作者：張燁 梁丹輝 單位：中南財經(jīng)政法大學工商管理學院 中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉存在的問題

1.流轉行為不規(guī)范第一，私下流轉多。私下流轉指的是一種短期無償?shù)霓D包模式，農(nóng)戶在承包期內(nèi)，將承包經(jīng)營權轉包給愿意耕種的農(nóng)戶.并且雙方自行協(xié)商確定權利義務和期限。一般發(fā)生在兄弟姐妹及親戚朋友之間，特點為無償流轉，期限短，面積小。這種流轉方式進一步加劇了農(nóng)村土地的細碎化，不利于土地的集中和規(guī)模利用。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，私下流轉案例很多，并且不向集體經(jīng)濟組織上報，還有些農(nóng)戶認為流轉土地是違反法律的，更不敢上報，統(tǒng)計起來非常困難。第二，合同化程度低。一些外出務工的農(nóng)民，大多以口頭協(xié)議的方式將自己的承包地轉包或轉讓給鄰居和親戚朋友等。河南省和遼寧省都根據(jù)自身情況制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同示范文本》，要求在農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉中使用該標準文本，但在現(xiàn)實的流轉中農(nóng)民為了自身方便，不按標準文本簽訂合同或者以口頭協(xié)議的方式流轉自己的土地。

2.反租倒包現(xiàn)象多“反租倒包”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會通過給付一定金額的租金的形式，租賃分散農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權，將農(nóng)戶的承包地集中到集體(即為反租)，在進行統(tǒng)一規(guī)劃和布局之后，將農(nóng)地的承包經(jīng)營權通過市場的方式流轉給管理能力較高、生產(chǎn)技術較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)(即為倒包)的土地流轉方式①。在現(xiàn)實中，集體組織“倒包”所收取的租金一般都高于“反租”時給農(nóng)戶的租金，獲得了更多的差額地租，成為一些鄉(xiāng)村基層干部不顧實際情況而冒進推行土地流轉的利益根源，甚至有些鄉(xiāng)村基層干部以“反租倒包”之名強行征占農(nóng)民承包地。盡管2007年國家明令禁止了農(nóng)村土地“反租倒包”的試點工作，但“反租倒包”現(xiàn)象仍大量存在。

3.“非糧化”傾向嚴重流轉后的承包地被用作“林業(yè)用地”、“農(nóng)家樂”、“休閑觀光”、“房地產(chǎn)開發(fā)”等現(xiàn)象較多。為響應國家“退耕環(huán)林”的號召，完成上級下達的“退耕還林”指標，有些地區(qū)用租用的方式把農(nóng)村承包地集中起來，在承包地上種樹，雖然起到了增加林地面積的目的，但是改變了承包地的種糧用途，違反了國家保護耕地的政策。還有一些地區(qū)，為了振興地方經(jīng)濟，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，通過招商引資，征占農(nóng)民承包地，并在承包地上種植觀賞樹種和花卉，修葺房舍，建設“大漂流”、“農(nóng)家樂”等休閑觀光農(nóng)業(yè)。雖然發(fā)展了當?shù)亟?jīng)濟，但是一些失地農(nóng)民的生活和生產(chǎn)得不到保障，成為大規(guī)模的上訪事件的主要原因。由于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得土地價格不斷飆升，一些開發(fā)商囤積土地。特別是城郊的農(nóng)村土地，升值空間巨大，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益很低。另外國家所有的土地可以自由買賣，轉讓價格高，農(nóng)村集體土地由于用途限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，價格低廉，一些房地產(chǎn)開發(fā)商就瞄準城郊的農(nóng)村集體土地，先通過村委會等把農(nóng)村承包地流轉集中，然后在從村委會手中取得土地，用于房地產(chǎn)開發(fā)和買賣。“非糧化”傾向給土地承包經(jīng)營權流轉埋下了巨大隱患，“林業(yè)用地”、“農(nóng)家樂”、“休閑觀光”、“房地產(chǎn)開發(fā)”等項目一旦經(jīng)營管理出現(xiàn)問題，或者國家政策改變，將嚴重損害農(nóng)民土地利益，導致流出承包地的農(nóng)民成為無田可種的“新流民”。

