一、研究方法

本研究采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)研法，對(duì)發(fā)表在中文網(wǎng)絡(luò)中的有關(guān)“中國(guó)15年免費(fèi)教育”的新聞進(jìn)行深入分析。研究者于2013年2月18日以“中國(guó)15年免費(fèi)教育”為關(guān)鍵詞，在香港大學(xué)教育學(xué)院，通過Google設(shè)于中國(guó)香港特別行政區(qū)的中文搜索引擎進(jìn)行搜索。搜索條件：（1）語(yǔ)言：所有中文網(wǎng)頁(yè)。（2）范圍：中國(guó)內(nèi)地各級(jí)政府官方新聞網(wǎng)。（3）時(shí)間：過去1個(gè)月。（4）排列：依關(guān)聯(lián)性排序。（5）關(guān)鍵詞：中國(guó)15年免費(fèi)教育。研究者對(duì)排在前100位的新聞網(wǎng)頁(yè)及其相關(guān)鏈接進(jìn)行分析，其余網(wǎng)頁(yè)和鏈接忽略不計(jì)。研究者試著排除無關(guān)信息和重復(fù)信息，對(duì)于重復(fù)報(bào)道的內(nèi)容，盡量搜尋其原始報(bào)道網(wǎng)頁(yè)，去掉轉(zhuǎn)載網(wǎng)頁(yè)；對(duì)于同一個(gè)案的不同報(bào)道，優(yōu)先考慮各級(jí)政府官網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)頁(yè)，暫不考慮個(gè)人網(wǎng)頁(yè)及博客。最后，研究者發(fā)現(xiàn)實(shí)施15年免費(fèi)教育的縣級(jí)案例共有12例，其中，陜西7例，山西3例，山東1例，新疆1例。因?yàn)槠鶈栴}，研究者選擇分析率先實(shí)施15年免費(fèi)教育的陜西省和山西省的各兩個(gè)案例，且重點(diǎn)分析有關(guān)免費(fèi)幼兒教育的內(nèi)容，對(duì)其他階段的免費(fèi)教育問題暫不分析。

二、研究個(gè)案

（一）陜西榆林市

1.地區(qū)情況

榆林市位于陜西省最北端，能源礦產(chǎn)豐富，煤炭、石油、天然氣、巖鹽等儲(chǔ)量巨大，被譽(yù)為“中國(guó)的科威特”，其GDP僅次于省會(huì)西安市。神府煤田是全球七大煤田之一，也是近年來榆林市經(jīng)濟(jì)快速起飛的核心動(dòng)力。全市2012年生產(chǎn)總值2707億元，完成財(cái)政總收入666億元，其中地方財(cái)政收入220億元，城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)民人均純收入分別為23705元、7510元。榆林市下轄1區(qū)11縣，神木縣2012年成為西北五省第一個(gè)生產(chǎn)總值過千億的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，并且率先推出了15年免費(fèi)教育，開全國(guó)之先河。自2013年新學(xué)期起，榆林市全境12個(gè)區(qū)縣全部實(shí)施15年免費(fèi)教育?！?〕

2.免費(fèi)教育政策

2013年，榆林全市實(shí)施15年免費(fèi)教育政策，九年義務(wù)教育零收費(fèi)（所有費(fèi)用一概免除），高中免除三年的學(xué)費(fèi)，學(xué)前教育免除保教費(fèi)，其他費(fèi)用仍需收取，而且只免除公辦幼兒園的保教費(fèi)，民辦幼兒園則由政府給予一定補(bǔ)貼，差額部分仍需由幼兒家長(zhǎng)補(bǔ)繳。陜西省幼兒園分為一類園、二類園、三類園。榆林市給予民辦幼兒園的保教費(fèi)補(bǔ)貼均按補(bǔ)貼給一類園的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，即每生每學(xué)期450元，每學(xué)年合計(jì)900元。收費(fèi)高于這一標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園，在減去補(bǔ)貼數(shù)額后，差額部分仍向家長(zhǎng)收取?？梢?，榆林市的免費(fèi)幼兒教育并非是真正的全免費(fèi)，更不是所有幼兒都免費(fèi)。〔3〕

