作者：呂月靜 單位：中共寧夏回族自治區委黨校

新型農村社會養老保險(簡稱為新農保)，是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。國務院總理溫家寶指出:“建立新農保制度，是一項宏大的社會系統工程。能否順利推進和完善這項制度，取決于農村經濟社會發展水平，取決于中央和地方財政的支付能力，也取決于農民的認識和接受程度。”［1］一項宏大的社會系統工程的施行，關乎所有農民的福祉，要使這一制度發揮更好作用，取得更好效果，實現新農保制度的可持續發展，政策評估必不可少。

一、農村社會養老保險政策綜合評估指標體系設計

在政策評估過程中，評估指標的遴選直接影響政策評估的結果。因此，建構科學、合理的評估指標體系是政策評估成功與否的關鍵。本文設計了一套以政策方案、政策執行和政策績效作為一級指標包含二級指標和三級指標的綜合評估指標體系，具體見表1。

二、寧夏新型農村社會養老保險政策具體評估

1．政策方案評估

在我國區域經濟差異明顯的當下，地方政府的價值選擇是建立新農保制度的政策前提。盡管中央近年來已著手推動在全國范圍內建立新農保制度，但是否出臺、何時出臺、出臺什么樣的農村社會養老保險制度，地方政府擁有相當大的裁量權。寧夏回族自治區作為地處我國西北內陸、經濟社會相對不發達、地方財政收入較低(以2009年為例，寧夏地方財政一般預算收入僅為111．58億元，在全國31個省市自治區中排倒數第三)的少數民族地區［2］，積極響應國務院號召，于2009年開始在賀蘭、鹽池、平羅三縣試點新型農村社會養老保險制度，并且相比全國提前10年實現新農保的全覆蓋，這體現了寧夏新農保政策的公平普惠價值取向。

(1)明確性。寧夏新農保政策內容相對簡單、易于理解，無論是個人的繳費數額、政府的補貼資金，還是待遇計發等核心內容和重要環節都相對通俗易懂。適應了廣大農村勞動者的特點和要求，獲得了廣泛的支持和認同。另外，寧夏新農保政策方案設計中明確了中央政府、自治區政府和縣級政府所承擔的作為制度的制定者、引導者、監管者和財政支持者的職責和角色。政府在新農保制度中責任的合理定位是保證新農保制度持續、健康發展的核心和基礎。

(2)公平性。公平性是現代社會保障制度的基本特征之一，也是養老保險制度實施的首要原則。在評價農村社會養老保險制度實施效果時首先應關注其公平性。寧夏新農保政策規定凡年滿16周歲以上(不含在校學生)，未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，均可以在戶籍地自愿參加新農保，并且采取了“雙低”原則，即個人繳費的低標準與享受養老金的低標準。在繳費方面，新農保制度實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，建立了“多繳多得”機制、“長繳多得”機制和特殊補貼機制。這一制度設計體現了制度內部的公平性，自愿參保體現了同一制度范圍內的人群享有平等的參保權益;財政傾向補貼弱勢群體，能夠發揮制度的收入再分配功能;保障待遇有差別，但處于一個合理的水平范圍內。

(3)可行性。

一是寧夏新農保制度從一開始就做到了目標任務、制度安排、繳費標準、財政補貼、待遇標準、經辦服務“六統一”，為今后逐步實現新農保區級統籌奠定了堅實基礎。各市縣在自治區統一制度框架下，制定符合本地特點的政策，既保持了全區政策的統一性，又充分考慮了地方實際，增強了政策的針對性和可操作性。

二是新農保試點經辦管理規程實行標準化規范化操作，建立健全各種規章制度，明確經辦崗位職責、權限和服務標準，保證了新農保試點工作有章可循、順利開展。目前，新農保試點各類工作賬表卡冊齊全、規范，經辦工作運行良好。

三是制度設計從農村實際出發，低水平起步，籌資和待遇標準與經濟發展及各方面承受能力相適應，并為今后逐步提高標準留出空間。從繳費檔次的設定看，共設100元、200元、300元、400元、500元5個繳費檔次，沒有再增設繳費檔次。從繳費水平上看，100元大體相當于2008年寧夏農村居民人均純收入(3682元)的2.7%，適合經濟欠發達的山區和低收入農村居民的經濟承受能力;500元大體相當于2008年寧夏農民人均收入的13．6%，可供川區及收入較高的農村居民選擇。

四是在資金保障上，中央政府的補貼基本沒有壓力，地方政府的財政壓力我們可以簡單地測算一下。按照《寧夏回族自治區新型農村社會養老保險試點實施意見》規定，按100元最低繳費，每人每年給予不低于30元的補貼。在新農保制度“實現對農村適齡居民全覆蓋”的條件下，則寧夏地方財政年最低補貼數額=∑寧夏16～59歲農村人口數×30。計算的結果是寧夏地方財政2008年對新農保的年補貼數額約為7038萬元，占寧夏當年財政收入的比重為0．740772%［3］。總體來看，地方財政負擔并不是很重，但問題在于，由于存在地區經濟發展水平與財政能力的不平衡，貧困地區地方財政支持的壓力很大。尤其是寧夏山區8縣(區)均屬國家級貧困縣，財政十分困難，8縣農業總人口為210．27萬人，其中60周歲以上人口20．93萬人，分別占寧夏農業人口和60周歲以上農業人口的一半以上。

五是寧夏新農保政策在制度銜接上，注重全面整合。為了解決當前農村社會養老保險制度“碎片化”的問題，寧夏對當前農村已開展的“老農保”、村干部養老保險等農村社會養老保險制度進行整合，并將農村計劃生育家庭獎勵扶助制度整合融入新農保制度。

六是在工作體系上，整合農村公共服務資源，投入1000萬元資金，先期建設50個全區規范統一的鄉鎮民生保障服務中心，切實做到工作機構、工作人員、工作條件、工作經費“四到位”，為全面推行試點提供了物質保證。寧夏新農保政策在政策方案設計上也還存在一些不足。比較突出的是寧夏新農保政策的科學性問題。現代養老保險已經歷了一百多年的發展，其理論和保險技術等較為成熟，特別是養老社會保險，無論現收現付制還是基金積累制，其核心的基金平衡關系都有著嚴格的保險數量關系且能通過保險精算來計算。而寧夏新農保方案中的一些主要參數，如繳費標準、基礎養老金發放標準、退休年齡、平均余命、財政補貼力度等大多數仍是經驗數據，基本上沒有引入保險精算。舉例來說，寧夏新農保個人賬戶養老金計發月數為139，也就是說新農保制度為參保人員承擔近12年的養老金支付。但一般測算認為，我國農村老年人60歲時的平均余命為20歲，將與城鎮基本養老保險的支付年限存在同樣的缺口問題，勢必構成較大的隱形壓力。