一、美歐日轉基因食品安全管理的比較研究

1.管理機構

美國的轉基因食品管理機構主要是農業部、環境保護局、食品藥品管理局。農業部主要負責轉基因作物的種植安全和轉基因禽蛋類產品的養殖生產安全;環境保護局主要負責由生物技術生產的生物殺蟲劑的安全性，制定食品和飼料殘留中的殺蟲劑的法定容許標準;食品藥品管理局則主要負責植物新品種的加工食品和飼料的安全性。歐盟的轉基因食品管理機構主要有食品科學委員會、食品和獸醫辦公室、食品安全局。

食品科學委員會負責食品領域與轉基因生物安全有關的決策咨詢工作;食品和獸醫辦公室負責監督各成員國執行歐盟法規的情況及其他國家出口到歐盟的食品的安全情況;歐洲食品安全局對轉基因食品進行統一管理，負責對轉基因食品從農田到餐桌的全程監控，為歐盟委員會及各成員國制定法律和政策提供科學依據。日本的轉基因食品管理機構是文部科學省、通產省、農林水產省和厚生勞動省。文部科學省負責審批實驗室生物技術研究與開發階段的工作;通產省負責推動生物技術在化學藥品、化學產品和化肥生產方面的應用;厚生勞動省負責藥品、食品和食品添加劑的審批以及轉基因食品安全問題;農林水產省負責審批重組生物的環境釋放問題。

2.標簽制度

美國政府實行自愿標簽制度。它認為:通過轉基因技術獲得的食品與其他食品沒有實質區別，但如果轉基因技術實質性地改變了食品的構成，包括改變了食品的營養成分、保藏和烹飪條件，可能影響食品的安全特性或營養質量，或可能導致過敏反應時，就需要通過標簽加以說明;轉基因食品制造商也可以自愿對轉基因食品加貼標簽，對食品的轉基因性質進行說明。歐盟則實行強制標簽制度。歐盟要求含有轉基因成分或由轉基因生物制成的新食品必須貼有標簽，而無論是否能夠檢測出食品中的轉基因含量或者食品與傳統食品“實質相似”。

只有食品中混入轉基因成份的情況是偶然的或在技術上不可避免且含量低于0．9%時，才可以不貼標簽。或者混入的轉基因成份被歐洲食品安全局認為不具有風險，但尚未批準上市銷售的轉基因材料，含量低于0．5%且已經存在檢測手段時，才可以不貼標簽。日本政府則實行強制標簽和自愿標簽相結合的標識制度。日本政府規定:對允許用于生產的轉基因產品，如果加工后食品中仍含有重組DNA或由其編碼的蛋白質，且排在前三位的食品主要原料中的轉基因成分達到5%就必須要加貼標簽。如果食品中的轉基因成分含量不足5%，而且在生產、銷售的每一個階段都進行了周密的區別性生產流通管理，則可自愿加貼“非轉基因”標簽。

3.立法情況

美國政府主要是利用現有的法律法規對轉基因食品的安全進行管制。這些法律主要是《種子鑒定法》、《聯邦食品、藥品與化妝品法》、《殺蟲劑、殺真菌劑、殺嚙齒類動物藥物法》、《聯邦植物有害生物法》、《毒物控制法》等。然而，隨著實踐的不斷發展，美國也出現了專門的立法。2002年5月，食品藥品管理局向國會提交了三項重要法案:保護可能因轉基因種子、植物或者動物在經濟上受到危害的農民的權利的《轉基因農作物和動物農民保護法案》、對轉基因食品進行強制標識的《轉基因食品知情權法案》以及確定轉基因生物造成損害責任的《轉基因生物責任法案》。

歐盟則通過專門立法對轉基因食品進行管理。1990年，歐盟通過了《關于向環境有意釋放基因飾變生物的指令》(90/220/EEC指令)，規定了向環境釋放和向市場投放轉基因生物及產品應遵守的一系列程序，該指令建立的基本法律原則仍然在適用。《關于清晰標識轉基因食品的法案》(第1139/98號)、《關于轉基因添加劑和食品香料及食品原料的標簽法案》(50/2000法案)，要求對轉基因食品及食品添加劑進行強制標識，并將標識的閾值規定為1%。2003年，歐盟又通過了兩部新條例:《有關轉基因食品和飼料的條例》(1829/2003號)及《有關轉基因生物追蹤性和標簽、有關由轉基因生物制成品的追蹤性和標簽條例》(1830/2003號)，進一步規定了轉基因食品管理的基本制度，建立了歐盟統一的審批和執行制度，實施了轉基因食品追蹤制度和更加嚴格的標簽制度。

