生態環境損害賠償金性質定位省思

　　摘 要：為了落實生態環境損害賠償制度，有些地方政府向生態環境損害賠償義務人收取了巨額生態環境損害賠償金。但是，學界對生態環境損害賠償金法律性質的認識仍有分歧。有學者將生態環境損害賠償金認識為民事賠償金或者行政處罰金。事實上，生態環境損害賠償金既不是民事賠償金，也不是行政處罰金。生態環境損害賠償金的性質定位是生態環境損害行政懲罰性賠償金。完善生態損害賠償制度要以經濟法中的懲罰性賠償制度為參照，設置救濟生態環境損害的行政懲罰性賠償制度。

　　王斐， 經濟問題 發表時間：2021-08-03

　　關鍵詞：生態環境;損害賠償金;環境執法

　　一、問題的提出

　　保障財產權、人身權是侵權法的基本目標和根本目的。但是對因生態環境利益受損而產生的賠償問題，卻因其復雜性成為侵權法領域的棘手難題。在我國生態環境損害賠償司法實踐中，不同的法院基于對案件性質認識上的差異，做出截然不同的裁判結果。重慶市第一人民法院在重慶市人民政府訴重慶藏金閣物業管理有限公司等公司生態環境損害賠償訴訟案中，遵循普通侵權案件的裁判規則，判定行為人承擔賠償損失、恢復原狀的民事責任，支付生態損害賠償金 1441.6776 萬元。貴州省清鎮市人民法院遵循《生態環境損害賠償協議》裁定行為人支付生態損害賠償金 757.42 萬元。面對在生態損害賠償訴訟中出現的“天價賠償”，有些學者認為，從“損害擔責、環境有價”原則出發，以自然資源國家所有權為生態環境損害索賠權利人的請求權基礎，國務院授權省、市兩級政府代表國家行使自然資源國家所有權，要求賠償義務人承擔恢復原狀等民事責任，支付具有民法上的債性質的賠償金是一個合情合理的做法[1] 。一些媒體發出“生態系統不同于普通商品，生態系統無價”[2] 的呼聲。還有學者提出“環境不易估價，應賠盡賠”的主張。不論如何，如果“環境有價”，“價”是多少?如果對于損害生態系統服務功能的事實不得不以金錢賠償，政府問賠償義務人收取的巨額賠償金又是何種法律性質的費用?構建生態環境損害賠償訴訟制度的目的是執行環境法律，人為彌補生態損害，其中收取生態環境損害賠償金是實現這個目標的重要手段。但是，生態環境生態賠償金在法律上到底是民法上的債，行政法上的罰款，刑法上的罰金還是其他性質?這些問題在立法和實踐中引起了多方關注，成為法律界不得不認真面對的問題。

　　二、生態環境損害賠償金的由來

　　依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《改革試點方案》和《改革方案》的規定，我國嘗試構建生態環境損害賠償制度。在現有制度框架下生態環境損害賠償金的來源主要有兩個：一是通過行政機關和義務人簽訂生態環境損害賠償協議獲取;二是行政機關為了執行法律通過民事訴訟渠道獲取，即行政機關利用民事訴訟手段執法。

