（一）
一、轉基因食品安全法律保障的必要性
既然人類無法依靠現有的科學技術判定轉基因食品到底是不是安全，那么我們就更應該謹慎地對待轉基因食品的安全性問題，對利用轉基因技術生產產品的行為不能實行完全放任的政策，而應對轉基因食品采取相關的規范措施來強化監管。構建一套系統完整的轉基因食品安全法律體系，嚴格規范轉基因食品的生產、加工、銷售過程和發生危害后及時有效的救助途徑，此種法律保障既是基于維護人類自身安全的目的，也是出于維護人類健康權和環境權的需要。對轉基因食品安全的法律保障
1.國際社會對轉基因食品安全的法律保障
一直以來，國際社會都非常重視轉基因食品的安全性問題，并試圖建立一個統一的標準。2001年7月12日世界衛生組織和聯合國糧農組織聯合宣布，聯合國食品法典委員會已制定了世界上評估轉基因生物是否符合健康標準的首批原則，確認：“轉基因食品在推向市場前，其衛生標準必須經過政府的檢驗和批準，特別需要檢驗的是其引起變態反應的能力。”
（1）美國采用“無罪推定原則”。美國一直以來都是全球高科技領域的領航者，在生物技術領域也獨占鰲頭，它既是轉基因技術研發的最大投資國，也是轉基因食品的極力倡導者。美國政府多次強調科學是管理體制的基石，除非有充分的科學證據能夠證明轉基因食品是不安全的，那么就應該樂觀的假設它是安全的，沒有必要對轉基因食品的研究與商業化進行諸多限制。所以，美國對轉基因食品持樂觀推崇的態度，采用的是“無罪推定原則”。
（2）歐盟采用“風險預防原則”。歐盟的生物技術雖然也處于世界領先地位，但總體實力仍無法匹敵美國，加之地少人多，是全球食品的主要進口國，所以歐盟一貫主張：科學是存在局限的，對科學評估轉基因食品所需的完整數據要等到許多年后才能獲得；無論研究方法多么嚴格，得出的結論總會具有某些不確定性，而政府不能等到最壞的結果發生后才采取行動。為了最大限度地保護本區域人民的健康、避免生態環境遭受污染以及保護本區域的轉基因貿易，歐盟對轉基因食品持保守審慎的態度，采用的是“風險預防原則”。
2.我國對轉基因食品安全的法律保障現狀
由于生物技術水平的限制和發展社會經濟的需要，我國的轉基因食品商業化正蓬勃發展，對其法律的監管力度也在不斷加強。到目前，我國與轉基因食品安全有關的法律制度正不斷完善，體現出了一定程度的全過程控制理念。我國政府合理的發揮了轉基因生物安全管理方面的法規，作為國家貿易中的綠色壁壘作用，有利于國內轉基因產業的發展。我國的轉基因生物安全法律規范確認并強化了轉基因產品的標識制度、安全評價制度和審批制度，明確了其概念和范圍，再次強調了營養評價、審批、標識及監督等具體制度。但是，對轉基因食品進行監督管理至今未出臺法律，而是主要以法規的形式進行規定，這樣會影響到法的普遍性實施和執法效果。轉基因食品安全的法律規范應當包括轉基因食品從無到有，直至到消費者手中的每一個階段，而目前我國轉基因食品安全監督管理立法中，一些重要階段被忽視了。現行的法規、規章多由農業部和衛生部等部門制定，而沒有環保部門參與立法，容易導致重經濟效益而忽視環境效益、生態效益，以犧牲環境為代價換取短期的經濟增長，從而不利于我國的長久健康穩定發展。對完善我國轉基因食品安全法律保障體系的建議1.完善轉基因食品安全的風險評估制度體系既然國際社會并未給出一個衡量轉基因食品安全性的統一標準，那么我國政府應完善轉基因食品安全的風險評估制度體系。食品安全風險評估是指對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害對人體健康可能造成的不良影響所進行的科學評估（《中華人民共和國食品安全法實施條例》第62條）。