鑒于轉基因食品與傳統食品的區別，日本也通過專門立法來加強對轉基因食品的管理。1991年，日本制定了轉基因食品和食品添加劑安全性審查準則，確保轉基因食品的安全性。《轉基因食品標識標準》要求對轉基因食品進行標識，并對標識對象、標識方法以及標簽用語進行了規定，要求每年對標識目錄進行修訂。2003年，日本制定了《規制轉基因生物保護生物多樣性法》及其《實施細則》。主要規定了轉基因生物的第一類使用、第二類使用、生物檢查、信息提供和出口措施等五方面內容。

由上述的對比分析可以看出，美日歐轉基因食品安全管理模式和目的是不盡相同的，這是由他們的國家利益和文化傳統所決定。轉基因技術的應用，大大提高了作物產量，減少了農藥、化肥的使用，節約了成本，存在著巨大的經濟利益。美國是世界上最大的轉基因作物種植國和出口國，在巨大的經濟利益的驅動下，美國自然希望為生產開發轉基因食品的生物技術公司創造良好的法律環境，保持生物技術的領先優勢，擴大出口，賺取巨大的經濟利益。美國文化更具創新開拓和冒險精神，對新技術的態度比較積極，這使得美國人對轉基因食品的態度遠比其他國家積極。歐盟在轉基因技術方面落后于美國，技術上處于劣勢且商品化進程緩慢，對美國的農產品貿易一直存在逆差，因此，歐盟采取了一系列限制轉基因產品進口的措施來保護其經濟利益。另外，在生物技術發展和市場化的同一時間內，歐洲發生了一系列的食品安全事件，雖然這些事件與轉基因食品沒有關系，但是仍使得歐洲民眾對轉基因食品非常不信任。日本人多地少、食品缺乏，因此，日本希望在保護民眾身體及生活環境不受侵害的前提下，大力發展本國的轉基因食品，增強自身在轉基因研究與開發領域中的競爭力。

二、國外轉基因食品安全立法對我國的啟示

1.我國轉基因食品安全管理現狀

管理模式方面，我國采取了以科學為基礎、個案分析、實質等同性和逐步完善的預防原則，既不同于美國的寬松管理模式，也不同于歐盟的嚴格管理模式，而是對轉基因食品本身進行嚴格管理的模式。管理機構方面，農業部負責轉基因生物研究和商業化的審批、標識以及安全管理，衛生部負責轉基因食品的質量、安全衛生的管理，科技部負責轉基因食品的技術研發，國家環保總局負責轉基因食品安全評估所涉及的環境污染的評估和管理。標簽制度方面，《農業轉基因生物安全管理條例》規定實行強制標簽。立法方面，我國目前適用的主要是國務院頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》以及三個實施辦法，即《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》、《農業轉基因生物標識管理方法》，對在我國境內從事農業轉基因生物的研究與試驗、生產與加工、經營、進口與出口、監督檢查、安全評價、標識管理等活動做了全面的規定。

我國的轉基因食品政策法規在管理轉基因食品安全方面發揮了一定的作用，保護了消費者的知情權和選擇權，但是還存在著一些問題，主要表現在:法律約束力不強。首先，立法層次較低。我國轉基因食品安全管理的立法多是行政法規和部門規章，法律效力等級較低，造成法律規制約束力不強，無法有效規制轉基因食品的安全。其次，立法內容不全面。現有的轉基因食品安全法規多是由農業部等部門制定，重點在于規范農業轉基因生物安全，對轉基因食品安全的規范較少，轉基因食品立法的速度趕不上其發展的速度。再次，立法的調整階段不全面。對轉基因食品的管理可以分為上市前、上市中、上市后三個階段，我國轉基因食品安全立法偏重上市前的安全管理，對其上市后的流通環節關注不夠，出現管理漏洞。制度可操作性差。我國轉基因食品法律規范中已經建立了安全評價制度、標識制度、檢驗檢測制度等，但這些制度的可操作性比較差。