　　面對“企業污染，群眾受害，政府買單”困境，以及 2014 年以來“秦嶺生態環境破壞案”和“騰格里沙漠污染案”等系列案件的發生，人們更加關注誰來替生態環境“發聲”，誰來修復受損的生態環境，誰來追究生態環境違法行為人的足額賠償責任等問題。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。習近平同志在《關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中指出，“關系群眾切身利益的生態環境問題是我國發展面臨的突出問題和挑戰。”生態環境損害賠償制度改革方案是由我國突出的生態環境問題倒逼出來的。為逐步建立生態環境損害賠償制度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于 2015 年頒布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《改革試點方案》)。2016年 8 月，中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過了《關于在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的報告》(以下簡稱《報告》)，該《報告》指定 7 省市①分別展開生態環境損害賠償制度改革試點。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)。該《改革方案》決定：“生態環境損害賠償制度改革試點范圍由 7 省市擴大至全國，將賠償權利人的范圍由省級政府擴大至市級政府。”且《改革方案》進一步明確將生態環境損害賠償訴訟納入民事訴訟通道。有學者通過調查國外成功經驗得出結論，環境行政執法和環境司法是遏制生態損害和環境侵權的兩種主要機制。當人們意識到我國的生態行政執法效果不佳時，將解決生態環境問題的目光投向環境司法表面上看是合理的，但在實踐中仍存在問題。以甘肅祁連山生態破壞問題為例，長期以來，甘肅祁連山局部生態破壞問題十分突出。對此習近平同志多次作出批示，要求抓緊整改，在中央有關部門督促下，甘肅省雖然做了一些工作，但情況沒有明顯改善。2015年 9 月環境保護部會同國家林業局就保護區生態環境問題，對甘肅省林業廳、張掖市政府進行公開約談。但是，甘肅省并沒有引起足夠重視，約談整治方案瞞報、漏報 31個探采礦項目，生態修復和整治工作進展緩慢，截至 2016 年底仍有 72 處生產設施未按要求清理到位。這突出反映了我國環境行政執法中存在的環境職能部門審批把關不嚴、疏于監管和執法力度不夠等問題。而我國行政機關為了執行環境法提起的生態環境損害賠償民事訴訟的制度可能就成了舊有行政執法制度(包括行政代履行制度和行政強制制度)與外國執法訴訟制度的意外混合。但是，這種意外混合并未考慮大陸法系與英美法系之間的差異，將生態環境損害賠償制度置于民事訴訟制度之中，造成以生態環境損害賠償為中心的民事訴訟制度與行政執法制度之間的沖突。從掌握的資料來看，在英美法系國家中，尤其在美國，環境執法訴訟是傳統法律制度的一部分。針對嚴重環境違法案件和違法行為人拒不服從行政執法案件，聯邦環保局(EPA)或各州環保行政機關可以向法院提起民事訴訟，并由法院判處違法行為人承擔罰款、賠償損失或執行命令等。在大陸法系國家，法律規定行政機關執行法律的主要方法是代執行或強制執行等行政上的執行方法。

　　三、生態環境損害賠償金法律性質之厘定

　　生態環境損害賠償金既不是民事賠償金，也不是行政處罰金。一方面，面對不可逆轉的環境損害，民事賠償手段和行政處罰手段無法實現對生態環境損害的有效和充分救濟。另一方面，“有損有賠”不僅是民事救濟的基本理念，同時也是公法領域均可適用的指導方針。生態環境受損也應當得到“賠償”。“賠償”的對象是受損的環境，是環境利益。生態環境損害賠償金的法律性質是行政懲罰性賠償金。作為公法責任的生態環境行政懲罰性賠償的主要目的不是為了補償受害人私法意義上的損失，而主要在于通過懲罰和遏制嚴重不法行為，救濟生態環境損害。

　　(一)生態環境損害賠償金不是民事賠償金

　　生態環境損害賠償責任是民事責任的理解難以自圓其說。將生態損害賠償金理解為民事法律事實產生的債的認識缺乏說服力，且生態環境損害賠償中的“賠償損失”并非民事責任方式。筆者認為，生態環境損害賠償金并不同于民事賠償金。

　　1.生態環境損害賠償責任不是民事責任

　　2012年《民事訴訟法》修改之前，我國法律并沒有關注生態環境公共利益損害賠償責任的性質。那時，學者們一般將其理解為民事責任。比如，當時李艷芳、李斌以及楊立新教授均支持這一論斷[3-4] 。2014 年《環境保護法》經修訂增加的第 64 條②規定，將生態環境公共利益損害賠償責任理解為民事責任提供了便利。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布《改革試點方案》。該《改革試點方案》認為生態環境損害賠償責任不是行政責任，也不是刑事責任。2017年頒布的《改革方案》對 “完善賠償訴訟規則”作了規定，認為生態環境損害賠償訴訟性質是民事訴訟，此類案件屬于民事案件。《改革方案》規定的生態損害賠償范圍包括清除污染費用、生態環境修復期間服務功能的損失和生態環境功能永久性損害造成的損失等內容。同一時期，學者們也普遍將其理解為民事責任。比如有學者認為，“生態損害賠償制度中賠償損失責任與民法上的賠償損失責任并無二致，生態環境修復責任與民法上的恢復原狀責任并無實質區別。”[5]

　　如果要說明生態環境損害賠償金是民事賠償金的邏輯路徑正確，則必須滿足這樣一個預設的前提：行為人違反環境法行為需要承擔的責任是私法意義上的民事責任。那么生態環境損害賠償責任到底是何種責任呢?筆者認為，生態環境損害賠償責任不是民事責任，而是一種新的行政責任。從法理上看，將生態損害賠償責任理解為民事責任難以自洽。根據“私法自治”理論，在民事訴訟中當事人可以自由處分屬于私法范疇的民事權利和民事訴訟權利[4] 。而生態服務功能和使用價值等環境公共利益具有公益性質。在不屬于私法范疇的以生態環境損害賠償訴訟為中心的民事訴訟執法中行政機關的自愿放棄行為很可能對環境公共利益造成損害。如果法律賦予民事審判庭保護環境公共利益的職責，就超出了民事審判庭本來的職責范疇。相當于法律允許民事審判庭實施行政法判斷。

