目前國內也有些學者將應急管理與行政倫理相結合，他們是從價值引導、倫理原則、倫理表現等方面來探討公共應急管理中的行政倫理問題，對于應急中的行政倫理的研究具有一定的借鑒意義。楊長福、雷春燕的《政府危機管理中的行政倫理問題探究》中關于危機中的行政倫理的困境的研究給予了筆者很大的啟示，但是其只提出了困境的表現，只是在實施的層面給出了理論意見，卻沒有深層研究產生此困境的原因，因此筆者在此部分做了一定程度的擴展研究。并且，現階段僅有的這幾篇研究應急中的行政倫理的文章，主要關注的是從大局方面來探討危機管理中的行政倫理的建設，即危機中的行政倫理的整體的制度構建問題。而本文則是以身臨現場第一線的單個行政人員為視角，關注其應對自然災害時應當使用的行政倫理問題。因此，本文在結合前人研究的基礎上，以汶川地震的具體案例來探討應對自然災害的行政倫理問題。

一、應急中行政倫理與日常行政倫理的差異

（一）行政環境不同

重大自然災害的發生必然伴隨著常態的行政環境的劇烈變化，例如“5.12”汶川地震發生后，周圍的各種環境發生了天翻地覆的變化。房屋倒塌、橋梁拱起、停電停水、交通中斷、通訊不暢、人員傷亡等，更別說會有一個良好舒適的辦公環境了。“此時的臨時救災指揮所，通常都只是由幾個水泥平臺搭建而成，沒有紙張、沒有雨傘，沒有常人眼里的一個指揮部所必需的設備。”[4]然而，行政人員就是在這樣艱苦的環境下執行著公務，承擔著應急管理的職責。這需要行政人員具有非同尋常的毅力、耐心和責任感，體現著在應急時刻行政人員的行政倫理素質。

自然災害的發生很可能會造成一連串的誘發災害的發生，行政人員對未來的情況發展的認識尚不清晰，因此在應對自然災害時所采取的行政行為對于長期而言未必是盡善盡美的。加之，交通受阻、信息中斷，根本無法與外界聯系。行政人員無法向上級匯報災區的情況，無法聯系外界發送救援物資，而只能借助現有的資源進行救援。

由于巨大自然災害的發生，不僅建筑物、群眾心理等受到嚴重的影響，有些行政組織也已經不復存在。此時，不會再有領導的管理指揮、各種批示、嚴格的規章制度等來要求行政人員什么時間做事、該做什么事等，此時制約著行政行為的是行政人員自身所具有的倫理道德觀，即行政人員自身應當勇敢面對災害帶來的影響，主動承擔履行政府職能，自覺做好應急管理工作。

危機事件突發，行政管理與指揮系統一時不復存在，相關的負責人員可能傷亡，正常的辦公制度、上下班制度都失去了作用，這要求每一個政府公務員在緊急時刻甚至要24小時工作，要克服極度的身心疲勞，以及暫時忘卻失去親人的悲痛，利用一切可以利用的資源，爭分奪秒、率領群眾自救、互救，拯救生命，此時，沒有來自上級的管理，沒有監督，一切全靠自覺、自律，即全靠一個公務人員平常養成的行政倫理、道德情操。

自然災害突然降臨，所有秩序、制度都由常態轉為非常態，每一個普通的政府公務員此時都是政府的代表，都要獨立承擔起決策、執行的全部行政過程，每一個普通公務員都要根據現實情況做出獨立的判斷，盡快制止災害的蔓延，并勇敢承擔相應的責任，發揮自身最大的主觀能動性，公共利益與私人利益、個人安全與公眾安全、民情與私情等都要在瞬間做出最有利于應對危機的決策，并付之于行動。而每一個公務員的言行，不僅影響著危機時刻受災群眾的生命財產安全、公共利益等，而且也有可能會產生長期的影響。突發自然災害，所有的正式制度約束都不再有效地起作用，更多的則是依靠非正式制度，即一個公務員在常態下養成的行政倫理的約束，而這種行政倫理的好壞，自然在應對突發事件中起著不可替代的、舉足輕重的作用。

（二）倫理要求不同

行政環境的改變，也對非常態下的公務員提出了與平常不同的行政倫理的要求。這主要體現在以下幾個方面：

在行政指揮系統暫時失靈的情況下，政府的危機拯救義務或職能就落在每一個公務員肩上，而此時，政府的行政指揮或管理系統暫時難以有效地發揮作用。所以，政府的危機救助職能就只能通過公務員的主動、自覺的意識和行為。換句話說，每一個體公務員在危機面前主動、自覺擔負起危機救助責任，并付之于行動，就是非常態下或危機發生后對公務人員的首要要求，而這恰恰是行政倫理的集中體現。