政府作為風險評估制度體系的義務執行者，同時也應承擔對全社會公共評估結果的責任，無論是前期的風險評估還是后期的風險監測，政府信息公開部門都應當及時向公眾公布，并且這種公布是及時的、透明的、準確的和完整的。當消費者接收到這些與轉基因食品安全相關的信息之后，可以自主的選擇是否消費，這樣可以節約政府對轉基因食品的監管成本，也有利于風險評估信息的收集和再發布，從而實現良性循環。2.建立科學的管理體制，強化對轉基因食品安全的監督管理我國對轉基因食品安全的監督管理存在著監管主體過多、層級混亂的情況，缺乏一個統一協調的管理部門負責統籌監督，導致目前的體制不能對食品安全進行有效監管。我國可參照歐美模式，在食品和藥品監督管理局下專門設立一個對轉基因食品進行監督管理的部門，賦予該部門獨立的行政監管職能，并賦予其對轉基因食品全過程的監督管理權。改變過去的低效率的多頭監管模式為相對集權的高效集中統一監管，從過去重視食物生產、運輸、銷售的重點環節監管向未來的加強食物生產、運輸、銷售的全過程監管，從以政府部門監管為主，向重視發揮社會力量作用的總體發展趨勢。
3、制定統一的轉基因食品安全標準和檢驗檢測標準
食品檢驗是食品安全監督管理的基礎，為食品安全監督提供科學的管理依據，對防止食源性疾病的發生具有積極的作用。我國食品安全檢驗檢測機構分布在衛生部、農業部、國家質檢總局等多個政府部門，多頭監管容易造成檢測結果的不確定性，再由于我國統一的轉基因食品安全標準和檢驗檢測標準尚未制定出來，導致轉基因檢測結果具有很大的任意性和伸縮性，給食品監管的檢驗檢測工作造成很多的障礙。所以，為了滿足我國食品行業發展及食品國際貿易化發展的需要，應建立統籌規劃、分工合理、職能明確、運行高效的食品檢驗檢測體系。在制定轉基因食品安全性的檢驗檢測中，應當綜合考量我國現實國情及現有的生物技術水平，不論標準過高還是過低，都會使得制定出的標準形同虛設。
二、完善轉基因食品的救濟制度
由于我國民眾對轉基因食品缺乏普遍的了解和正確的認識，導致了一些不法企業對其銷售的轉基因食品未進行明確標識，對很多消費者在不知情的情況下購買、食用轉基因食品造成了損害。而我國法律規范對轉基因食品的生產者和銷售商的處罰規定較少，行政執法機關對違法行為的處罰力度過輕，易使生產經營者以較低的違法成本換取豐厚的企業利潤。因此，為了有效監管，必須完善立法、加大處罰力度，保護消費者的知情權和身體健康。
作者：孫穎 單位：南京財經大學法學院
（二）
筆者認為，種業安全是糧油食品安全的基石。應做好以下3個方面的工作：一是制定相應的政策，保護民族種業。二是制定獎勵辦法，鼓勵農民種植非轉基因作物。三是加大宣傳力度，提高民眾的安全意識，抵制轉基因食品。二抓“生態環境”毋庸置疑，中國近些年取得了突飛猛進的發展。但中國的發展很大程度上是以犧牲環境為代價的，很多地方土壤、空氣和水都不同程度地受到污染。正因如此，糧食、煙葉、茶葉等重金屬超標、毒素超標的事件報導屢見報端。
筆者認為，美麗中國之良好生態環境是糧油食品安全的保障。應做好以下3個方面的工作：一是加大對工廠、礦山的管理，杜絕工業排污排毒。對達不到環保要求的，一律關停。此舉要防止污染大戶“退城進郊”，向欠發達地區轉移。二是劃定專屬農業經濟區。在專屬區內，盡可能實現純農業生產，杜絕或減少污染源。三是改良土壤。對已受污染的土壤進行改良，直至符合國家相關標準。三抓“田間管理”農藥在防治病蟲害、去除雜草、提高農產品的產量和質量等方面起著重要的作用。我國每年約有21萬噸近400種農藥加工成1000多種劑型施于農作物，居世界首位。由于環境惡化，雜草增多、害蟲抗藥性增強，給田間管理增加了難度。