　　在實踐中，最高人民法院似乎已經發現“民事審判庭實施行政法判斷”的不足。比如，2015 年 1 月頒布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第 16 條規定， “原告在訴訟過程中承認的對己方不利的事實和認可的證據，人民法院認為損害社會公共利益的，應當不予確認。”隨后頒布的《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第289條對公益訴訟的調解和和解作了規定，指出人民法院不應當出具違反社會公共利益的調解書。該規定對于保護“社會公共利益”的意義是重大的，但同時反映出以生態環境損害賠償為中心的民事訴訟執法具有根本缺陷。在具體的個案中，民事審判庭需要適用和解釋行政法的法律規定以及依據行政法法律規定對行政機關等原告的訴訟行為開展合法性審查。同樣

　　同樣是因為環境違法行為損害環境產生的責任，行政處罰的性質是行政責任，但損害賠償金的性質卻是民事責任。行政機關為恢復原狀執行代履行支出的費用是民事責任，然而責令限期治理卻成了行政責任。實際上，這些責任欲實現的目標都是保護環境公共利益[3] 。不論從哪個角度看，生態環境損害賠償責任是民事責任的理解難以自圓其說。

　　美國、法國或日本法律都沒有將生態環境損害賠償責任界定為民事責任。在美國，行政上的“賠償損失”也只是一種間接的行政執行手段，這種行政執行手段的適用范圍是由于當事人不履行義務，其他人或行政機關因此而遭受損失時，行政機關就可以請求當事人賠償損失的行為，須注意的是該類 “賠償損失”不是一種民事處罰[6] 。具體到環境保護領域，EPA或地方環境保護部門提起的民事訴訟是作為法律實施機制的民事訴訟。在法國，以生物多樣性保護為例，當承擔實施生物多樣性補償措施的義務人采取的補償措施無效時，行政機關只能通過特別行政程序要求義務人繳納用于補償措施實施的財務保證金。這里的“損害賠償”明顯不是民事責任。在日本，法學界和實務界一致認為，生態損害賠償不是民事責任。比如，日本環境法規定，在已經發生公害的區域或者預測將要發生公害的區域內，地方公共團體必須實施適當的措施防止區域環境損害。對于事業者滯納負擔金的情形，地方公共團體可通過行政程序予以強制征收[7] 。這里強制征收的負擔金不是民事損害賠償金，這里的法律責任是行政責任而不是民事責任。

　　2. 生態環境損害賠償中的“賠償損失”不是民事責任方式

　　有些學者把“賠償損失”和“恢復原狀”解讀為不法行為人在生態環境損害賠償訴訟中承擔民事責任的方式。這些學者的論據是“生態損害賠償金是用于‘賠償’的錢，因此生態損害賠償訴訟的訴訟請求是民法上的‘賠償損失’”[8] 。筆者認為，該論證可能存在不當類比謬誤，即論證者將多種在相關領域并沒有實際可比性的事物放在一起比較。當我們替論證者補充缺失的前提后，發現被比較的事物之間存在著明顯而重要的區別。如財產損害賠償金是用于“賠償”的錢，且財產損害賠償訴訟的訴訟請求是“賠償損失”;人格損害賠償金是用于“賠償” 的錢，且人格損害賠償訴訟的訴訟請求是“賠償損失”;生態損害賠償金是用于“賠償”的錢。因此，生態損害賠償訴訟的訴訟請求應當是民法上的“賠償損失”。

　　民事賠償責任中的賠償金與生態損害賠償責任中的賠償金的相似點是，兩者都是以貨幣為表現形式。另外，人格損害與生態損害都無法像商品那樣被準確估價。然而，在訴訟中由行為人侵犯自然人、法人或非法人組織人身權、財產權應承擔“賠償損失”的責任方式和在生態損害賠償機制中由行為人損害生態應承擔的責任方式卻存在很多不一致的地方。

