本文作者：葉劍峰 單位：中共湖北省委黨校

一、建設(shè)公共服務(wù)型政府是轉(zhuǎn)型期的內(nèi)在要求和發(fā)展需要

（一）建設(shè)公共服務(wù)型政府是社會轉(zhuǎn)型期的內(nèi)在必然要求

政府機(jī)制與市場機(jī)制是現(xiàn)代社會調(diào)節(jié)資源配置的兩種主要方式。市場機(jī)制具有以下本質(zhì)特征：以私人利益為目標(biāo)、具有自由競爭性、具有自主性、具有經(jīng)濟(jì)理性。政府機(jī)制本質(zhì)特征在于公共性或公共利益目標(biāo)、強(qiáng)制性、非贏利性和多元理性。比較經(jīng)濟(jì)制度理論認(rèn)為，判斷任何一種制度的優(yōu)劣主要有兩個標(biāo)準(zhǔn)，即是否較好地解決了信息問題與激勵問題。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制比較，市場經(jīng)濟(jì)較好地解決了這兩個問題。因此，市場機(jī)制是最基本、最重要的資源配置方式，起著調(diào)節(jié)資源配置的基礎(chǔ)性作用。但是，市場存在失靈，市場失靈，簡單來講，便是因各種市場缺陷而引起的資源配置的無效率。市場失靈的主要表現(xiàn)在于：難以提供公共產(chǎn)品；市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷；市場經(jīng)濟(jì)的外部性；市場波動與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性；市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等。一般認(rèn)為，政府是彌補(bǔ)市場失靈的產(chǎn)物，或者說，市場失靈是政府得以產(chǎn)生和存在的理由。這就決定了政府在市場經(jīng)濟(jì)中的功能在于彌補(bǔ)市場失靈，其功能限于：提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)制度、組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給、共有資源和自然資源的保護(hù)、保護(hù)并維持市場競爭、收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)以及宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。這就決定了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下，政府的實(shí)質(zhì)是服務(wù)型政府，服務(wù)于市場、企業(yè)與公民。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，我國政府對社會經(jīng)濟(jì)事物大包大攬，習(xí)慣于干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)事物。而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)初創(chuàng)時期，我國政府在職能的履行上存在一些明顯的缺失，在社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)中既想當(dāng)裁判員，又想當(dāng)運(yùn)動員，既缺位又越位。各級政府決定生產(chǎn)建設(shè)取向、包攬一切事務(wù)、行政審批等色彩仍然很濃。有人稱之為國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式和環(huán)節(jié)復(fù)雜化。如果政府的這些問題不解決，而且越來越強(qiáng)化，政府就會成為市場經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的障礙。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府是用來彌補(bǔ)市場失靈的，其所有職能都是為市場、企業(yè)、公民提供服務(wù)的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府完成向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

（二）建設(shè)公共服務(wù)型政府是提高政府能力、維護(hù)社會穩(wěn)定、和偕發(fā)展的需要

20多年的改革開放給我們帶來了豐碩的成果和驕人的成就，但20多年來積聚的各種社會的、自然的矛盾也把正處于新一輪發(fā)展的中國帶入了一個高風(fēng)險時期。日趨嚴(yán)峻的社會公共安全形勢和不穩(wěn)定因素的加劇對政府能力提出了前所未有的挑戰(zhàn)。1990—2002年我國安全事故總量平均增長6.28%，最高時增長達(dá)到22%。2002年全國發(fā)生107萬多起各類事故，造成14萬多人死亡。近年來，全國平均每天發(fā)生7.2起一次死亡3-9人的重大事故。同時，自然災(zāi)害日益嚴(yán)重，公共安全危機(jī)防不勝防，社會不穩(wěn)定因素增加，群體性事件頻發(fā)。這些都對政府提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。維護(hù)社會安全和穩(wěn)定以及促進(jìn)社會和偕發(fā)展，需要建設(shè)公共服務(wù)型政府，提高政府能力。

（三）建設(shè)公共服務(wù)型政府是國際社會經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)

