單位：湖北省財政辦公室系統政策研究課題組

在我國五級財政中,鄉鎮財政處于最基層,是國家財政體系的重要組成部分,也是鄉鎮政府履行各項職能的財力基礎。近年來,隨著社會主義市場經濟的發展和財政改革的深入推進,特別是農村稅費改革后,鄉鎮財政工作職能、任務等發生了深刻而顯著的變化,一些矛盾與問題也在改革和發展中逐步顯現,加強鄉鎮財政建設已經成為一個迫在眉睫的重要課題。

一、農村稅費改革前后鄉鎮財政工作格局的對比分析

2003年,經國務院批準,湖北在全省范圍內進行農村稅費改革試點工作。農村稅費改革是新中國成立后繼土地改革、實行家庭聯產承包責任制之后“農村第三次革命”。一方面,農村稅費改革從根本上減輕了農民負擔;另一方面,農村稅費改革改變了鄉鎮財政的收入結構、工作職責、管理內容等。農村稅費改革作為政治經濟領域的一項重大變革,給鄉鎮財政工作帶來了巨大變化。

(一)鄉鎮財政由收支管理型向支出管理型轉變。農村稅費改革前,組織收入、確保財政收支平衡是鄉鎮財政的主要職能。尤其是“農業四稅”(即農業稅、農林特產稅、耕地占用稅、契稅)征收工作是鄉鎮財政工作的重中之重。鄉鎮財政所組織的農業四稅收入是鄉鎮可用財力的重要組成部分。2003年以前,以襄樊市為例,農業稅收入占地方一般預算收入的比重一般在10%左右。隨著農村稅費改革的推進,2005年湖北取消了農業稅,為理順稅收征管,2007年湖北將煙葉特產稅、耕地占用稅、契稅移交稅務部門征收。由此,鄉鎮財政只承擔本轄區的收入組織協調工作,但不再承擔稅收征收任務,鄉鎮財政所的組織稅收職能轉為協稅護稅。與此同時,鄉鎮財政的總支出規模不斷擴大,尤其是涉農支出增長迅速。以襄樊市太平店鎮為例,該鎮財政總支出由2003年的1758•46萬元,增加到2008年的3560•66萬元,六年間凈增1802•2萬元,年遞增15•2%。其中:涉農支出由2003年的136•5萬元,增加到2008年的438•54萬元,六年間凈增302•04萬元,年遞增26•3%,涉農支出的增長大大超過財政支出的增長,管好、用好涉農支出就成了鄉鎮的一大重要職能。

(二)鄉鎮財政由預算管理型向核算管理型轉變。農村稅費改革前,鄉鎮財政以維持鄉鎮政府正常運轉為目標,建立了較為完善的預算管理制度。預算編制、預算執行、保證收支平衡是鄉鎮財政工作的主要內容。2008年,湖北全面推行以“鄉財縣管”為主要內容的鄉鎮財政管理方式改革。對基礎較好、管理較規范、財政收入增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮實行“一級政府一級預算”管理方式;對絕大多數自身財力不足、管理基礎薄弱的鄉鎮,實行了“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”改革,打破了原來鄉鎮獨立編制預算的格局。鄉鎮財政預算內外收入全部納入縣級財政管理,鄉鎮財政支出由縣級財政核定后劃撥,鄉鎮預算管理職能趨于弱化。與此同時,鄉鎮財政的核算管理職能不斷加強。2000年底,湖北在全省推行“零戶統管”。鄉鎮對所屬行政事業單位在保持單位資金使用權和財務自主權不變的前提下,取消單位銀行賬戶,收支直達,由鄉鎮財政部門統一管理會計人員、資金結算和會計核算。隨著非稅收入管理的逐步規范,鄉鎮財政的核算職能得到加強。2003年,湖北推行新型村級財務管理制度。全省絕大多數鄉鎮依托鄉鎮財政所(經管站),建立了農村會計服務中心,村級資金、財務實行“委托雙代理”的新型村級財務管理制度。農村會計服務中心和鄉鎮財政所(經管站),一套班子兩塊牌子,各村只設一名報賬員(會計)。會計服務中心與村集體簽訂規范的代理協議,受村級組織委托,代理轄區內村級集體資金和會計核算兩項主要工作,并協助村級組織搞好財務公開和提供會計信息服務等工作。會計服務中心以村為單位,編制財務收支情況公布表,在村財務公開欄按時公開,接受群眾監督。由此,鄉鎮財政已將轄區內的行政事業單位、村財務核算全部納入管理范圍。

(三)鄉鎮財政由生產發展型向公共服務型轉變。服務地方經濟發展、加強財源建設是鄉鎮財政工作的一個重要方面。在財源建設的實踐中,湖北各地形成了許多寶貴的經驗。20世紀80年代中期襄樊、荊州等地提出梯級財源建設理論;1994年湖北省財政廳提出的“建設效益財政”的理論;2000年襄樊提出的“質量財政”理論,等等。20世紀八九十年代,鄉鎮企業處于高速發展期。為支持企業發展,鄉鎮財政采取向上級財政申請周轉金、向金融部門貸款、向私人或企業借款等方式,籌集了大量資金,并投放到生產中。但由于部分鄉鎮財政部門在鄉鎮財政周轉金的管理、使用和回收上,措施不得力,使用不盡合理,管理比較松弛,致使大量資金無法按期歸還,形成呆賬,給鄉鎮財政帶來較大風險。為強化鄉鎮財政管理,控制財政財務風險,1999年,財政部發文要求整頓財政周轉金,所有財政周轉金一律只收不貸。鄉鎮財政失去了支持經濟發展最重要、最直接的手段。與此同時,隨著我國社會主義市場經濟的發展,行政管理體制改革的深化,公共財政體制的完善,政府與市場間的職能邊界更加明晰,政府逐漸將提供公共服務作為其核心職能。服務群眾、服務鄉村經濟社會發展正在成為新時期鄉鎮財政工作的顯著特征。鄉鎮財政通過加強預算收支管理,服務基層政權建設;通過落實各項惠農政策、籌集新型農村合作醫療基金、落實農村綜合改革政策等工作,服務社會主義新農村建設;通過加強基礎設施建設,提供農村公共產品,服務社會事業發展。

二、新時期鄉鎮財政承擔的主要職能

隨著農村稅費改革、農村綜合改革的不斷深入,鄉鎮財政承擔的職能也在發生變化。主要包括四個方面:

1•鄉鎮財政收支管理職能。包括:鄉鎮政府預(決)算編制、稅收收入監管、非稅收入征管、農村合作醫療基金征管、農村社會養老保險基金征管、易澇地區農業排澇水費征管、財政轉移支付資金和專項資金監管等。具體看,在鄉鎮政府預(決)算編制、稅收收入監管職能方面,主要在組織征收、督辦入庫、資金調度安排等方面發揮參謀助手和綜合協調作用;在非稅收入及兩項基金征管、財政轉移支付資金和專項資金監管等方面,則是由鄉鎮財政直接承擔征收及管理職責。其中,以鄉鎮零戶統管為平臺的非稅收入征管,是強化資金監管,增強鄉鎮政府調控能力的重要手段。兩項基金征管,是構建農村社會保障體系的物質基礎。財政轉移支付資金和專項資金監管,是確保各項涉農惠農政策落實到位的重要職責。