　　第一，適用范圍不同。民事賠償責任適用于普通侵權造成的人身、財產損失的情形，其中包括環境侵權行為通過環境媒介造成人身、財產損失的情形，屬于私法范疇;而生態環境損害賠償責任適用于環境要素及其構成的生態系統供給能力受損害的情形，關乎集合概念的人類共同利益，關乎社會秩序，屬于公法范疇。不論是生態環境損害賠償磋商協議中規定的條款內容，還是在訴訟中作出有關生態修復的判決內容，這些只有具備行政權能的行政主體才能實現的內容是公法性質的[9] 。第二，欲實現的目標不同。無論財產損害賠償責任還是非財產損害賠償責任，追求的都是人與人的和解;而生態損害賠償責任，是實現行政目的的手段，追求的是人與自然的和諧。第三，功能不同。恢復原狀責任與生態修復責任的功能截然不同。復原功能是財產損害賠償的主要功能。恢復原狀，從其含義而言，可以分為恢復“原有狀態”和恢復“應有狀態”。恢復原有狀態指恢復損害事故發生前的狀態;恢復應有狀態是指恢復之結果，如損害事故沒有發生一般。反觀生態損害，是對生態系統供給能力的損害，賠償損害就是使供給能力恢復。生態系統供給能力一日不恢復，就不能稱之為恢復原狀[10] 。然而生態系統是一個復雜的、整體的系統，而對生態環境修復卻只能是局部的、單項的。遭受損害的生態系統可能難以通過局部的修復措施而 “恢復原狀”。眾所周知，世界上許多美好的自然景色，由于污染和損害而消失了[11] 。通過人力“賠償生態系統服務功能的損失”可能難以使受到損害的生態系統“恢復原狀”。生態環境損害賠償責任很難像一般民事法律責任那樣產生橫平的效果。第四，承擔責任的前提不同。當事人提起民事訴訟的前提是擁有“已經產生、現實存在的利益”。王利明教授認為，“行為人應當對受害人遭受的損害承擔損害賠償責任，必須要以受害人實際遭受損害為前提。”[12] 但是，生態服務功能的損失以及生態功能永久性損害造成的損失是“將來的、難以度量的損失”。比如，在“塔斯曼海”油輪污染案中，天津海事法院沒有支持天津市海洋局提出的“賠償海洋生態服務功能損失738.17萬元”的訴訟請求，原因是，法院認為“海洋生態服務功能損失應予賠償，但損失的數額缺少背景值的依據，且損失的計算依據不充分”。現代生態學采用數學方法分析生態系統，建立生態系統的數學模型只能推測系統的演變[13] 。科學家們難以準確度量生態服務功能損失，一方面是因為一個地理單元內種群、群落、生態系統、景觀以及它們之間的關系的特點在不斷變化，但這種變化的速率很慢，在我們的有生之年難以觀測到。并且，不是一切環境行為都直接與某種危害相聯系[14] 。在“由生態損害行為降低生態系統服務功能，行為人應當賠償損失”的指控中，時間和空間上都沒有與具體的人的利益聯系，且指控中描述的是一個過程，并不是具體的人遭受損害的事實。根據 “原罪說”，每一個生態損害行為人都是原罪者。另一方面是該利益和商品的價值③不是一回事，是難以度量的利益[15] 。生態環境損害賠償金的價值是指人為恢復生態系統供給能力的價值。就健康的環境來說，在環境要素及其構成的生態系統供給能力中沒有相應的勞動數量或勞動量。環境要素及其構成的生態系統服務功能的價值都不太可能表現出等同的社會勞動量。就被行為人損害的生態環境來說，生態系統供給能力的價值不太可能表現為等同的社會勞動量。我們無法用金錢來表現生態系統供給能力的價值，永遠無法度量生態系統供給能力這一價值中蘊含的勞動量。第五，責任發生的時間可能不同。民事賠償責任的損害賠償發生在損害發生之后，而生態損害賠償責任的賠償，有時可能發生在損害之前。比如，生態供給能力減弱是一個緩慢的(長年累月)過程，如排放放射性污染物質造成的損害。

　　3. 生態環境損害賠償金不是基于民事法律事實產生的債

　　有學者將生態損害賠償金與財產損害賠償金或人身損害賠償金性質理解成一回事的根據是，它們都是基于民事法律事實產生的債，以及人身損害賠償金與生態損害賠償金都不能被準確估價。

