作者：劉金龍 孫程艷 龐閩志 單位：中國人民大學農業與農村發展學院 福建省三明市林業局

林業政策已經成為各國公共政策的重要組成部分（FAO，1994；Sepp,2006）。森林除具有木材和纖維、非木質林產品、森林食物、醫藥和其他人類生產和生活原材料的經濟功能，還具有生物多樣性保護、碳庫、水土保持、荒漠化防治、濕地保護等多方面的生態作用，以及就業、安全、緩貧、精神和文化等方面的社會價值（張守攻等，2000）。林農、加工企業、公民團體、政府等不同的利益主體在對森林的價值認知和利益訴求上存在分歧（劉金龍，2006）。公共政策過程不僅是一個關系政策是否科學的認識過程,更是一個關系社會利益如何分配的政治過程（葛瑋，2006）。如何有效地將政治學視角強調公共政策過程與公共行政管理視角強調政策的實質性內容以及應用有效結合起來是當下公共政策研究和實踐的一個難題。本文旨在以制定“三明市采伐指標分配和管理規定”為目標，以行動干預為手段，探索多相關利益群體參與到政策制定過程中的方法與路徑，并分析將參與式政策過程導入到林業政策實踐的一些方法。

福建省三明市是中國南方重點集體林區，土地面積2.29萬km2，森林覆蓋率76.8％，活立木蓄積1.2億m3，并于2003年率先全面啟動集體林權制度改革。集體林權制度改革后，隨著森林產權進一步明晰，森林經營主體呈現出多元化、分散化格局。以國營林場、國有采育場、鄉村集體主導的林木采伐，在產權明晰到千家萬戶的廣大林農后，漸漸成為社會化的需求，采伐指標分配一時成為社會及公眾媒體關注的熱點、焦點和難點。針對集體林權制度改革過程中采伐指標分配出現的新情況、新問題，福建省三明市林業局分別于2005年、2006年在調研的基礎上提出林木采伐指標分配的初步意見，但難以得到不同相關利益者的認可，基層林業部門也感到難以操作。鑒于福建省三明市林業局一向勇于改革與探索，因此，我們選擇三明市調整“采伐指標分配和管理規定”入手，在中國首次嘗試使用公眾參與的方式來制定林業政策。

1福建省三明市林木采伐指標分配和管理規定政策制定過程

林業政策過程包括政策問題分析、明確政策目標、制定政策手段、實施政策手段、進行監測和評估循環往復的過程（圖1）。本研究的重點在于政策制定過程，我們在三明市的實踐表明，政策制定過程可劃分為政策過程培訓班、組建工作組、相關利益者咨詢和磋商、聽證會和政策發布5個階段。

1.1參與式林業政策過程

培訓班采用參與式的方法組織了“三明市林木采伐管理規定與參與式林業政策過程培訓班”。學員代表來自于三明市林業局、縣林業局林政科、資源業務骨干。培訓班的主要目的是：（1）初步分析現行的林木采伐管理制度以及試點的林木采伐管理制度；（2）學習參與式政策過程的理論、方法和工具，并實踐如何運用這些方法和工具；（3）選擇合適的工具和方法來開展參與式林木采伐制度評估。在培訓班上，充分利用參與式成人學習方法學習了訪談法、愿景規劃法、小組討論法、排序分析法、組織機構文氏圖法、SWOT分析法、角色扮演法、魚缸辯論法。這次培訓為開展參與式林業政策過程調查起到了宣傳和發動的效果，為開展參與式林業政策過程建設了一支隊伍。

1.2組建參與式林業政策過程組織機構

組織機構工作組由3個部分組成。第一是三明市林木采伐管理規定制定工作領導小組，這個小組是一個跨部門的臨時聯合機構，由市林業局、市政府辦公室、市監察局、市人大和市政協等機構的人員組成，主要職責：是指導參與式林業政策過程；確保主要的相關利益者積極的介入到林業政策過程；監督和評估參與式林業政策過程；解決涉及跨部門的林業問題。第二是三明市林業局林木采伐管理規定制定小組，主要負責相關政策文件的整理、起草政策草案并根據相關利益者的意見進行修改、確保形成的政策文件符合國家和地方的相關規定。第三是參與式林業政策過程工作組，該工作組人員由國內外的參與式林業專家、外聘職業協調員、外聘林業政策專家、外聘社區專家和三明市林業局政策制定者等6人組成，他們的組合覆蓋了廣泛的技能組合，包括能夠收集資源信息、資源管理、經濟活動、社會性別、權屬等方面的信息。這個工作組中有兩位女性，她們分別是熟悉社區工作的林業工作者和有社區發展經驗的社會科學工作者。

1.3相關利益者的咨詢和磋商

這部分的主要內容包括：相關利益者的確定、與相關利益群體構建伙伴關系、推動跨部門合作、加強小農戶等弱勢群體的介入、促進公眾參與和媒體的合作。與林木采伐相關的主要利益者是小規模林農、林業大戶、國有林場和木材加工企業。采伐指標分配和管理規定制定的過程，也就是伙伴關系建立的過程。林業部門需要改變原有的一些工作方式，包括權利的分享、規則的設立、更加開放透明（Sidaway1998），在伙伴關系形成過程中逐步建立其決策規則的安排。三明市委、市政府、市人大、政協，特別是三明市紀委和監察局十分關注林木采伐管理規定文件的制定，這些部門之間相互協調，相互分享信息、資源和戰略，形成合力。在集體林權改革后，廣大小規模的林農對采伐指標分配意見比較大，他們在與林業大戶和加工企業，更不用說國有森林經營單位在競爭采伐指標上完全處以劣勢的地位。因此，工作組將各縣參加“參與式林業政策過程培訓”的人員一同加入到調研隊伍中來，對小規模林農就采伐指標分配存在的問題、政策意愿等開展專題調研，確保政策過程的每一個環節均能反映出小規模林農的聲音。在整個過程中，廣播、電視、報紙等媒體均參與到這個過程中，在事前和事后對林木采伐管理政策的制定過程進行了廣泛的報道。相關利益者磋商和咨詢采用了下列工具：（1）半結構訪談、小組座談等訪談類工具；（2）SWOT和問題樹等分析類工具；（3）簡單排序和矩陣排序等排序及分類工具；（4）展示板、壁畫/墻報、張貼畫等展示類工具；（5）大事記、資源分布圖、文氏圖等圖示類工具；（6）小型研討會，采用頭腦風暴法等；（7）小組辯論和大會辯論等辯論工具。

1.4聽證會

聽證會能夠成為林木采伐指標分配政策制定的重要一環，得益于三明市林業局推動公眾民主決策，著力解決林改熱點、難點問題，擴大社會影響和加強林業政策宣傳的決心和信心。聽證會主要內容就是根據上述調研，由三明市林業局和三明市監察局聯合起草的《關于規范林木采伐計劃分配和使用管理的意見》，具體包括適用范圍、遵循原則、時間安排、分配方法、預留指標、指標調劑、指標結轉、監督管理8個部分。通過電視臺、報紙、互聯網公開發布舉行聽證會通告，考慮到聽證對象主要面向基層林農，工作組通過基層林業站，在趕墟場所張貼聽證會通告，做到了“廣而告之”，讓有采伐指標分配訴求的廣大林農可以通過聽證會這個平臺，根據自身利益暢所欲言地表達愿望。代表由報名和推薦的方式產生，其中報名代表占62%。聽證會邀請了福建省林業廳、三明市政府和相關部門、省外大學、科研單位、新聞媒體的代表參與觀摩。確保聽證會會前、會中、會后不同環節，均能公開、透明，不走過場。