重大自然災害的發生，受災人群的反應往往是緊張而慌亂的，并且缺乏理性，容易引起人群的騷動與失序，對于有效的自救和互救都相當不利。此時，“行政人員倫理責任就是要求他們必須及時組織、恰當引導、迅速疏散人群，盡最大可能保障受災人群轉移到安全地，爭取時間挽救生命，減少災害造成的生命財產損失與社會危害。”[5]作為國家公職的執行者，作為公共利益的代表，其道德行為對社會全體成員具有引導作用、示范與擴散效應。因此，要求行政人員應當采取良好的道德行為，做出表率，起到模范的示范效應，避免發生不必要的混亂，使得危機的自救更加惡化。

危機發生，公務員及其親屬，也不可能幸免于難，也同樣會遭受生理與心理的巨大傷痛。加之，其他危機中的民眾，又對政府及每一個公務員有著更高的期待或要求，自身的悲痛與民眾的迫切愿望或亟待獲救的壓力、呼聲，公務員將要忍受比平時多出幾倍的壓力，埋怨、惡語相向，甚至謾罵等都會發生。政府的每一個公務員要有高度的克制之心，忍辱負重，更耐心地領導民眾盡快從危機的驚愕中清醒過來，盡快組織起來，展開自救，以最大程度減少傷亡。

（三）面對的服務人群不同

身在受災一線的行政人員在應對自然災害的管理過程中，面對的服務人群主要是受到災害影響的群眾，他們的生命、財產受到嚴重的威脅。這些受災群眾主要表現出心理慌張、情緒失控，缺乏理性，極其渴望得到快速、高效、周到的政府管理和支持。同時由于資源的稀缺性以及理性的缺乏，接受應急管理的過程中可能會發生救災物資哄搶等，對社會的穩定造成不良影響。因此，面對服務人群的特殊性，要求行政人員在應對自然災害時應用的行政倫理應當有別于日常的規范，不僅要耐心勸說，理性地解釋，也要堅持原則，維護最大多數人的利益。

（四）應對自然災害時應具備的行政倫理

由于自然災害的突發性、損失的嚴重性以及發生后會產生的連鎖反應，使得應急管理和日常的行政管理的環境存在著些許不同，行政人員在上述兩種情況下所運用的行政倫理亦有所差異。因此，行政人員在應對自然災害的過程中應當秉承的行政倫理包括：第一，必須要在最短時間內從痛苦、驚慌中清醒過來，必須要在最短時間內意識到自己的責任，必須要在一片混亂中最快地進行決策，并立即主動、自覺地自救與救人，同時還要組織民眾齊心合力最快地投入到拯救生命之中。第二，自覺、自律、自治。許多自然災害的發生，奪走了部分行政人員的性命，日常的行政組織不復存在。此時行政人員應當具有較強的責任感，自覺承擔應急管理的重擔，而不是袖手旁觀。第三，爭取最大公共利益的最大滿足。應急時的行政倫理和日常的行政倫理一樣，都應當首先追求公共利益的實現。盡管這極為困難，盡管這對同樣遭受巨大傷痛的公務員是非常高的要求，但如果政府的各個公務人員不勇于承擔起領導責任來，那就會貽誤時機，招致更大的損失。

二、公共應急管理中的行政倫理困境

行政倫理是對行政主體在運用公共權力執行公務時所應恪守的一種道德、精神理念、倫理行為的總和的規范化。政府日常管理中的行政倫理表現更多的是對法律與規章制度的遵循，而應急時刻，不僅民眾生命財產受到嚴重威脅或吞蝕，有些公務員本身及其家庭也遭受到同樣的災害，甚至有些政府機構也遭到摧毀，社會完全處于失控狀態。此時決定公務員是否實施行政行為的主要就是行政倫理道德，靠的是公務人員本身的自覺、自律與自治。這種情形之下，行政主體面臨著比日常行政管理更大的壓力與更突出的倫理困境。危機中行政倫理的困境正是指應急中相互排斥的多種責任要求、利益沖突行為選擇而導致的倫理的矛盾與沖突。

首先，利益沖突是各種沖突的根源，任何一個組織或者個人在作出行為選擇時，由于其“經濟人”的本性，因此，其利益的需要成為指導其行為的首要動因。在應對自然災害的過程中，利益沖突在所難免，主要表現在行政主體的個人利益與公共利益之間的沖突。在日常生活中，行政人員一般都可以很好的處理這兩方面的利益關系，但在面對自然災害時，由于危機的突然發生，而且他們或者他們的親人也和其他公眾一樣，同樣的遭受著災害的侵襲，這對于行政人員的心理也造成一定程度的沖擊，在面對個人利益和公共利益的選擇時有可能會缺乏理性。此時，行政人員就面臨著行政倫理的選擇問題，是選擇優先逃生、自我保全，還是選擇舍己救人，體現著其倫理道德的高低。其他公民可以是更多的自救，而行政人員救人救財產則是責任，是必須的。甚至有時是在喪失親人的情況下，也必須要擔負起政府賦予每一個公務員的責任來。