3.財(cái)政投入機(jī)制

榆林市實(shí)施15年免費(fèi)教育政策所需的資金由市、縣兩級(jí)政府分擔(dān)，根據(jù)各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)和生源情況，分擔(dān)比例有很大差異。例如，神木、府谷、靖邊、定邊等富裕縣，所需資金由縣財(cái)政全額承擔(dān)；橫山縣在2013~2015年間，所需資金由市財(cái)政補(bǔ)助40%，縣財(cái)政承擔(dān)60%，自2016年起，由縣財(cái)政全額承擔(dān)；榆陽(yáng)區(qū)由市財(cái)政補(bǔ)助50%，區(qū)財(cái)政承擔(dān)50%；綏德、米脂、佳縣、吳堡、清澗、子洲等貧困縣，所需資金由市財(cái)政全額承擔(dān)。資助機(jī)制是：每學(xué)期開學(xué)初，由學(xué)校（含幼兒園）申報(bào)在校（園）生數(shù)，經(jīng)教育局、財(cái)政局審定后，聯(lián)合下文確認(rèn)，補(bǔ)助資金由財(cái)政專戶撥入教育局專戶，再由教育局專戶分撥到各校（園）?！?〕

（二）陜西寧陜縣

1.地區(qū)情況

寧陜縣地處陜西省秦嶺南麓，人口7.4萬(wàn)，2010年地方財(cái)政收入3075萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入3812元，是國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。寧陜縣共有中小學(xué)、幼兒園27所，教職工878人，學(xué)生近8000人。全縣共有7所公辦幼兒園，今年增建3所標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園，達(dá)到10所。為了建設(shè)幼兒園，縣政府從開發(fā)商手中收回土地，用作幼兒園的建設(shè)用地?！?〕

2.免費(fèi)教育政策

2011年寧陜縣政府印發(fā)了《寧陜縣學(xué)前三年免費(fèi)教育實(shí)施辦法》，規(guī)定對(duì)在小學(xué)附設(shè)幼兒園（學(xué)前班）、公辦幼兒園就讀的幼兒免收學(xué)前三年保教費(fèi)，對(duì)在民辦幼兒園就讀的幼兒按照公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以減免保教費(fèi)，并對(duì)所有在園幼兒給予生活費(fèi)補(bǔ)助，每生每天3元（全年按250天計(jì)算,即生均750元/年）。按縣物價(jià)局審定，適齡兒童每月免除保教費(fèi)90元，全年900元。寧陜縣目前基本做到了營(yíng)養(yǎng)改善全覆蓋和學(xué)前三年免費(fèi)教育全覆蓋。2011年，受益兒童1400人，減輕群眾教育負(fù)擔(dān)約240萬(wàn)元。2011年學(xué)前一年入園率由上年度的93.4%上升到95.5%，學(xué)前兩年入園率由上年度的84.1%上升到90.4%，學(xué)前三年入園率由上年度的74.6%上升到83.3%。〔6〕

3.財(cái)政投入機(jī)制

幼兒憑戶口本報(bào)名注冊(cè)。各公辦幼兒園、小學(xué)附設(shè)幼兒園（學(xué)前班）經(jīng)審核后將符合免費(fèi)條件的幼兒的花名冊(cè)和戶口本復(fù)印件于開學(xué)后5個(gè)工作日內(nèi)上報(bào)縣教體局，并建檔備查?？h教體局、財(cái)政局核實(shí)情況后確認(rèn)享受免費(fèi)學(xué)前教育的幼兒名單，然后由縣財(cái)政局將經(jīng)費(fèi)直接撥付到相關(guān)幼兒園。在民辦幼兒園就讀的幼兒若屬于享受免費(fèi)學(xué)前教育的對(duì)象，經(jīng)審核確認(rèn)后，也由縣財(cái)政局將減免費(fèi)用直接撥付到幼兒園?！?〕

（三）山西左云縣

1.地區(qū)情況

左云縣位于山西省西北邊緣，轄3鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，人口14.8萬(wàn)，是全國(guó)聞名的優(yōu)質(zhì)煤生產(chǎn)縣。境內(nèi)煤炭?jī)?chǔ)量約100億噸，年產(chǎn)量可達(dá)l350萬(wàn)噸，煤炭工業(yè)是該縣核心支柱產(chǎn)業(yè)。〔8〕