　　將生態損害賠償金理解為民事法律事實產生的債的認識缺乏說服力。我們知道，所有民法上的債④都是基于民事法律事實產生的。但生態環境損害賠償金卻不是基于民事法律事實產生。不論是通過行政機關和責任人簽訂生態環境損害賠償協議獲取賠償金，還是行政機關為了執行法律通過訴訟渠道獲取賠償金，賠償金都不是基于民事法律事實產生。生態環境損害賠償協議是基于行政上的履行職能的契約。從現有法律規定來看，《試行方案》沒有明確規定生態環境損害賠償協議性質。 2019年11月27日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(以下簡稱《行政協議規定》)，對行政協議的定義、范圍和救濟途徑等作出了相應的規定。《行政協議規定》第 1 條規定：“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第 12條第 1款第 11項規定的行政協議。”由此可知，依據上述行政協議獲取的賠償金不是基于民事法律事實產生的債;我國現有的“以生態環境損害賠償為中心的民事訴訟制度”雖然“穿了民事訴訟的外衣”，但其實質是行政機關在履行責任的過程中為了執行行政法律，處罰違法行為提起的訴訟。通過該渠道獲得的賠償金不是基于民事法律事實產生。

　　當人的生命、身體、健康以及生態系統供給能力遭受損害之時，一般都難以恢復原狀。例如，被剝奪生命的人不能死而復生，被損害的生態系統服務功能以及身體健康都不可能“再造如初”。從這點看來，人格和生態系統服務功能都無價，即兩者都沒法被人為標上確切的價格。但由于無法恢復原狀的原因，人們只能另外尋找別的救濟辦法，如支付賠償金的辦法(即便有很多人反對使用該辦法，但該辦法仍然是一個實用的辦法)。

　　但是，人格損害賠償金和生態損害賠償金除了產生的基礎不同外，還存在很多不同點：一是人格損害賠償金和生態損害賠償金的功能不同。人格損害賠償金具有使被害人或其家屬獲得某種滿足的功能。人格損害賠償金的功能是為了消除賠償權利人主觀上的痛苦感受。人格損害賠償金可以彌補自然人的切身利益，可能去除具體的人的痛苦;生態損害賠償金的功能是人為彌補生態系統供給能力。二是人格損害賠償金和生態損害賠償金的對象不同。人格損害賠償金的對象是具體的人，有民事權利可行使的具體的人;但生態損害賠償金的對象卻是集合概念的人類，無民事權利可行使的對象，無民事權利便無民事責任;三是人格損害賠償金和生態損害賠償金蘊含的價值不同。人格損害賠償金的價值是尋求人與人之間的和解;而生態損害賠償金的價值是追求人與自然的和諧。

　　(二)生態環境損害賠償金是行政懲罰性賠償金

　　生態損害賠償金不是傳統意義上的行政罰款，各級政府向義務人收取生態環境損害賠償金的手段是一種新的財產手段，其性質應當是一種行政懲罰性賠償金。

　　1.生態損害賠償金不是生態環境行政處罰金

　　生態環境行政處罰實際上是指行政機關依法對違反生態環境行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，“以增加義務或者減損權益”的方式予以懲戒的行為。生態環境行政處罰主體的權威性及處罰目的的公益性使其具有強制力，其對違法行為施加“增加義務或減損權益”的特征使其具備懲罰性，間接對生態環境損害具有補救和預防的作用。我國《環境行政處罰辦法》中將生態環境行政處罰界定為，縣級以上環境行政主管部門和其他依照法律規定行使環境監督管理權的行政部門，依照法定權限和程序對違反環境保護法律、法規或者規章規定的公民、法人或者其他組織給予制裁的具體行政行為。而罰款在環境損害救濟中是適用最廣泛的方式，它是指環境行政主管部門對違反環境法律、法規的相對人做出要求繳納一定數額金錢的處罰方式。就環境違法行為來看，“以繳納一定數額金錢的行政處罰方式”具有社會必要性，這種行政處罰可以提升違法行為的外部成本，進而促使環境安全得到保障。但當其被置于生態環境領域用于解決生態環境損害問題時，其有效性往往備受質疑。

