作者：趙曉芳 單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院

制度為什么會出現(xiàn)?功能主義者常常將制度視為行動者自愿協(xié)作所達(dá)成的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而以制度當(dāng)下所具有的功能來解釋制度的起源。(Moe，2003)這其中存在一個邏輯上的倒置傾向，即“從現(xiàn)有制度的設(shè)置反向推導(dǎo)解釋此項制度是如何被理性選擇的”，(Pierson，2004)這就“把制度的功能角色理論與制度的起源分析混為一談”了。(Thelen，2004)權(quán)力分配理論則將制度視為強勢權(quán)力利益需求的直接反映，進(jìn)而制度會根據(jù)權(quán)力平衡或強勢權(quán)力偏好的變化，自動作出反射性調(diào)整。但是制度的創(chuàng)設(shè)是在多種需求的情境下產(chǎn)生的，滿足某些利益需求而設(shè)計的制度，通常也滿足了其他的利益需求。有時候制度在政治利益需求和動機上是反動的，卻能導(dǎo)致經(jīng)濟和社會上的進(jìn)步，這兩者是可以并行不悖的。從歷史制度主義來看，不應(yīng)假定制度的現(xiàn)有功能與其初創(chuàng)動機之間存在著必然的聯(lián)系，也不應(yīng)將制度視為強勢利益的直接反映。歷史證明，邁向福利國家的第一步幾乎都是由舊有的統(tǒng)治階級作出的。最早建立社會保險制度的德國，就是容克統(tǒng)治階級在對抗工人運動和社會主義的背景下出臺的社會保險立法。雖然這一舉措的初衷是對抗社會進(jìn)步力量，是對長期存在的工人互助性行會組織在某種程度上的不得已的妥協(xié)和繼承，但是這一制度也確確實實地改善了工人的福利，并成為世界社會保障史上具有里程碑意義的大事件。

一、前俾斯麥時期的德國福利制度

關(guān)于社會保險制度為何最早出現(xiàn)在德國，學(xué)術(shù)界有不同的觀點:一派認(rèn)為這是俾斯麥波拿巴主義統(tǒng)治手段的體現(xiàn)，是反社會主義非常法的必要補充;另一派則認(rèn)為社會保險制度的建立，在某種程度上是德意志第二帝國民主化進(jìn)程的反映。從歷史制度主義角度來看，任何一種制度產(chǎn)生時都有既有制度的存在，制度與新的利益主體發(fā)生沖突會引發(fā)新制度的創(chuàng)設(shè)，從社會保險立法之前德意志社會存在的相關(guān)制度出發(fā)進(jìn)行研究，能夠更真實和客觀地認(rèn)識社會保險制度的起源。

(一)行會組織的社會保險實踐

任何一種制度產(chǎn)生時都有既有制度存在，在俾斯麥實施社會保險制度之前，德意志就有存在于各處的、由勞工自行組織的各種行會互助組織，承擔(dān)著經(jīng)濟職能、社會職能和政治職能。行會的經(jīng)濟職能主要是管理、監(jiān)督城市工商業(yè)經(jīng)濟活動，行會的社會職能主要是互助、救濟及部分宗教性職能，行會的政治職能體現(xiàn)在行會是構(gòu)成市政機構(gòu)的選舉單位，是城市武裝的基本組織，具有內(nèi)部的司法仲裁權(quán)，構(gòu)成溝通國家和市政機構(gòu)與行會成員的中間環(huán)節(jié)。［1］行會把中世紀(jì)城市的社會與經(jīng)濟生活組織起來，是歐洲合作主義的早期實踐。德國的采礦業(yè)早在12世紀(jì)就出現(xiàn)了互助性行會組織，行會章程規(guī)定會員會費的一部分用來救濟鰥寡孤獨者。后來這一行為演變成捐贈，礦工們在發(fā)工資日設(shè)立一個募捐箱，個人根據(jù)自己的意愿進(jìn)行捐贈。逐漸地，這種捐贈發(fā)展成為繳費，并形成固定的互助基金，用于支付礦工及家屬的醫(yī)療藥費和喪葬費。這些自發(fā)的行會行為，為德國現(xiàn)代社會保險制度的產(chǎn)生提供了思想基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。行會模式滿足了人類的互助需要，會員的風(fēng)險得到一定程度的保障，生活有了改善。行會立足的自治原則也被納入到法人結(jié)社主義和互助主義的意識形態(tài)之中，成為天主教會的教條，在教皇關(guān)于社會問題的重要教諭中得到了積極的宣傳。德國作為后發(fā)工業(yè)化國家，行會的傳統(tǒng)影響深遠(yuǎn)，為社會保險實施提供了模板。