2.免費(fèi)教育政策

從2012年春季開學(xué)起，左云縣全縣所有公辦幼兒園和高中實(shí)行免費(fèi)教育，對(duì)民辦幼兒園和高中則實(shí)行定額補(bǔ)助。具有當(dāng)?shù)貞艏?、年滿3周歲且在公辦幼兒園接受學(xué)前教育的幼兒，可享受免費(fèi)學(xué)前教育；具有當(dāng)?shù)貞艏以谟泻戏ㄞk學(xué)資質(zhì)的民辦幼兒園接受學(xué)前教育的幼兒，可以免繳保教費(fèi)、保健費(fèi)、教學(xué)資料費(fèi)。公辦幼兒園的免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：省級(jí)示范幼兒園每生每年1485元，普通幼兒園及小學(xué)附設(shè)幼兒園（學(xué)前班）每生每年742元。民辦幼兒園為每生每年508元?！?〕

（四）山西長(zhǎng)治縣

1.地區(qū)情況

長(zhǎng)治縣地處山西省東南部，為人口密集縣份，轄6鎮(zhèn)5鄉(xiāng)?？h內(nèi)煤炭?jī)?chǔ)量34億噸以上。2012年全縣生產(chǎn)總值為185億元，全縣財(cái)政總收入為57.3億元，農(nóng)民人均純收入為11200元，城鎮(zhèn)居民可支配收入為21400元?！?0〕縣內(nèi)有幼兒園75所，其中縣城有公辦幼兒園3所，民辦幼兒園2所，農(nóng)村有公辦幼兒園44所，民辦幼兒園26所，還有小學(xué)附設(shè)學(xué)前班49個(gè),未注冊(cè)幼兒園6所。〔11〕

2.免費(fèi)教育政策

長(zhǎng)治縣從2012年9月1日起，全面實(shí)施從幼兒園到高中的15年免費(fèi)教育，5萬(wàn)名學(xué)生受益。凡戶籍在長(zhǎng)治縣的3~5周歲幼兒，無論在公辦幼兒園還是民辦幼兒園，均可享受3年免費(fèi)學(xué)前教育。免費(fèi)項(xiàng)目包括管理費(fèi)、保教費(fèi)、保健費(fèi)、教學(xué)資料費(fèi)，免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：市級(jí)一類幼兒園每生每月260元，市級(jí)二類幼兒園每生每月180元，市級(jí)三類幼兒園每生每月110元，市級(jí)四類幼兒園每生每月60元，小學(xué)附設(shè)學(xué)前班免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同市級(jí)四類幼兒園，并免教材費(fèi)每生每學(xué)期27元。目前全縣在園幼兒11418名，一學(xué)年免除的費(fèi)用共計(jì)1620萬(wàn)元?！?2〕

三、分析與討論

（一）免費(fèi)對(duì)象及免費(fèi)程度

1.免費(fèi)對(duì)象

除山西長(zhǎng)治縣基本做到戶籍幼兒無論公辦、民辦一律免費(fèi)外，其他3縣市的免費(fèi)幼兒教育政策主要面向公辦園幼兒，并不面向全部戶籍幼兒。

2.免費(fèi)程度

陜西、山西兩省四縣市官方核準(zhǔn)的幼兒園收費(fèi)項(xiàng)目包括管理費(fèi)、保教費(fèi)、保健費(fèi)、教學(xué)資料費(fèi)、伙食費(fèi)。山西長(zhǎng)治縣所有戶籍幼兒除了需要按月交納伙食費(fèi)外，其他費(fèi)用全免。山西左云縣公辦園的幼兒也類似山西長(zhǎng)治縣的戶籍幼兒。陜西榆林市和寧陜縣兩地免除的是保教費(fèi)，家長(zhǎng)還需交納其他費(fèi)用。此外，陜西省兩縣市是按省一類園標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一發(fā)放補(bǔ)貼的，而山西左云縣實(shí)施的則是差別對(duì)待政策，即公辦幼兒園費(fèi)用全部由政府承擔(dān)，而民辦幼兒園只補(bǔ)助保教費(fèi)、保健費(fèi)、教學(xué)資料費(fèi)。