　　第一，縣級以上環境行政主管部門和違反環境保護法律、法規或規章規定的公民、法人或其他組織之間爭論的問題只限于法定權限范圍內的事宜，比如環境行政處罰金數額的多寡或者法律依據之類的事項。而這些問題可能并不是救濟生態環境損害最需要爭論的問題。第二，行政處罰罰款數額的規定較統一，而生態環境損害賠償金難以設置統一的數額。雖然我國《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》等 20 種常用環境法對不同環境違法行為設置的最高罰款數額存在差異，比如，《海洋環境保護法》規定的罰款上限是 30 萬元，而《大氣污染防治法》規定的罰款上限是 50 萬元。但面對救濟生態環境損害所需要支出的費用，我們無法設定罰款上限或罰款區間。第三，行政罰款針對“違法性”行為，特點之一是具有強烈的對抗性，不適合解決涉及多方當事人或者可能有多種解決辦法的爭議。然而，生態環境損害賠償不僅針對“違法性”行為，而且還需要針對那些“合法但不合自然規律”的行為。第四，行政處罰力度較之生態環境損害程度畸輕。以“塔斯曼海”油輪溢油事故案為例，溢油事故給我國渤海海域造成了嚴重的污染，對海洋生態環境也構成巨大而嚴重的威脅，行政處罰數額與之相比只是杯水車薪，根本無濟于事。

　　2. 政府收取生態環境損害賠償金是一種新的財產手段

　　英美法國家中有關懲罰性賠償性質一直存在爭議，但大多數人還是將懲罰性賠償作為民事性質責任加以適用。由于大陸法系國家強調公私法分離，理論和實務界對于英美法中懲罰性賠償的認識較為模糊。大多數人認為懲罰性賠償本質上是公法責任，形式上又是民事責任，屬于公私不分的一種特殊責任。

　　筆者認為，具體到生態環境領域，生態環境損害行政懲罰性賠償是公法責任。作為公法責任的懲罰性賠償的主要目的不是為了補償受害人所受損害，而主要在于通過懲罰和遏制嚴重不法行為救濟生態環境損害。相反，民事責任通常是以補償受害人所受損害為目的，即使因為對違反行為人處以損害賠償義務而間接產生遏制或者懲罰的效果，也僅僅是損害賠償制度的反射效果，這與作為公法責任的懲罰性賠償的目的是完全不同的。

　　生態環境損害不同于個人利益的損害，個人不是生態環境損害的主體已是一個普遍共識。生態環境損害的客體實際上是對人類整體之環境利益的損害[16] 。以人類環境利益為判斷基準，環境損害的內容不僅包括我國《環境保護法》第 2 條規定的 “包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體”，還包括種群、群落、生態系統以及景觀和生物圈相互間關系的情況、人類周圍活的世界的品質這種情況、種群、群落、生態系統以及景觀和生物圈本身或相互關聯的事物的自然功能等情況的“不利變化”。一方面，面對不可逆轉的環境損害，民事賠償手段和行政處罰性救濟方式無法實現對生態環境損害的有效和充分救濟;另一方面，“有損有賠”不僅是民事救濟的基本理念，同時也是公法領域均可適用的指導方針。生態環境受損，也應當得到“賠償”，“賠償”的對象是受損的環境，是環境利益。作為行政懲罰性賠償金的生態環境損害賠償金就是救濟環境損害的“一劑良藥”。

　　(三)設立生態環境損害行政懲罰性賠償金的法經濟學分析

　　羅斯認為，“社會秩序正常化的要求主要有兩個：避免人們之間相互侵害;人們應當履行責任。” 法律是實現這一社會目的的工具。設立懲罰性賠償金的根本目的并不是解決當事人之間的糾紛，而在于調控社會，解決市場機制無法解決的問題[17] 。具體到救濟生態環境損害問題上，法經濟學家認為環境法所有的法律和制度，都應該以維護人類整體之環境利益為目的。任何不符合這一要求的制度都可能需要被矯正。

　　1.經濟學理論基礎

　　懲罰性賠償制度的經濟學理論源自美國聯邦上訴法院第二巡回庭著名法官勒·漢德在 United States v. Car-roll Towing Co.一案中提出的漢德公式(也被稱作卡洛爾學說或卡洛爾公式)。但是在英美法系國家，該理論只被局限于侵權法領域的過失侵權制度中適用。筆者認為，該理論可以引申到我國的環境法領域，對救濟生態環境損害提供重要且有效的指導。懲罰性賠償的基本原理在于通過最佳威懾使社會成本最小化。該理論的核心是，被告承擔的懲罰性賠償金的數額應當是被告造成的超過填補性賠償金部分的損失，即賠償填補性賠償金不能覆蓋的費用。