(二)行會組織中的利益格局

“利益集團”這一概念最早出現(xiàn)于政治學(xué)領(lǐng)域，后來又被經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科使用。廣義的利益集團是指尋求有利于其團體目標(biāo)或共同關(guān)心的政府政策的集體，立法機構(gòu)和政黨都包含其中;狹義的利益集團是指那些致力于影響國家政策，但并不圖謀組織政府的組織。需要說明的是，利益集團這一概念是為了進(jìn)行分析而使用的，現(xiàn)實中存在的只是某某協(xié)會、工會、聯(lián)合會等團體，這些團體起著利益集團的作用。德國在19世紀(jì)初開始了工業(yè)化，工人階級力量日益壯大，1871年工人階級人數(shù)約820萬，占德意志人口的20%，1882年增至1135萬，占人口的25%。［2］同時，工人階級面臨越來越多的社會風(fēng)險卻得不到保障，他們的處境極為艱難，工資水平極低，工傷事故頻發(fā)。①工會和社會民主黨鼓勵工人加入行會互助組織，以使風(fēng)險得到部分化解。互助組織的規(guī)模因此而迅速膨脹，并表現(xiàn)出極為強大的聯(lián)合力量。1880年底有會員6萬多名，到1885年就迅速增加到73．1萬名。［3］工人的境況得到改善，工會和社會民主黨在工人階級中的威望也越來越高。行會互助組織的壯大和社會民主黨權(quán)威的提升，被時任首相俾斯麥視為“國家威脅”。他認(rèn)為社會民主黨問題已經(jīng)不僅僅是法律問題，更是戰(zhàn)爭和政權(quán)問題。［4］統(tǒng)治者要維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，必須得到工人階級的支持，從這層意義上說，德國既有的行會互助制度所形成的權(quán)力格局，對統(tǒng)治者形成了一定的威脅，他們必須對此做出回應(yīng)。為此，俾斯麥于1878年頒布了《反對社會民主黨企圖危害社會治安法令》(《非常法》)，以鎮(zhèn)壓社會民主主義運動，并視圖控制行會組織。但是這一舉措并未能摧毀社會民主黨。俾斯麥意識到，單靠“大棒”無法平息工人運動，必須輔之以“胡蘿卜”改善工人處境，才可能取得勝利。俾斯麥采取“胡蘿卜加大棒”的兩手策略鞏固統(tǒng)治，一方面繼續(xù)執(zhí)行《非常法》，另一方面，俾斯麥計劃將政府的力量介入當(dāng)時存在的各種行會組織中，以中央集權(quán)的方式管理對其實施政府全面干預(yù)的國家法團主義保險制度，將保險事業(yè)完全納入國家經(jīng)營和管理中，進(jìn)而實現(xiàn)對工人階級的全面控制。可見，工人運動和行會組織的發(fā)展壯大所形成的利益格局，對德國政權(quán)形成了威脅，成為社會保險制度的直接推動力。

二、利益集團與社會保險制度的產(chǎn)生

處于統(tǒng)治地位的個人在政治上依賴于特定群體集團的支持，這些集團使政體得以生存下去。很多政策在官方意識形態(tài)中都包含著為公眾利益服務(wù)，但是作為權(quán)威性社會價值分配方案的政策，更傾向于為能夠有效地參與政治生活的群體服務(wù)。因此，工人運動并不會自然地創(chuàng)設(shè)出福利國家，與社會保險相關(guān)聯(lián)的各種利益集團也在深刻地影響著制度的產(chǎn)生。

(一)社會政策學(xué)會的倡導(dǎo)

保守主義者傾向于法團主義和家庭主義，其邏輯是為了社會整合，傳統(tǒng)的地位關(guān)系必須得到維持。代表人物古斯塔夫•馮•施穆勒(GustavvonSchmoller)和阿道夫•瓦格納(AdolfWagner)等經(jīng)濟學(xué)家成立了講壇社會主義學(xué)派，提出國家干預(yù)經(jīng)濟思想，認(rèn)為國家是超階級的組織，可以在不觸動資本家利益的前提下逐步實現(xiàn)社會主義，國家應(yīng)該為民眾的幸福和福利負(fù)責(zé)。講壇社會主義學(xué)派于1873年成立了“德國社會政策學(xué)會”，認(rèn)為德國最嚴(yán)重的經(jīng)濟問題是勞工問題，國家應(yīng)該通過實施一系列社會政策，包括強制性的社會保險、縮短勞動時間、改善勞動條件、仲裁勞資糾紛和工廠監(jiān)督等，保護(hù)勞動者的正當(dāng)權(quán)益，才能維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。瓦格納曾建議俾斯麥，政府不僅要積極推動社會福利與保險政策，而且應(yīng)該建立由國家主導(dǎo)的制度化的控制體系，以服務(wù)于國家經(jīng)濟和強權(quán)政治的發(fā)展。受社會政策學(xué)會的影響，俾斯麥開始考慮一個綜合性的社會保險計劃，重要策劃者西奧多•赫曼(TheodoreHerman)指出計劃的本質(zhì)是:“社會保險立法必須服務(wù)于落實政府意圖的目標(biāo)，以及政府在社會秩序中的權(quán)威目標(biāo)”。［5］1881年帝國國會上威廉一世陳述了社會保險框架，宣稱社會疾病不必絕對地通過壓制社會民主黨的過激行為得到解決，同時也要依靠推進(jìn)工人階級的福利來解決。國會報告提出建立醫(yī)療保險、工傷保險、老年和傷殘保險三項制度。