（二）可進(jìn)入性、可支付性、可問責(zé)性和可持續(xù)性

就可進(jìn)入性而言，除山西長(zhǎng)治縣外，其他三地免的只是在公辦幼兒園就讀的幼兒的保教費(fèi)等，對(duì)在民辦幼兒園就讀的幼兒是給予補(bǔ)貼，家長(zhǎng)還需補(bǔ)足差額。這令數(shù)量并不多的公辦幼兒園面臨更大的接收幼兒入園壓力。以榆林二幼為例。作為省級(jí)示范幼兒園，該園目前在園幼兒500多名，所有能利用的房間都改成了活動(dòng)室，也仍然一位難求?！?3〕因?yàn)榻逃|(zhì)量較高且保教費(fèi)全免，全市家長(zhǎng)都想把孩子送進(jìn)榆林二幼。那么，誰(shuí)能入二幼？誰(shuí)不能入二幼？目前尚缺少一個(gè)公開、公平、公正的招生機(jī)制。此外，神木縣因?yàn)槁氏仍谟芰值貐^(qū)實(shí)行了免費(fèi)教育，對(duì)周邊區(qū)縣產(chǎn)生了強(qiáng)烈吸引力，結(jié)果全縣2萬(wàn)名在園幼兒中竟有三分之一來自外地，并出現(xiàn)縣城飽和化、基層空心化現(xiàn)象。幼兒跟隨父母進(jìn)城上學(xué)，鄉(xiāng)村幼兒園大量關(guān)閉。既然哪里都免費(fèi)，家長(zhǎng)當(dāng)然會(huì)盡量送孩子去條件更好、教育質(zhì)量更高的縣城幼兒園。不經(jīng)意間，免費(fèi)幼兒教育政策推動(dòng)了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。由此可見，沒有數(shù)量足夠、質(zhì)量均衡的公辦幼兒園，沒有科學(xué)合理的學(xué)位分配機(jī)制，只是免除公辦幼兒園保教費(fèi)用的幼兒教育政策反而有可能削弱可進(jìn)入性程度，影響社會(huì)改革進(jìn)程，也無法從根本上解決教育不公平問題。就可支付性而言，除了山西長(zhǎng)治縣徹底解決了所有戶籍幼兒的費(fèi)用支付問題外，其他三地都只是部分解決了公辦園幼兒的費(fèi)用支付問題，對(duì)民辦園幼兒則是發(fā)放部分補(bǔ)貼。眾所周知，就現(xiàn)狀而言，我國(guó)大部分縣級(jí)地區(qū)民辦幼兒園居多，公辦幼兒園數(shù)量普遍不足。以榆林北部的貧困縣綏德為例，迄今為止城區(qū)沒有公辦幼兒園，民辦幼兒園有6所。又以榆陽(yáng)區(qū)為例，全區(qū)公辦幼兒園只有3所，民辦幼兒園有154所，且民辦幼兒園收費(fèi)頗高。例如，大風(fēng)車幼兒園（尚郡園）在榆陽(yáng)區(qū)算中上等級(jí)的幼兒園，每年的保教費(fèi)高達(dá)9600元，政府每年補(bǔ)貼給每位幼兒的900元不到其保教費(fèi)的十分之一，遠(yuǎn)未能解決幼兒家庭的可支付問題。這背后還隱藏有財(cái)政投入效率與教育公平問題：是不是無論貧富，每位幼兒都需要這筆補(bǔ)助款？是不是無論公辦幼兒園還是民辦幼兒園，政府都應(yīng)該一視同仁地發(fā)放補(bǔ)貼？研究者認(rèn)為，內(nèi)地幼兒教育的發(fā)展現(xiàn)狀決定了免費(fèi)幼兒教育政策必須增加公辦幼兒園的數(shù)量及其覆蓋面，政策要向普惠性幼兒園傾斜，以真正服務(wù)于更需要得到免費(fèi)幼兒教育的人群。就可問責(zé)性而言，四地均沒有為免費(fèi)幼兒教育政策建立相應(yīng)的科學(xué)合理的績(jī)效管理和問責(zé)機(jī)制。政府的職責(zé)不僅僅只是解決經(jīng)費(fèi)問題，更重要的是監(jiān)管教育質(zhì)量。