安全評價標準模糊，無法客觀地界定“不存在危險、低度危險、中度危險、高度危險”的等級，沒有形成統一的安全評價技術支撐體系;標識的目錄范圍過窄，標識的管轄主體不夠明確，標識的閾值、標簽中的信息含量、標識原則和標識用語都缺少規定;檢測制度混亂，沒有設立專門的檢測機構以及統一的檢測方法和標準，而且以“不含有或檢測不出轉基因成分”作為標識標準，這種只定性不定量的做法，客觀上給轉基因成分的檢測造成了困難，與國際通行做法不符。管理體制不合理。我國轉基因食品管理體制上存在著明顯的缺陷，主要體現在兩個方面:第一、我國轉基因食品安全法律規范中，僅有中央部門監督管理，地方的監督管理仍然缺位;第二、沒有統一法律的指引，我國政府各個主管部門在管理監督過程中，往往更注重局部利益，而忽略了全局利益。另外，一些重要的管理制度如轉基因食品研究和環境釋放的環境影響評價制度、轉基因食品的信息追溯制度、應急處理制度、損害賠償救濟制度等在我國還是空白。

2.美日歐轉基因食品安全管理對我國的啟示

首先，進一步建立健全轉基因食品的法律法規體系，促成《轉基因食品安全法》的出臺。針對轉基因食品影響力的日益加深，轉基因食品安全法規體系應當由不同級別、不同層次所組成，具體可以分為三個層次:一是應由全國人大常委會頒布通過的《轉基因食品安全法》作為轉基因食品安全管理的牽頭法律，對轉基因食品的封閉研究、環境釋放、商品化生產、市場準入、市場流通、應急處理、損害賠償與救濟、法律責任等進行全面系統的原則規定;二是應由國務院頒布一項轉基因食品安全法的實施細則，對轉基因食品的安全管理做出具體的、全面的規定，如檢驗檢測標準、安全評價標準、標識標準、風險評估標準等。三是由國務院授權相關主管部門就具體管理問題發布行政規章。由上文介紹可以看出，我國急需的是第一層次的法律。

其次，進一步加強和完善管理制度建設，對轉基因食品進行全面細致的規范。鑒于轉基因食品的安全不確定性，需要構建一個事前預防、事中監管、事后救濟三位一體的全過程、全方位的管理體系，防范其對人類健康和生態環境的損害。要完善轉基因食品的檢測制度、安全評價制度、生產經營許可制度和標識制度等，構建起轉基因食品市場準入的制度體系，進行有效的事前預防;要借鑒歐盟的經驗，建立起轉基因食品的信息追溯制度、信息披露制度以及食品召回制度等，對上市后的轉基因食品進行嚴格的事中監管;要借鑒美國的經驗，加大對違法者的處罰力度，建立和完善轉基因食品損害賠償救濟制度，使消費者所遭受的損害得到及時、有效、充分的救濟，保障公眾的人身財產安全和生態環境安全。

再次，優化我國轉基因食品安全管理機構的設置，建立行之有效的管理體制和管理機構。我們可以借鑒美國和歐盟的經驗，在國務院專設一個“轉基因食品安全管理局”，授權其負責管理轉基因食品的一切事項，根據轉基因食品安全管理工作，如安全性審查、檢驗檢測、審批、標識等，要求國家環境保護總局、科技部、衛生部、農業部、質檢總局等負有配合責任。同時根據需要，在此部門中成立不同的工作小組，如安全標準制定小組、標識管理小組等，通過在統一部門內的指導和協調提高對轉基因食品的監管效能，消除或者減少監管中的空白和盲區。同時可以借鑒日本的經驗，建立起自下而上的檢測和信息反饋機制。

最后，積極參與國際合作，逐步與國際上通行的標準和做法接軌。轉基因食品是一個技術含量高的產業，其安全性更是涉及到全人類的健康和整個生態環境。因此，我國應大力推行目前國際社會使用的各種技術規范、安全標準、指南和準則等，逐步使我國食品安全標準體系與國際標準體系接軌，提高我國食品安全標準的權威性;積極參與國際合作，認識到中國在轉基因技術領域與國際先進水平的差距，加大對國際先進轉基因技術的引進、消化和吸收工作，促進轉基因食品的發展。

作者：孫靜 單位：滁州學院辦公室