一、管理現(xiàn)狀及存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的加大，需要建筑用砂越來越多，而陸域提供的河砂卻越來越少，因此擅自去海域采砂的企業(yè)和個(gè)人日益增多。由于盲目開采，造成海砂資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境惡化、海洋設(shè)施破壞。１９９９年浙江省按照國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采管理的通知》和國家海洋局《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》，制訂了《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采海域使用管理工作的實(shí)施意見》，明確了海砂開采需經(jīng)申請(qǐng)、勘察、論證、審核、發(fā)證許可等程序，使海砂開采開始走上正規(guī)渠道。自２００４年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理工作若干問題的通知》后，省（直轄市、自治區(qū)）、市、縣政府及其海洋、國土等部門按照國務(wù)院“從嚴(yán)控制圍填海和開采海砂”的指示精神，對(duì)海砂開采加強(qiáng)管理，并進(jìn)行執(zhí)法檢查，使海砂開采逐漸走上規(guī)范，盲目開采的現(xiàn)象逐漸減少，但目前仍存在幾下幾個(gè)問題：①無證非法采砂活動(dòng)依然存在；②已獲批準(zhǔn)的采砂船存在越界超量違規(guī)開采；③部分地區(qū)未采取嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)措施，海洋生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重；④海上采砂安全問題比較突出，事故隱患明顯存在，采砂船的抗風(fēng)浪能力較弱，但在大風(fēng)浪天氣仍繼續(xù)作業(yè)。

二、管理措施

1.依法加強(qiáng)管理，整頓市場(chǎng)秩序

海砂是重要的礦產(chǎn)資源。合理開發(fā)利用海砂礦產(chǎn)資源對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要意義。自２０世紀(jì)８０年代以來，浙江省海砂開采的速度發(fā)展很快，同時(shí)由于海砂開采而引發(fā)的社會(huì)環(huán)境和海上安全問題層出不窮。針對(duì)我國沿海海砂開采的問題，國務(wù)院及相關(guān)部門曾出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)海砂開采管理的通知》和《海砂開采使用海域論證管理暫行辦法》，并在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理工作若干問題的通知》中明確指出：“從嚴(yán)控制圍填海和開采海砂。圍填海和開采海砂是改變海域自然屬性的行為，必須嚴(yán)格管理”；“自本通知下發(fā)之日起，距海岸線１２海里以內(nèi)的海域限制采砂，軍事用海區(qū)、海底電纜管道保護(hù)范圍、航道、錨地、船舶定線制海區(qū)和重要海洋生物的產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)及棲息地禁止采砂。”

省（直轄市、自治區(qū)）、市、縣政府及相關(guān)部門依法加強(qiáng)管理，業(yè)主（單位或個(gè)人）亦依法申請(qǐng)采礦許可證和海域使用權(quán)證，使海砂開采初步走上了有償使用、有法可依的軌道。但執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，部分海域還存在非法采砂活動(dòng)，造成海砂資源非法流失，還對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境、海上航行、港口安全及漁業(yè)資源等造成了嚴(yán)重影響和危害。因此應(yīng)繼續(xù)依法加強(qiáng)海砂開采管理、整頓海砂開采秩序，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)開采海砂的行為，并將航道疏浚而采挖的海砂用于銷售或海洋工程吹填用砂納入海砂開采管理范疇，規(guī)范海砂開采活動(dòng)，建立海砂開采管理的長效機(jī)制，以保護(hù)和合理開發(fā)利用海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

2.海砂區(qū)海域管理要堅(jiān)持疏堵結(jié)合、綜合管理的理念

海砂所處海洋環(huán)境決定了它具有兩重性。它既是礦產(chǎn)資源可以開發(fā)利用，為經(jīng)濟(jì)服務(wù)；同時(shí)又是海洋生態(tài)環(huán)境中的一項(xiàng)重要要素，它的變化會(huì)引起生態(tài)環(huán)境的變化。所以海砂區(qū)海域使用管理必須堅(jiān)持疏堵結(jié)合的理念，既要滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的海砂供應(yīng)，提供采砂業(yè)者必須的場(chǎng)所，又要保持良好的生態(tài)環(huán)境、海上設(shè)施和海洋活動(dòng)，兩者必須兼顧，不可偏廢。為此，應(yīng)根據(jù)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，采用不同涉海部門綜合管理的原則，協(xié)調(diào)好不同產(chǎn)業(yè)的用海需求。

3.組織海砂資源的調(diào)查與規(guī)劃工作

海砂資源的調(diào)查規(guī)劃和海域生態(tài)環(huán)境影響論證是合理開采海砂資源、規(guī)范海砂開采活動(dòng)的重要前提和基礎(chǔ)。我們要進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查研究，摸清海砂分布情況和資源儲(chǔ)量，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理規(guī)劃。在完成海砂資源勘查，海域使用論證確定可進(jìn)行海砂開采的區(qū)塊，在明確開采范圍、開采規(guī)模、時(shí)限及評(píng)估標(biāo)價(jià)（包括勘查費(fèi)、論證費(fèi)、海域使用金及資源補(bǔ)償費(fèi)等）的基礎(chǔ)上，報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)后，可由省政府通過招標(biāo)拍賣，出讓海域使用權(quán)和海砂開采權(quán)。

4.進(jìn)行海砂開采的動(dòng)態(tài)觀測(cè)