為了確保農業豐收，農民在除草治蟲時，往往會加大藥劑使用量，從而導致農殘超標。人們食用農殘超標的食物，會導致急性或慢性中毒，影響人體健康甚至危及生命。筆者認為，田間管理是糧油食品安全的重要環節。應該做好以下4個方面的工作：一是制定農藥管理法規，以此指導農民正確使用農藥。二是合理確定農殘限量，以此規范農民使用農藥。三是研制快速檢測方法，以此杜絕農殘超標產品入市。四是大力推廣生態農業，以此實現健康綠色環保。
作者：伍湘東 單位：湖南糧食集團有限責任公司
（三）
一、建章立制，切實加強監管能力建設
鄉鎮街道食藥監督管理所設立以后，擴大了信息收集渠道和時效，加大對兜售假冒偽劣食品、無證經營、小作坊、小餐飲、農村紅白喜事聚餐等的監管力度，把工作重心、監管觸覺向基層延伸、向基層傾斜。一個統一、集中、高效，“橫向到邊、縱向到底”、無盲區、無縫隙，行政管理、監管執法、技術支撐（監督）、基層監管“四位一體”的統一監管體系基本形成，在創新食藥監管模式上進行了有益探索。
二、抓源頭治理，提高種養環節門檻
我們加強產地管理，嚴格準入制度。嚴禁濫用農藥化肥等投入品，嚴防對產地的二次污染。加強生產過程控制，強化生產技術服務和指導。嚴格按照產品質量控制技術規范組織生產和經營，切實保持產品品質。加強質量監管，提高自我規范、自我約束、自我提高的能力。規范地理標志使用，加強標志使用管理和備案制度及監督檢查，結合“三品一標”品牌提升行動，經常性的開展農產品地理標志專項檢查，嚴厲打擊偽造、冒用農產品地理標志登記證書和公共標識等行為。建立激勵機制，建立健全農產品地理標志證后管理考核激勵機制，在項目資金方面予以優先考慮。結合“12331”投訴舉報信息及微博、微信，擴大公眾參與食品安全宣傳和監管渠道，以適當方式予以表彰獎勵。加強應急響應建設，提升應急保障能力。
三、抓專項整治，著力凈化市場秩序
全面抓好糧、油、肉、菜、果、蛋、奶、豆制品、水產品及酒類等方面的監管工作。做好源頭到生產加工、流通等環節的監管。整個產業鏈要有嚴格、完整、系統安全生產規范。切實做好畜禽定點屠宰工作。嚴格落實進廠（場）登記檢查、消毒、靜養觀察、屠宰加工、肉品檢驗、無害化處理、產品流向等管理制度，落實肉品可追溯制度，嚴格落實“兩證、兩章”和索證索票及檢驗檢疫制度。推進追溯管理。結合商務部正在開展的肉菜追溯試點工程，做好全市推廣工作。做好水產品質量安全管理。水產品質量安全已成為制約水產品出口的瓶頸，將水產品生產基地和水產品批發市場納入水產品質量安全重點檢查范圍，不斷強化抽檢力度，增加檢測批次，探索建立水產品生產基地和水產品批發市場藥物殘留監控機制，推動水產業向標準化、優質化、安全化和健康化方向發展，提高水產品質量安全水平。做好酒類監管。打防結合，將打擊假冒偽劣酒類商品作為酒類管理部門日常工作的一個重要部分，常抓不懈，尤其是加大重大活動及各類節日期間監督檢查頻次；發揮酒類行業協會職能作用，提升酒類市場監管水平；打疏結合，做好“放心酒”示范店管理，重點抓好對酒類連鎖企業的管理，規范市場秩序。重點加大對高風險、中央廚房、主食廚房、集體用餐配送單位、連鎖配送、餐飲具、學校食堂和托幼機構及小飯桌、農村學校營養供餐、農家樂、建筑工地食堂、“四邊一部”區域等的專項整治力度。
四、抓創新模式，構筑長效管理機制