人均GDP達(dá)到1000美元左右，是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵期。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，此時必須強(qiáng)化公共服務(wù)職能，全面完善公共服務(wù)制度，否則，將導(dǎo)致發(fā)展的中斷與停滯。當(dāng)前我國人均GDP已達(dá)1000美元，迫切需要完善政府公共服務(wù)職能。在這一發(fā)展階段，我們要注意吸取日本成功的經(jīng)驗(yàn)和部分東南亞國家及拉丁美洲國家失敗的教訓(xùn)。1960年，日本人均GDP大致達(dá)到1000美元的水平，在1960年前后開始完善全面的公共服務(wù)制度，如：實(shí)施國民皆保險計(jì)劃等，1961年，日本公共服務(wù)與社會保障制度全面建立。這使日本開始了長達(dá)40年的經(jīng)濟(jì)增長過程，順利跨越了2000美元、4000美元、8000美元、20000美元這幾個經(jīng)濟(jì)增長的重要瓶頸，順利完成了對發(fā)達(dá)國家的趕超。部分東南亞國家和拉丁美洲國家卻因?yàn)橹恢匾暯?jīng)濟(jì)增長、忽視社會發(fā)展與政府公共服務(wù)，最終導(dǎo)致發(fā)展的逆轉(zhuǎn)與停滯。比如，印尼曾是亞洲經(jīng)濟(jì)增長最快的國家之一。1996年其人均GDP達(dá)到1000多美元，但在1997年亞洲金融危機(jī)后又回到人均500美元左右。公共服務(wù)的缺乏和社會安全保障網(wǎng)的落后是造成印尼在亞洲金融危機(jī)中陷入增長停滯與中斷的重要原因。在亞洲金融危機(jī)之前，印尼從來沒有開展大規(guī)模的廣泛推廣的社會保障體系建設(shè)，在東南亞國家中，印尼社會保障項(xiàng)目覆蓋率最低，只有全國人口的9%，于是為了應(yīng)對危機(jī)對社會的沖擊，印尼政府被迫于1998年初啟動了社會保障網(wǎng)計(jì)劃。1950—1980年，拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持了長達(dá)30年的持續(xù)增長，但在80年代開始發(fā)生逆轉(zhuǎn)，1981—1989年，拉美地區(qū)人均GDP累計(jì)下降8.3%，出現(xiàn)嚴(yán)重衰退，使整個80年代作為“失去的10年”而載入拉美發(fā)展的史冊。政府片面重視經(jīng)濟(jì)增長，忽視公共服務(wù)職能的加強(qiáng)，社會保障不力是一個主要的原因。當(dāng)前，從國際背景看，提高公共服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)公共服務(wù)型政府已經(jīng)成為世界各國行政改革追求的共同目標(biāo)。20世紀(jì)90年代后，西方各國行政改革幾乎都是圍繞如何更好地提供公共服務(wù)展開的，都把塑造服務(wù)型政府作為政府改革的首要目標(biāo)［1］。西方國家建設(shè)服務(wù)型政府樹立了一些全新的理念:將納稅人當(dāng)作顧客，提出顧客至上的理念;政府應(yīng)注重提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)引入市場化模式等。

（四）建設(shè)公共服務(wù)型政府是人民群眾的迫切愿望

我國社會轉(zhuǎn)型期，人民群眾的民主意識、法治意識、競爭意識和參政意識不斷增強(qiáng)，對政府的要求也越來越高［2］。在公共服務(wù)事務(wù)中，政府長期以來忽視公共服務(wù)職能建設(shè)，缺乏處理突發(fā)事件能力，特別是2003年非典時期，在非典早期習(xí)慣性地向民眾隱瞞真實(shí)信息，導(dǎo)致非典疫情一度失去控制，老百姓對政府的信任度也因此大大降低，直至中央迅速采取有力措施，及時公開疫情信息，動用大量人力物力，控制了疫情，才重新贏得了老百姓的信任

二、建設(shè)公共服務(wù)型政府需要深化行政體制改革

（一）建設(shè)公共服務(wù)型政府必須明確目標(biāo)要求，制定中長期規(guī)劃，做到有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)

當(dāng)前，建設(shè)公共服務(wù)型政府工作正在各地如火如荼地開展。在實(shí)踐中，不少地方政府采取的大都是簡單的便民措施，在管理理念、管理思想、管理體制等方面沒有實(shí)現(xiàn)深刻的變革。建設(shè)公共服務(wù)型政府是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要付出長期的努力。要使這一工程進(jìn)行得更有效率，必須抓緊建立目標(biāo)體系和中長期規(guī)劃，使各級政府和公眾明確這一新型政府行政模式的目標(biāo)要求，明確在不同時期的不同工作重點(diǎn)，從而有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)。