要按照國家海洋局印發(fā)的《海砂開采動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)簡明規(guī)范（試行）》加強(qiáng)對(duì)海砂開采活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，根據(jù)監(jiān)測(cè)資料，對(duì)照《海砂開采海域使用論證報(bào)告書》，給出海砂開采對(duì)海洋資源、生態(tài)環(huán)境及其他海洋開發(fā)活動(dòng)的影響程度，提出減輕有害影響的對(duì)策建議，提請(qǐng)采砂業(yè)主采取相應(yīng)措施；對(duì)海砂開采加劇海岸侵蝕或嚴(yán)重影響附近海域生態(tài)環(huán)境的檢測(cè)結(jié)果及時(shí)報(bào)告主管部門，以便要求業(yè)主立即停止開采或停止下年度開采審批，必要時(shí)還要求業(yè)主采取生態(tài)修復(fù)措施，防止惡化海洋生態(tài)環(huán)境。

5.實(shí)行公司制管理，探索市場(chǎng)化運(yùn)作之路

借鑒陸地上國有礦產(chǎn)資源開發(fā)和管理模式，海砂開采也可以實(shí)行公司制管理、市場(chǎng)化運(yùn)作。①由具有相關(guān)資質(zhì)的公司通過公開招標(biāo)的方式，成立專門的海砂經(jīng)營管理公司。在辦理礦產(chǎn)資源勘察證、海砂開采海域使用證、海砂開采許可證等相關(guān)手續(xù)后，取得海砂開采和經(jīng)營權(quán)。②將轄區(qū)所有零散的采砂船納入公司管理，編制規(guī)范和工作流程，統(tǒng)一生產(chǎn)作業(yè)，克服不容易全面監(jiān)管的問題。③海監(jiān)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)抓好對(duì)公司的監(jiān)管，依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理規(guī)則和手段。著力建立全過程控制體系，如對(duì)采砂船只安裝ＧＰＳ定位跟蹤監(jiān)視，提高對(duì)海砂開采與使用的管理能力。

6.開展海砂資源開采秩序的專項(xiàng)整治

（１）堅(jiān)決取締無證開采等違法違規(guī)行為。要針對(duì)已有開采海砂的船只進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取締無證和未納入政府計(jì)劃管理的開采船只，堅(jiān)決取締證照不全的開采船只，堅(jiān)決取締以假借疏浚航道、海洋工程建設(shè)為名開采海砂的船只。（２）清理超限、超量開采等違法違規(guī)行為。對(duì)目前持有國土資源部批準(zhǔn)的采礦許可證和國家海洋局核準(zhǔn)的海域使用權(quán)證的企業(yè)，應(yīng)全面檢查是否存在超越海域使用權(quán)證開采范圍或采礦許可證開采總量進(jìn)行開采等違法違規(guī)行為，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)依法查處。（３）依法清查逃、漏國家稅費(fèi)違法違規(guī)行為。全面清查海砂開采企業(yè)依法交納各種稅費(fèi)的情況，發(fā)現(xiàn)問題按國家有關(guān)政策及法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)交和處罰。（４）全面清理越權(quán)審批海域使用權(quán)或海砂開采權(quán)的行為。堅(jiān)決取消未經(jīng)依法批準(zhǔn)的海域使用權(quán)和海砂開采權(quán)，堅(jiān)決糾正違反法定權(quán)限和程序?qū)徟暮Ｓ蚴褂脵?quán)和海砂開采權(quán)，同時(shí)清理不符合現(xiàn)行法律法規(guī)的地方規(guī)范性文件。

三、保障措施

1.加強(qiáng)對(duì)海砂開采工作的領(lǐng)導(dǎo):成立由政府領(lǐng)導(dǎo)任組長，發(fā)改委、國土、海洋、交通海事、公安和監(jiān)察等行政管理相關(guān)部門參加的海砂開采工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織協(xié)調(diào)各有關(guān)部門開展海砂開采的申請(qǐng)、審批、監(jiān)督及整治，建立長效管理機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)就加強(qiáng)海砂開采有關(guān)問題溝通協(xié)調(diào)，定期通報(bào)交流有關(guān)情況，及時(shí)研究解決有關(guān)問題。

2.建立海砂開采聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制:在各級(jí)海砂開采工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，整合相關(guān)部門的執(zhí)法力量，組織聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，建立聯(lián)合執(zhí)法的各項(xiàng)制度，形成強(qiáng)有力的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)海砂開采的執(zhí)法監(jiān)察工作。嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)查處海砂開采的各類違法違規(guī)行為。要加大對(duì)非法開采海砂活動(dòng)的打擊力度，對(duì)暴力抗法者依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對(duì)監(jiān)管不到位，有案不查或查處不力的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。

3.確保海砂開采執(zhí)法監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi):各級(jí)政府要根據(jù)海砂開采專項(xiàng)整治、執(zhí)法監(jiān)管和建立長效管理機(jī)制的實(shí)際需要，落實(shí)必需的財(cái)政專項(xiàng)資金，同時(shí)配置必要的行政執(zhí)法裝備。要從出讓海砂采礦權(quán)和海域使用金所得的價(jià)款中提取一部分資金用于海砂開采的監(jiān)督管理工作。

4.強(qiáng)化依法開采海砂資源的宣傳教育:要結(jié)合海砂開采專項(xiàng)整治工作，利用各種新聞媒體，大力加強(qiáng)海砂開采相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育。在專項(xiàng)整治中，要對(duì)海砂開采企業(yè)、采砂船主進(jìn)行有關(guān)法規(guī)政策的集中培訓(xùn)教育。要在一定的范圍公告開展海砂開采專項(xiàng)整治的信息，公布舉報(bào)電話或者投訴網(wǎng)站，暢通舉報(bào)投訴渠道。通過宣傳教育，形成依法開采海砂的良好社會(huì)氛圍。

本文作者：谷穎 劉艷云 李金鐸 單位：中國海洋大學(xué) 國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站