4.流轉糾紛案件較多因土地承包經(jīng)營權流轉產(chǎn)生的糾紛案件數(shù)量較大，以河南省通許縣為例，2009年土地承包經(jīng)營權流轉糾紛253起，2010年為86起，2011年為55起。有些農(nóng)戶在前幾年將自己的承包地流轉出去，但是由于取消農(nóng)業(yè)稅并且有糧食補貼等惠農(nóng)政策的誘惑，并且在城鎮(zhèn)生活成本上升或者在城市里找不到合適工作的情況下，主動回鄉(xiāng)終止流轉合同，并索要土地耕種，而流入戶不愿意終止合同，糾紛產(chǎn)生。

5.部分村集體隨意調(diào)整承包地個別村莊無視“土地承包經(jīng)營權長期不變”的政策，每五年、三年甚至一年進行土地調(diào)整。具體做法是一方面收回死亡和遷出、嫁出本集體的成員的承包地，另一方面是給新生兒和嫁入本集體的人分配承包地，將集體承包地平均后再分配。這種做法雖然客觀上緩解了人地矛盾，特別是解決了新生兒和嫁入婦女的土地問題，但是給農(nóng)地流轉造成了障礙，因為穩(wěn)定不變的承包經(jīng)營權是流轉的基礎。

6.流轉土地后糧食補貼歸屬錯位糧食補貼政策的初衷是為了保障我國的糧食安全，穩(wěn)定糧食價格，降低農(nóng)民種糧成本，變相提高農(nóng)民收入。在發(fā)放的流轉農(nóng)戶調(diào)查問卷中，糧食補貼發(fā)放到承包地流出戶的占90%，糧食補貼發(fā)放到承包地流入戶的占10%，也就是糧食補貼發(fā)放給了沒有種糧的人，而實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的流入戶沒有得到糧食補貼，與糧食補貼政策的初衷相違背。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉存在問題的原因分析

1.政府角色定位不合理農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉是一種市場行為，是農(nóng)戶自發(fā)的行為，政府發(fā)揮的應當是服務、指導、調(diào)解和幫助作用，但在具體實施過程中，政府尤其是基層政府在農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉過程中發(fā)揮著主導或者支配作用。為了完成流轉指標，或發(fā)展地方經(jīng)濟，利用“反租倒包”的方式流轉承包地，利用承包地開發(fā)“農(nóng)家樂”、“休閑觀光旅游”或“房地產(chǎn)”，在此過程中，沒能較好的處理農(nóng)民的土地權益和利益問題，將為社會種下不安定因素的種子。

2.基層政權的執(zhí)行力不高農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉主要發(fā)生在農(nóng)村，農(nóng)村工作本身就具有繁瑣復雜的特性，而目前我國鄉(xiāng)村基層政府普遍弱化，公信力與執(zhí)行力水平有待提高。上級政府制定的良好政策，不能在基層順利的實施，如遼寧省和河南省都制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同示范文本》，但在實際流轉中私下交易、口頭協(xié)議仍然占據(jù)了很大份額。另外，對于一些村莊擅自的土地調(diào)整行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有給予及時的告誡和糾正。3.農(nóng)村土地比較收益相對提高近年來，農(nóng)村土地比較收益相對提高。一方面，自2006年農(nóng)業(yè)稅在全國范圍內(nèi)全部取消，并伴隨著糧食補貼、家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等惠農(nóng)政策的推動下，擁有土地的農(nóng)民身份所帶來的收益提高，另一方面，由于世界范圍內(nèi)經(jīng)濟危機的沖擊，我國外貿(mào)出口尤其是勞動密集型加工業(yè)外貿(mào)出口的受阻，加上物價上漲引起的城市生活成本的上升，使得外出務工的農(nóng)民收益相對變低。大量農(nóng)民工回鄉(xiāng)繼續(xù)耕種土地，沒有承包地的返鄉(xiāng)農(nóng)戶向集體經(jīng)濟組織索要承包地，或者終止流傳合同的現(xiàn)象嚴重，使得土地流轉受阻。