環境問題的做法

　　專案組現場辦案并邀請中科院空天信息創新研究院和最高檢信息技術中心運用衛星遙感、快速檢測等科技手段對南四湖跨區劃生態環境問題調查取證。經審查，南四湖跨區劃問題除其他跨區劃地區面臨的“通病”外，主要是“插花地”地區生態環境監管缺位、流域環境治理標準不統一等問題。專案組從宏觀層面對上述問題進行解決。

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