一、中央與地方包括行政權(quán)在內(nèi)的權(quán)力劃分

首先涉及的是國(guó)家政制結(jié)構(gòu)問(wèn)題，即國(guó)家權(quán)力縱向的配置問(wèn)題，是單一制還是聯(lián)邦制，是集權(quán)制還是分權(quán)制，是單一中心的政治秩序還是多中心的政治秩序。在美國(guó)，聯(lián)邦政府與州政府之間權(quán)力的劃分由憲法明確規(guī)定，根據(jù)分權(quán)與制衡原則，形成了權(quán)力劃分上的聯(lián)邦制。一方面聯(lián)邦政府享有憲法列舉的權(quán)力，如全國(guó)的征稅權(quán)、對(duì)內(nèi)對(duì)外貿(mào)易權(quán)、郵政權(quán)、外交權(quán)、國(guó)防權(quán)等，而州政府在本州范圍內(nèi)享有征稅權(quán)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)、社會(huì)管理權(quán)、治安權(quán)、州際交往權(quán)、與外國(guó)政府或民間團(tuán)體交往權(quán)等。另一方面，憲法未列舉的權(quán)力歸州所有，各州在范圍內(nèi)享有充分的管理權(quán)，各州政府的職能有完整運(yùn)轉(zhuǎn)的自由、各州在不違反聯(lián)邦憲法、法律和條約的前提下行使其保留權(quán)力，聯(lián)邦政府也必須在確認(rèn)各州自主的基礎(chǔ)上行使其權(quán)力。這一模式也隨著國(guó)家與市場(chǎng)的互動(dòng)而不斷發(fā)展，聯(lián)邦政府權(quán)力經(jīng)歷了擴(kuò)張與收縮的反復(fù)。

其次，中央與地方政府執(zhí)法權(quán)的配置還依賴于政府職能范圍的科學(xué)界定。中央與地方關(guān)系的建構(gòu)，必須以一種系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來(lái)考慮，基于的前提是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)中央與地方權(quán)限不清，其中深層次原因在于政府職能模糊。政企不分、政府機(jī)構(gòu)效率低下、地方政府組成與運(yùn)行方式不合理、黨政不分等都是這一問(wèn)題的突出表現(xiàn)。政府實(shí)際上就是壟斷稅收提供公共物品的大型集團(tuán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思與托馬斯指出：“我們可以把政府簡(jiǎn)單地看成是一種提供保護(hù)和公正而收取稅金作為回報(bào)的組織。”因此，政府職能主要是提供公共物品，而不應(yīng)該參與市場(chǎng)，中央政府與地方政府權(quán)力不清在某種程度上是因?yàn)檎c市場(chǎng)糾葛不清，追逐甚至爭(zhēng)奪市場(chǎng)利益而導(dǎo)致的。

再次，中央政府與地方政府權(quán)限的配置只有在法制的框架內(nèi)進(jìn)行，才有可能將這種配置予以穩(wěn)定。長(zhǎng)期以來(lái)，我過(guò)規(guī)范中央政府權(quán)力與地方政府權(quán)力配置的主要手段是政策、文件，或者某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的談話內(nèi)容，因此隨意性強(qiáng)，極不穩(wěn)定，也容易產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)而無(wú)法解決。從法律上規(guī)定中央與地方政府事務(wù)管理范圍和相應(yīng)擁有的權(quán)力，必須依賴法制的手段進(jìn)行，這是處理中央與地方關(guān)系的前提與基礎(chǔ)。另外，最關(guān)鍵的也就是中央與地方政府的財(cái)政權(quán)配置問(wèn)題。任何分權(quán)最終都會(huì)落實(shí)到人事與財(cái)政兩方面，而財(cái)政分權(quán)則是其關(guān)鍵與核心。1994年進(jìn)行的分稅制改革普遍被認(rèn)為是向地方分權(quán)邁出了關(guān)鍵性的一步，地方擁有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)是地方自治的前提和基礎(chǔ)。

二、政府部門之間的權(quán)力關(guān)系

政府內(nèi)部各部之間的權(quán)力關(guān)系，同樣在行政管理體制法治化中占據(jù)非常重要的地位。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，要把一級(jí)政府集中控制的各種管理權(quán)交給所屬各職能部門，不同的事項(xiàng)也盡量要交給不同的政府機(jī)構(gòu)去管理，避免集權(quán)與無(wú)效。在行政管理集權(quán)劃分上，往往按照社會(huì)事務(wù)的類別和產(chǎn)品的類型來(lái)設(shè)立管理權(quán)及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。這就引發(fā)了諸多行政主體方面的問(wèn)題：首先是行政組織設(shè)置混亂，一是行政組織數(shù)量眾多，難于統(tǒng)計(jì)。有常設(shè)機(jī)構(gòu)，有臨時(shí)機(jī)構(gòu)；政府下有部門，部門下還有部門；既有獨(dú)立的部門，又有綜合的部門。“有關(guān)部門”似乎是一個(gè)萬(wàn)能的部門，發(fā)生什么事，“有關(guān)部門”都能解決。二是雖一時(shí)可統(tǒng)計(jì)。但是數(shù)量增減不定、變化無(wú)常。

其次，政府各部門之間權(quán)限劃分不盡科學(xué)、合理，職能交叉，權(quán)限沖突，權(quán)責(zé)空白現(xiàn)象比較普遍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，由于國(guó)務(wù)院各部委職能交叉重疊，導(dǎo)致地方政府部門之間執(zhí)法發(fā)生矛盾和沖突，在有些省就出現(xiàn)28對(duì)，涉及56個(gè)部門。部門職能不清和部門利益紛爭(zhēng)更助長(zhǎng)了部門主義。又如各地長(zhǎng)期存在著“多龍治水”局面，水利部門只管水源和飲水，公用事業(yè)管理部門只管城市用水及城市規(guī)劃區(qū)地下水開發(fā)和利用管理，市政工程管理部門只管市政排水和污水處理，環(huán)境保護(hù)部門只管地表水的質(zhì)量檢測(cè)，形成了管水源和防洪的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管污水處理的局面。環(huán)保部門只管排污收費(fèi)，不管環(huán)境治理，無(wú)論是污染多么嚴(yán)重的企業(yè)，只要交錢，就能獲得相應(yīng)排污的豁免，這已經(jīng)形成了一條不明不白的潛規(guī)則。對(duì)于有利可圖的問(wèn)題，大家“積極有為”，爭(zhēng)搶行政權(quán)限；對(duì)于無(wú)利可圖的事情，則“消極無(wú)為”，相互推諉或者放任不管，致使行政責(zé)任難以落實(shí)。部門主義已經(jīng)成為損害政府形象的主要原因，引發(fā)了諸多難以估量的嚴(yán)重后果。一是增加了行政成本，降低了管理效益；二是喪失了執(zhí)法公正，減低了執(zhí)法效力；三是影響了政府的形象，損害了政府權(quán)威；四是侵害了公民權(quán)益，褻瀆了公共利益。最終破壞的是法治的精神，部門主義完全能夠使一個(gè)國(guó)家的法治僅有一個(gè)空殼，而沒(méi)有實(shí)質(zhì)。

本文作者：嚴(yán)婧 單位：蘭州大學(xué)法學(xué)院