“5.12”汶川大地震中，四川省青川縣木魚鎮的鎮黨委副書記、紀委書記趙忠興在地震發生后一直戰斗在抗震救災第一線，為了公共利益而放棄了私人利益。當他16天后回到“家”時，他的家已經成為廢墟。他說：“我也很擔心妻兒老小，他們都是我至親的人。可是在危急關頭，干部必須堅守一線，要讓群眾處處看到我們。”都江堰市向峨鄉愛蓮社區支部書記王婉民顧不上被壓在廢墟下的老母親，全力組織人力優先搶救鄉中學的300多名學生。她對前來采訪的記者說：“我知道母親已經不行了，我們要想辦法盡量多的救可能活著的人，特別是救援那些被埋在廢墟下還未知生死的學生。”[6]像這樣的例子還有很多。

其次，由社會角色引起的沖突。行政人員是一個特殊的群體。在社會關系中，他們的身份是多重的，每一重身份都有相應的道德責任。在行政組織中，其扮演一個公共事務管理者，但是在社會生活中又是一個父母或子女。“和每一個生活在現代社會中的普通人一樣，行政人員必須同時在家庭、社區以及社會中承擔著不同的角色，每一種角色背后都附帶著一系列的義務，夾雜著私人利益。結果就是：各種角色之間發生沖突，將扮演者置于尷尬、矛盾之中，最后，扮演者必須采取某種行動才能和解這場沖突，但對于采取何種行動，扮演者自己有很大的隨意性。法規通常只給行政人員提供含義寬泛的傾向性指導，將之精確化是行政人員自己的任務”。

在汶川地震后自殺的綿陽市北川縣委農辦主任董玉飛，雖然通過自己的努力換取了更多人的生命與平安，但是卻沒能起到一個當父親、當子女的責任，對于自己至親的人都沒有來得及施救，從而面臨著親人的譴責和自己對他們的愧疚。他雖然在災難發生時做出了非常正確的利益選擇，但是，家庭責任的缺位導致的嚴重后果使其仍然無法面對，從而走上了不歸之路，這充分說明在危機面前行政人員所面臨的道德困境并要迅速予以選擇的困難。

第三，道德困境。行政道德是社會對行政權力使用者在運用權力時的具體和基本的要求，“道德困境的存在一方面在于人類并非簡單地生活在一個只有善與惡對立并且只需要從中進行選擇的世界里。另一方面也對道德本身提出了挑戰,需要行政主體決定道德的優先次序。”[3]自然災害造成的損失是多方面的，威脅到人民的生命、財產安全、房屋建筑等，切斷了水電、通訊、交通等基礎設施，使公眾缺少食物、飲用水等生活資料，并且無法快速得到外界的救援。此時，究竟應該優先考慮哪一個對象，即涉及行政人員的倫理選擇困境問題。

三、優化應急狀態下行政倫理的基本指導思想

（一）持之以恒強化行政倫理的教育，促進良好行政倫理的養成

應對自然災害的行政倫理不同于一般情境下的行政倫理，集中考驗著行政人員的素質、道德水平以及治理能力。應急狀態下行政倫理高低、優劣恰恰是在長期的非應急或正常狀態下公務員養成的行政倫理質素體現，正常狀態下行政倫理低下，就不可能在應急狀態下發揚或展現出良好的行政倫理質素來。此外，行政倫理的養成是集行政正式制度與非正式制度的綜合作用的結果，絕不僅僅是單一的正式制度就可以奏效的。

依照制度經濟學家康芒斯的觀點，所謂制度就是“集體行動控制個體行動”，因而行政倫理的制度分析也就是研究政府組織中的集體行動是如何控制個體行動的，當然前提是要研究這個集體行動是如何形成的，如何行動的，受到何種制約的。同樣制度經濟學家將制度分為兩個層面，早期的制度經濟學家將其分為顯性制度和隱形制度，新制度經濟學將其分為正式制度和非正式制度，但基本的含義都一樣。前者是有形約束，后者是無形約束，任何道德行為都是有形約束與無形約束共同作用下的結果，行政倫理也不例外。顯性的制度、正式制度、有形的約束一般表現為成文的法律、法規、規章制度、紀律條令等，隱形的制度、非正式的制度、無形的約束一般表現為各種默認的、心照不宣的潛規則；各種內化為指導行為規范的思想意識、良心良知；各種不成文的、大家共同遵守的約定；各種歷史政治經濟文化變革中遺留下來的習慣、傳統等等。