我們將“審、評、管”三個環節的工作始終貫穿于食品安全各項管理工作中。簡化審批。行政審批全部移交進入政務大廳，完善審批網絡信息化建設。組建專家庫。由業務處室牽頭，實行動態化管理。專家教授將在政策咨詢、技術指導、技術咨詢、技術創新、技術推廣、技術研發、標準更新、教材編寫、課題研究、專業培訓、解疑釋惑、風險評估、誠信體系建設、食品風險監測、量化分級等提供優質高效服務。不斷加大執法檢查力度，增加監督檢查頻次，提升稽查辦案水平，強化日常監管效能。從而實現“審”、“批”、“查”相互分離、相互監督、相互配合，切實提高食品安全保障水平。提高科學監管能力。做實做細數字化監管、遠程監管、行政審批電子監察系統等信息化使用平臺，同時切實落實紅黑名單管理制度。繼續以創新“一專三員一崗位”（以食品藥品專干為主，協管員、信息員和社會監督員以及食品藥品公益性崗位為內容）基層監管模式為基礎，積極探索實踐“區域化、網格化”監管模式，以條塊融合的扁平化網格管理為載體，不斷推動食品安全管理工作重心下移，實現管理工作常態化、信息化、無縫隙、全覆蓋、高效能。全面提升食品安全監管水平。
作者：楊繼良 單位：蘭州市食品藥品監督管理局局長
（四）
一、結果
1、香港有完善的食品安全風險監測和評估體系
“香港食物安全中心”每年都制定食品監測計劃，分別在進口、批發和零售3個環節抽檢食品樣本,進行微生物、理化、毒理等指標的檢驗，年均檢測樣本達6萬余份，分析食品是否存風險，并進行評估。如發生備受關注的食品安全事件，在食物安全中心官網會進行專題報道、發布實時信息和健康指引，并公布食物監測和風險評估結果。相比香港地區，大陸地區“國家食品安全風險評估中心”2011年10月才正式掛牌成立，近年來各省市陸續才成立了地方“食品安全風險評估中心”食品安全風險監測和評估體系建設正在起步階段。
2、政府主導的三方聯動機制
香港政府注重與食品行業、消費者三方的聯動，主張在食品安全管理中劃分各自責任，并對消費者關注的食品安全問題進行研究，及時發布相關信息。
二、討論
1、建設統一高效的監管體制
通過對兩地區食品安全監管部門設置的比較，香港地區在部門設置上職責分工明晰，操作性強。大陸地區的部門設置眾多，工作中容易出現幾部門重復執法，也容易出現監管空白，執法效率有待提高。
2、建立食品安全風險監測和評估體系
以食品安全風險監測和評估為基礎的食品安全管理，是世界上先進的管理模式，全球許多國家和地區都采用這種模式。雖然2011年10月“國家食品安全風險評估中心”在北京正式成立，但是，食品風險監測和評估體系在我國尚未全面的建立起來，仍需加強體系建設不斷完善。
3、加強三方聯動機制
香港食物安全中心的專家認為只有聚合了政府部門、食品行業、消費者的力量，才能達到分擔食品安全風險的目的。相比之下,我們的培訓主要針對食品衛生經營者、從業人員，這容易造成形式主義，并且忽略了消費者這個主體。只有讓消費者了解到食品安全存在的風險性，消費者才會更好的融入到食品安全體制中，促使三方聯動，降低食品安全風險。
作者：孫健 吳禮康 孫群露 單位：深圳市寶安區疾病預防控制中心
（五）
一、加強食品安全管理中政府責任的必要性
近年來，食品安全問題頻頻發生，給人民群眾生命健康造成嚴重危害，也對社會的安定、和諧造成重大威脅。食品安全問題已經成為黨和政府不得不面對并解決的重大社會問題。政府作為市場法律規制關系的主體以及市場監管的管理的主體，應當承擔起對市場的調控、監管、規制的作用，對于合法的市場行為應當保護，對于不正當的市場行為應當積極監管、懲處。具體到食品安全管理這一重大問題上，政府應當切實增強自身監管能力，履行好自身監管責任。遺憾的是，目前我國食品安全監管責任體系仍未理順，相關機構、部門仍存定位模糊、監管責任分散、監管職能重疊、矛盾或空白現象出現。食品安全監管的低效或無效現象一直以來難以克服，監管的不力進一步加重食品安全問題的嚴重性，這樣的惡性循環目前仍存在。加強政府對食品安全管理是構建責任政府的必然要求。責任政府的基本要旨是政府在履行公共事務管理職能的過程中，對社會公眾負責，以實現社會公共利益為追求，并最終做到權責統一。在食品安全管理過程中，政府有責任提高監管執法能力，推進食品安全方面的信息公開工作。在逐步強化食品安全管理方面的執法責任的同時，實現被動監管向主動監管的轉變，建立、健全權責明確的食品安全監管體制與行政問責機制建設。在一系列建設與完善過程中逐步增強政府公信力與威信，切實維護人民群眾切身利益，提升社會公眾對政府行政的信心，構建社會公眾認可的責任政府。