　　2. 生態環境損害行政懲罰性賠償運行的經濟學原理

　　在經濟學視野下，填補性的賠償是對市場機制失靈的矯正辦法之一。經濟學家認為，該辦法可以阻礙違法行為人將成本外部化。但是，在利益面前，市場價格機制會促使行為人選擇損害生態環境的生產方式。且填補性賠償完美發揮作用的前提是每一受害人的所有損失都得到了全部賠償。在救濟生態環境損害實踐中，這一假設是很難實現的，受害人是否有追償的意愿和能力暫且不論，就個案中受害人的損失能否予以精確計算尚值得懷疑。而且訴訟程序中的訴訟成本高，且對于證據、訴訟技巧的要求也很高，不論是受害人還是受損的生態環境都很難獲得足額賠償。所以從客觀來看，二者是不可能得到足額賠償的。

　　在現實社會中，市場機制發揮著基本的調整人們關系的作用。在自愿交易正常進行的情況下，社會資源可以得到優化配置，交易各方利益均可得到維護，但是在信息不對稱、市場不完全的情況下，就產生了市場機制之外的外部性行為。在負外部的情況下，外部性的成本就轉嫁給他人或社會承擔，從而造成社會福利的減損。解決外部性的方法主要有兩個：第一種，國家承擔相關成本，消除負外部性的不良影響;第二種，通過制度解決，讓行為人接受懲罰性賠償。

　　在行為人逃避法律責任或者現有法律制度下法律責任對于行為人施加的成本不足以抵消或者遏制違法行為時，那就需要對法律責任制度重新進行設計和調整，所以從這個角度看，就會發現生態環境損害行政懲罰性賠償制度在彌補原有法律制度不足方面可能發揮重要的作用。

　　3. 生態環境損害行政懲罰性賠償金功能的經濟學分析

　　在生態環境領域，損害生態環境行為人逃脫責任的情形非常普遍。其中原因有很多，比如科學家們難以準確度量生態服務功能損失，又比如，受害人由于舉證難無法確認損害生態環境行為人。面對現狀，從經濟學角度來看，生態環境損害懲罰性賠償金的功能就是力圖實現生態環境損害懲罰性賠償金與造成的生態環境損害相當的基礎上，懲罰和遏制損害生態環境的不法行為[18] 。

　　第一，生態環境損害行政懲罰性賠償數額等于生態環境損害數額時，才有可能減緩“種群、群落、生態系統以及景觀和生物圈相互間關系的情況、人類周圍活的世界的品質這種情況。當生態環境損害行政懲罰性賠償數額小于生態環境損害數額時，理性經濟人不會采取預防措施，而會任由生態環境損害發生。且國家要替生態環境損害行為人承擔相關成本，消除負外部性的不良影響。第二，政府可以開展有效的市場調解。但是，生態環境損害賠償金的數額并不是比損害數額越高越好，這很容易造成對部分行業不當的打擊。

　　四、完善生態環境損害賠償制度的對策

　　(一)以經濟法中的懲罰性賠償規定為參照尋找出路

　　我國經濟法領域早已引入了懲罰性賠償制度。比如，《中華人民共和國消費者權益保護法》第 55條規定：“經營者提供不合格商品或者有欺詐行為的服務，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍。”《中華人民共和國食品安全法》第 96 條規定：“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品……消費者可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。”《中華人民共和國勞動合同法》第 85 條規定：“由勞動行政部門可以責令用人單位限期支付勞動報酬、加班費或者經濟補償…… 逾期不支付的，可以責令用人單位按應付金額百分之五十以上百分之一百以下的標準向勞動者加付賠償金。”

　　筆者認為，經濟法是以社會為本位的法律，懲罰或威懾嚴重影響社會整體的人的利益的行為，維護社會經濟活動中的社會公共利益是經濟法的根本目的。經濟法中的懲罰性賠償金是對損害社會公共利益的違法行為所規定的懲罰和制裁措施，其目的在于對嚴重不法行為的懲罰和制裁，維護社會公共利益。懲罰性賠償金是實現經濟法任務的重要手段。該手段除了可以解決市場在資源配置方面的無效和低效現象，比如外部性、公共產品短缺、社會分配不公等問題，還可以矯正政府失靈，比如設置懲罰性賠償金，可促使私人參與經濟執法活動，也可彌補政府執法的不足。

　　適用于經濟法中懲罰性賠償的違法行為，大概具有以下幾種特征：第一，受損主體不特定。經濟法領域中懲罰性賠償制度所制約的行為造成的損害往往不特定，既對具體的民事主體的權益造成損害，又對其他社會權益造成損害。第二，違法行為人逃避責任的可能性大。第三，損害往往難以像商品那樣被準確估價。