本文提出的優化應急狀態下行政倫理之策的基本指導思想就是：健全各種正常狀態下各種有助于良好行政倫理養成的正式制度；優化各種正常狀態下有助于良好行政倫理研究的非正式制度，并使得兩者優化方向一致、相互協調，共同促進良好的行政倫理的形成或提高。唯有如此，才能在應急狀態下展現出平時良好的行政道德的養成或素質。

各種行政法律、法規和規章等都是正式制度，道德或倫理則是非正式制度，正式制度對非正式制度的優化有不言而喻的影響作用。前者體現的是強制性、他律，后者貫穿的是主動性、自律。在應對突然發生的自然災害時，正式制度的功能是有限的，起決定性作用的是行政人員的道德素養，即非正式制度的約束。自然災害的突發性、復雜性造成正式制度在某些危急時刻出現真空，無法有效地規范約束行政行為，此時約束行政人員主要靠的是非正式制度的約束，即行政倫理。因此，應當提升行政人員的道德素養，使其具有更高的倫理價值追求，塑造優良的行政人格，樹立全心全意為人民服務、維護公共利益的責任感和信念，使應急時的行政倫理同樣演變成行政人員的習慣性反應，在面對突發自然災害的危急時刻可以本能的做出符合行政倫理的行政行為。

（二）突出行政倫理的主觀責任意識教育

在美國公共管理學者庫珀的理論中，“責任”是倫理、道德的核心，行政倫理行為的本質就是負責任的行政行為。按照庫珀的觀點，行政倫理就是責任倫理，一切行政倫理困境與解決路徑都圍繞責任展開論述，因為責任產生權力、利益、角色沖突，而最終又訴諸責任、行為來解決現實沖突與困惑，因此行政責任是行政倫理的核心。何謂行政責任？費里茨馬克思對行政責任的界定是：“行政責任的核心是一個統一的義務觀念。它由意識形態的和專業的規則構成；是行政官員自主作出的犧牲個人偏好以貫徹法規政策的一種決斷；是對人民及其根本利益的一種覺醒的遵從意識。行政責任發自一種忠誠的服務態度。對于這種態度的形塑，官員的倫理觀念是唯一的，而且是十分重要的要素。”[8]而為人民負責“是我們的最終責任。我們也許不能了解公民全部的意見、態度、需求及偏好，但我們知道最終對人民負責任的重要性”。

此外，庫珀還將行政責任分為客觀責任與主觀責任。客觀責任來自整個政府組織所有人員都要遵守的法律法規、規章紀律，同時這也包含了社會對公務人員的要求。主觀責任根源于公務人員自己長期形成或養成、發育的經驗、知識、信仰、教育背景、文化所屬、價值觀念等。主觀責任是一種內驅力，表現為公務人員樂意、愿意、主動去做某些事情，客觀責任則不管公務人員是否接受、是否愿意、是否愉悅等都必須要去做某些事情。政府應該為公眾的公共利益、公共福利盡義務和責任，而這落實到每一個組成政府的人員身上最后能否去做好，能否避免背道而馳的事情發生，還取決于公務人員的主觀責任。主觀責任可以強化客觀責任，也可以弱化、惡化客觀責任。

綜合國內外學者的研究，行政倫理的核心是行政責任，行政責任的最終指向是為人民負責，客觀責任強調的是被動性的負責，主觀責任更著重的是主動地負責，因此，應急狀態下的行政倫理是主觀的行政責任的集中體現。所以，在非應急的行政環境下，要特別加強公務員主觀責任的教育和培養，這樣才能在應急狀態下促進每一個公務員都能展現出良好的責任意識，主動擔負起相應的責任，并付之于行動，以最大限度地、最快地減少應急事件帶來的人員與財物的損害。

四、結語

危機管理由于其特殊的環境，要求行政人員應當具有不同于日常行政時的行政倫理，因此此時的行政倫理也具有其特殊的困境和原因。本文僅是一個探索性的工作，將研究視角放在單一的行政人員來研究應對自然災害時的行政倫理，對于危機管理中的行政倫理研究具有一定的參考價值。并且對于應對自然災害中的行政倫理原則、困境和優化指導思想提出了自己的建議。但應急狀態下的行政倫理是一個嶄新的研究課題，本文粗陋之處難免，尚待日后努力，進一步收集整理相關數據與案例，完善其理論分析框架與具體的應對之策。

本文作者：李猷 董建新 單位：廣東培正學院 公共管理學系