二、食品安全管理中政府責任的法學分析
1、經濟法分析
（1）市場失靈
市場失靈是經濟法產生的客觀基礎之一，是指市場中因市場機制發揮左右的條件不具備或者不完全具備而造成的市場機制不能發揮或不能充分發揮效用的情形。當市場健康有序運行時，會為公眾提供滿意的商品或服務，但有時，市場經濟并不能按照對公眾有利的方式運行，此時市場失靈便會發生。經濟法學界認為市場失靈的表現主要有以下幾個方面：市場不完全、市場不普遍、信息失靈、外部性、公共產品的供應不足以及經濟周期的演進。市場失靈廣泛存在于市場經濟的發展過程中，具體到食品市場中，主要表現為三個方面：一是信息失靈。信息失靈表現為信息的不充分、不對稱或不準確。由于信息具有公共產品的性質，收集與處理的成本相對較高、收到的限制較多，因此樂意提供信息的人就較少，信息優勢主體往往會利用自身優勢地位去損害信息劣勢者的權益，或是相仿設防隱瞞所掌握的的有用信息。在食品市場中，消費者向獲得相關信息往往費用昂貴、受限較多，生產者與消費者之間嚴重的信息失衡導致市場機制無法正常發揮作用。二是負外部性。負外部性即社會成本大于個體成本，個體行為導致的個體收益大于社會收益。具體到食品市場中，問題食品的生產廠家生產的不安全食品在流入市場之后，對相關消費者的生命健康，對社會公眾利益造成重大損害。另外，一定范圍內的消費者的生命健康受到危害后，在一定程度上會形成社會不安定因素，影響社會穩定與和諧。某一生產者生產的問題食品導致的食品安全事件也會在一定程度上波及到同行業或相關行業，致使消費者對相關行業產生質疑與恐慌。因此，不難看出，食品安全問題導致的負外部性是巨大的。三是公共產品供應不足。雖然某一特定食品并不屬于公共產品，但食品安全作為社會公共安全與衛生的重要體現，涉及到社會公眾的切身利益，屬于公共產品的范疇。公共產品具有非排他行與非競爭性，社會公眾不需支付費用即可享受到公共產品，因此公共產品的供應者或主要供應者就理所應當的是政府，當政府對食品安全監管或重視程度降低時，體現在食品安全方面的公共產品就會供應不足。
（2）政府干預
由于市場中的經濟人基于自身利益考量，有時會作出“非理性”行為，因此市場失靈在所難免，正是由于市場失靈、市場機制不健全或失效等問題的存在，政府的干預與監管才有據可循。市場在不能夠正常、有序運行的情況下，政府需要伸出“干預之手”，綜合運用宏觀調控、市場監管等手段對其進行規制。具體到食品市場中，政府要在尊重市場規律以及市場主體權利的前提下，對食品市場進行適當、適度地干預、監管。在綜合考慮社會公共利益的基礎上，逐步完善監管能力，減低監管成本，提高監管效率。提高監管技術，營造良好的監管環境，尤其注意規范與理順食品安全監管體系，防止重復監管以及監管空白的現象出現。當然，政府在對食品市場進行監管與干預的過程中在注意適度的同時，也應注意避免應政府職能機構運行效率低下、政府權力尋租等造成的政府干預不到位、政府干預錯位或政府干預不起效等政府失靈現象的出現。促使市場在政府的合理干預和監管下，擁有良好的運行秩序，朝著對社會有利的方向健康發展。
2、行政法分析