　　(二)救濟生態環境損害需要設置行政懲罰性賠償制度

　　在簡單分析經濟法中懲罰性賠償制度特點的基礎上，筆者認為，生態環境損害行為也具有類似特征。在救濟生態環境損害問題上，我們需要參照經濟法中的懲罰性賠償制度設計一種類似的制度手段，適應生態環境損害的特征，解決現有救濟生態環境損害手段乏力的問題。

　　第一，面對生態環境利益損害，填補性賠償“有心無力”。在經濟法中設置懲罰性賠償制度是因為填補性賠償不足以抵消或者遏制違法行為造成的利益損失。生態環境損害同樣如此，以往的救濟生態環境損害手段不足以懲罰和遏制生態環境違法行為，保護環境利益，實現“環境質量目標”。

　　第二，設置行政懲罰性賠償金是政府高效履職的前提和保障。以重慶市第一人民法院在重慶市人民政府訴重慶藏金閣物業管理有限公司等公司生態環境損害賠償訴訟案為例，盡管法院判處被告支付 1441.6776 萬元生態環境損害賠償金，我們暫且不討論最終的救濟效果如何，僅考察訴訟所需要的時間，也足以導致生態環境損害的后果變得更加惡劣，損害不可逆轉性持續發生。在已經發生生態環境損害的區域，而其他行政手段又無法發揮作用時，地方政府必須先行實施適當的措施防止區域生態環境損害。費用誰來支出呢?如果這些措施不能積極地予以實現，那么防止生態環境損害的法律就無法發揮作用，而設置行政懲罰性賠償金是政府高效履職的前提和保障。

　　以公權力保障，政府的環境行政行為具有極高的國家權威性和強制力，更能體現“環境公共利益” 屬性，主要有以下三點好處：首先，可以迅速應對環境問題，高效解決正在發生的致損行為，及時減緩損害不可逆轉的發展趨勢;其次，行政機關在預防或救濟環境損害領域作出的決定往往不是依據過去的事實，而是帶有預測未來的性質;最后，與司法機關相比，行政機關執法人員具備專業知識和行政經驗。這些特點有助于他們更好地作出判斷。

　　第三，生態文明建設對環境法治的新要求。單一的損害填補機制，不能滿足生態文明建設的發展需求。面對復雜的生態環境損害問題，在現有的法律手段懲罰不力的情況下，如果不打破原有法律規則，只是繼續對生態環境損害救濟手段修修補補，最后的結果可能就是“不管如何健全環境法律制度都無濟于事”。既然經濟法中可以突破損益均衡設置懲罰性賠償制度，那么涉及人類命運和生存條件的生態環境問題，同樣可以設置懲罰性賠償制度，該制度是一種新的可有效救濟生態環境損害的行政性賠償手段，重點是懲罰[19] 。

　　(三)調整繳納生態環境損害賠償金途徑

　　調整繳納生態損害賠償金的途徑是矯正對生態環境損害賠償金法律性質的錯誤認識最直接最有效的辦法。將繳納生態環境損害賠償金的途徑由民事訴訟途徑調整至行政上的途徑，主要涉及以下幾個方面。

　　第一，構建行政機關通過法定行政程序收取事前生態環境損害賠償金的途徑。在預測將要發生生態環境損害的區域內，地方行政機關必須實施適當的措施防止區域生態環境損害。考慮到行政機關可能行使專橫的行政權力，行政機關啟動該收費途徑前，應當制定“費用負擔計劃”，并且舉行聽證會。隨后，行政機關根據計劃決定各義務人應該繳納的生態環境損害賠償金額，并通知義務人。對于義務人滯納生態環境損害賠償金的情形，行政機關可以依法予以強制征收。國外多國已構建收取事前生態環境損害賠償金的途徑，比如日本的事業者負擔金制度和法國的財務保證金制度[20] 。

　　第二，構建行政機關通過法定行政程序收取事后生態環境損害賠償金的途徑。如果生態環境違法義務人不履行行政機關下達的行政命令，行政機關如何執行該命令。在行政上的生態環境保護義務難以履行的情形下，有必要構建確保義務履行手段，包括確立直接手段或間接手段。直接手段是指通過行政上的強制執行收取生態環境損害賠償金的途徑;間接手段是指違法義務人的義務由他人代為履行也可以達到執行目的，行政機關可以指派第三人或者由自己代為履行，再向當事人索要費用的途徑。

　　第三，由法院經行政訴訟通道判決產生的生態環境損害賠償金。當義務人對行政機關通過前兩個途徑收取生態環境損害賠償金行政行為不服時，義務人可以提起行政訴訟⑤。由法院決定，義務人是否應當繳納生態環境損害賠償金。