目前，四縣市對(duì)免費(fèi)教育經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督、幼兒園的教育質(zhì)量和管理績(jī)效評(píng)估等，都沒有具體周詳?shù)拇胧?。四縣市農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重缺乏合格的幼兒園教師，幼兒園大半是民辦的，從教人員的素質(zhì)參差不齊，教育質(zhì)量差異極大。民辦幼兒園教師待遇也偏低。政府財(cái)政投入的增加并沒有自然而然地帶來教育質(zhì)量和管理效率的提高，免費(fèi)幼兒教育政策必須同教師培養(yǎng)與培訓(xùn)、教師待遇提高、幼兒園監(jiān)管等相關(guān)政策相互配合，才能實(shí)現(xiàn)幼兒教育量的普及和質(zhì)的提高?？梢?，財(cái)政投入只停留在免保教費(fèi)上是不夠的，應(yīng)該同時(shí)加大對(duì)教師專業(yè)發(fā)展和幼兒園質(zhì)量監(jiān)管的投入。就可持續(xù)性而言，除了陜西寧陜縣外，其他三地都是能源型城市。現(xiàn)階段，煤炭?jī)r(jià)格高，地方經(jīng)濟(jì)收入高，政府有能力實(shí)施免費(fèi)幼兒教育政策。不過，煤炭資源枯竭后政府陷入財(cái)政困境、城市經(jīng)濟(jì)衰退的例子也很多。三地政府應(yīng)該尋找更為堅(jiān)實(shí)、持久的財(cái)政來源。而在攀比和從眾心理的雙重驅(qū)動(dòng)下，周邊貧困縣市即使不具備相關(guān)財(cái)政條件，也不得不推行15年免費(fèi)教育的現(xiàn)狀更加令人擔(dān)憂。例如，寧陜縣竟然拿出近40%的縣財(cái)政收入辦免費(fèi)教育，其勇氣固然可嘉，但政策的可持續(xù)性卻令人擔(dān)憂。事實(shí)上，根據(jù)我國(guó)普及九年制義務(wù)教育的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部貧困農(nóng)村地區(qū)來說，單純以縣為主的教育財(cái)政投入是很難維持的。研究者認(rèn)為，幼兒教育經(jīng)費(fèi)可以參照“兩免一補(bǔ)”的農(nóng)村“普九”政策，根據(jù)省、市、縣的具體財(cái)政狀況，有層次、有差別地由中央、省、市對(duì)東部、中部、西部的縣（市、區(qū)）進(jìn)行補(bǔ)貼和中央轉(zhuǎn)移支付，從而在根本上解決可持續(xù)性問題。

四、結(jié)論與建議

在分析上述四個(gè)案例后，我們發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)現(xiàn)行的15年免費(fèi)教育政策大都得益于煤炭經(jīng)濟(jì)的支持。四個(gè)案例中，有三個(gè)是富裕的煤炭之鄉(xiāng)。近十年煤炭?jī)r(jià)格瘋漲，縣級(jí)政府財(cái)政收入暴增，這些縣級(jí)政府在消彌財(cái)政盈余、解決民生問題和創(chuàng)造政績(jī)的三重沖動(dòng)下，選擇推行15年免費(fèi)教育。然而，深入分析后發(fā)現(xiàn)，除山西長(zhǎng)治縣外，其他三地并不是全免費(fèi)，而是局部免費(fèi)。在幼兒教育尚未納入義務(wù)教育體系的情況下，地方政府率先推行免費(fèi)幼兒教育政策，雖然可贏得一時(shí)的掌聲，但若不從根本上解決幼兒教育的性質(zhì)和地位問題，那幼兒教育的可進(jìn)入性、可支付性、可問責(zé)性和可持續(xù)性問題是很難從根本上得到解決的?？傊?，目前一些地方的免費(fèi)幼兒教育政策只是部分解決了幼兒教育的“溫飽”問題，尚未解決“吃得好”的質(zhì)量問題。研究者認(rèn)為，實(shí)施免費(fèi)幼兒教育政策，宜選擇如下策略：一是走“農(nóng)村包圍城市”道路，優(yōu)先考慮在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施一年學(xué)前義務(wù)教育，由中央或省統(tǒng)籌，加大中央、省、市財(cái)政對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付力度。二是增加公辦幼兒園數(shù)量，拓寬公辦幼兒園覆蓋面。三是加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)政管理。四是改善幼兒園教師待遇，大力建設(shè)農(nóng)村幼兒園教師隊(duì)伍，做好在職培訓(xùn)。五是普及學(xué)前三年教育的學(xué)券制，促使公辦、民辦幼兒園在同一條件下公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)雙方共同發(fā)展。當(dāng)然，上述四縣市的改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)未來的政策制定具有寶貴的參考價(jià)值。建議教育部及相關(guān)政策研究部門對(duì)這些縣市進(jìn)行深入調(diào)研，以完善相關(guān)配套政策，真正推動(dòng)幼兒教育發(fā)展。

作者：李輝 王丹 單位：香港大學(xué)教育學(xué)院