從某種程度上講，政府責任就是一種行政責任，決定政府要承擔責任的職能也是一種行政職能。行政職能是政府及有關行政人員對社會公共事務進行行政管理時承擔的職責，以及在管理過程中具有的功能。行政職能的發揮是政府責任的主要表現方式，也是公共行政的本質體現，因此，食品安全管理中政府責任的強化本身與行政法有著割舍不斷的聯系。一方面，行政法要求行政機關在行政過程中遵循依法行政原則。依法行政原則要求行政機關及其工作人員在行政過程中要依據法律、法規的要求，不得作出違法、違規行為。這就要求行政機關及其工作人員在食品市場中采取嚴格的市場準入制度，強制要求食品生產廠家達到有關食品安全標準，為食品市場做好把關工作。在問題食品流入市場后，進行食品安全監管的行政人員在履行職責時應嚴格依據法律、法規的要求執法，不得徇私枉法、違法亂紀。另一方面，行政法不僅是維護行政相對人權利的盾牌，更是規范行政機關及其工作人員行政行為的標尺。行政法在對行政相對人進行保護的同時也對行政主體的行為進行規制。具體在食品安全領域中，若行政執法人員有濫用職權、玩忽職守徇私舞弊等行為的，應當對其追究刑事責任，對于那些有違法行為但尚不構成犯罪的行政人員給予行政處分。雖然我國行政法中規定了對在安全領域中有違法犯罪行為的行政人員作出責任承擔的規定，但責任承擔方式單一、缺乏相應追究程序等一系列問題仍亟待解決。
三、落實政府責任存在的問題
1、分段監管，責任分散
我國目前的食品安全監管采取的是國務院行政部門綜合協調、多部門分段監管的模式。其中，國務院衛生行政部門主要是對食品安全機構的資質認定與檢驗、食品安全的標準、風險評估、相關信息發布以及重大食品安全事故的查處進行負責。在分段監管中：農業部門主要對食品原料的種植或養殖過程進行監管，質量監督部門對食品的加工過程以及進出口階段進行監控，食品藥品監管部門的監管重點側重于餐飲服務階段，商務部門主要負責食品在集散批發以及終端零售等流通環節的監管，工商行政部門主要負責食品從加工至流通的過程中主體的資格認定問題，衛生部門則對食品的生產和流通過程中的衛生情況進行監管。以上監管模式看似涵蓋了食品從生產、加工到流入市場的整個過程，但實際上分段監管模式難免會存在以下弊端：一是多頭監管，職責交叉。在產業化運作的模式下，一些食品生產企業擁有較為完整的產業鏈，其業務涉及到原材料的種植、養殖、生產加工、批發銷售等多個環節，在這種運作模式下，企業受到的監管是多部門的、多重的。交叉監管之下，不僅使企業的負擔增大，也易造成扯皮現象，降低了監管效率。二是責任分散，協調性降低。雖然食品安全監管中存在職責交叉的現象，但是仍有環節處于監管空白的狀態。各個監管部門的職責不能有效實現無縫銜接，監管責任的分散狀態難免造成監管不力。另外，分散的監管模式也使各監管部門的協調性明顯降低，監管效用不能實現最大程度上的發揮。
2、問責機制不健全，責任形式單一
問責實際上是對主體責任的追究，其實質是政府因受到公眾委托而具有行政管理權，應從維護公共利益的角度出發行使公共管理職權。當政府行為失職而給公眾權益造成損害，公眾可追究政府不當行為產生的法律責任。然而，我國食品安全領域中的問責機制卻并不健全，主要表現在以下幾個方面：一是側重于對被監管者也即行政相對人的監管，對于監管者以及政府的責任追究較為輕視，尤其是職責與義務方面的規定少之又少。二是責任承擔形式單一化。目前相關法律、法規對于食品安全領域中監管部門行政責任的承擔形式主要規定為：責令改正、沒收違法所得、行政處分以及追究刑事責任，這樣相對簡化的責任承擔形式難以覆蓋所有的不當監管責任以及行政不當行為，不能對不當監管行為形成有效威懾。三是缺少專門的追責程序。在法律層面，我國的目前并未將行政法的實體規定與程序規定分離開來，對于不當監管責任的追究沒有專門的程序性法律進行規定。在法規、規定層面，雖然有諸如《特別重大事故調查程序暫行規定》以及一些地方性規章的規定，但是內容中都缺少具體、明確的追責程序規定。
3、相關立法有待進一步完善
我國歷來重視食品安全立法，早在20世紀90年代中期就頒布了《食品衛生法》；為適應形勢發展要求，2009年又出臺《食品安全法》，為食品安全中的安全標準、風險監控與評估等問題提供了更科學的依據。至此，我國形成了以食品安全法為主導，相關法規以及地方性規章為依托的食品安全監管法律法規體系。但相關立法仍存在一系列問題，主要體現為：一是可操作性有待提高。相關法律條文的原則性、統領性意味較強，能夠為食品安全監管提供一定程度的指導，但較為寬泛與概括的規定并不利于操作與執行。這樣就為執法帶來了障礙與隱患。二是事前的預警性規定偏少。食品安全問題中事前預防、預控的嚴重性更甚于事后的懲罰，防患于未然的重要性在食品安全領域尤其凸顯。目前的法律法規條文中較為關注食品安全事故發生后對相關責任人的追究與懲處，而對事故前的預警性規定、新問題的出現較為忽略。三是懲處力度較弱、覆蓋面不全。相比于西方發達國家在食品安全事故發生后動輒使相關企業傾家蕩產的處罰力度，我國立法對食品安全問題的處罰力度較弱，起到的懲處作用并不明顯。另外，對于相關的風險評估環節以及檢測環節中涉及的責任、處罰并未提及。
四、對策
1、轉變監管模式，完善監管體制
目前，我國食品安全領域采取的分段監管模式使得行政機關對食品安全領域進行監管與規制時職責劃分不明確、協調性差、監管效率偏低，監管不力現象，加重了食品安全問題中存在的隱患。針對分段監管模式的種種弊端，筆者建議從以下幾個方面進行思考，以期能夠完善相應的監管模式與體制：一是厘清各個部門的監管環節以及各部門對應的職責分工，防出現一個環節多部門交叉、重復監管的現象，從而減輕企業負擔，提高監管效率，減低監管成本。二是充分發揮行業協會等社會中間層的監管作用。行業協會作為自律組織，與政府相較來講擁有更多的信息優勢與距離優勢，能夠更深入了解行業內部問題。政府在充當監管主體的同時，應對行業協會進行激勵與引導，加強相互間的合作與溝通，推動行業協會等社會中間力量發揮更多的社會監督與監管作用。三是逐步嘗試施行“一體化”的監管模式，將各部門職責統一，由某一部門單獨負責，在降低監管成本，提高監管效率的同時，也能理順監管關系，避免重復監管以及扯皮現象的發生。
2、完善問責機制，加強監管者規制
政府內部的工作人員、行政機構的組成人員都是“經濟人”，也具有非理性的一面以及追求自身利益最大化的考慮，在作出具體行政行為時也難免可能出現超越規定、濫用職權的現象，這也是造成監管不力的一大重要原因。考慮到我國食品安全立法中側重于對被監管者責任進行追究的情況，應當完善問責機制，加強對監管者的規制。一方面問題主體應多元化，不僅將直接責任人納入追責對象，相關政府以及職能部門也應作為責任承擔對象，實現責任承擔由個體向個體、集體共同承擔的模式；另一方面，應逐步健全、完善問責程序，對問責的主體、對象、程序、方式等進行具體明確，尤其增強程序的可操作性與威懾性、懲戒性。通過規范化、明確化、制度化的問題體制對監管主體進行有效監督，最大限度地落實監管責任，引導政府職能部門以及相關行政人員嚴格執法、謹慎行政，預防食品安全事故的發生的發生。
3、進一步完善食品安全立法
對于我國食品安全立法中存在的不完善之處，筆者認為可從以下方面進行完善：首先是增強具體法律、法規條文的可操作性。在增強條文可操作性的過程中，應當注意法律、法律與食品安全領域出現的新問題、新情況相結合。對相關條文進行細化與明確化，結合實際情況增強其可實施性。其次，增加有關預控、預警的條文規定。對有關分析預警的制度進行詳細規定，增加規定食品安全信息共享的規定以及其實施細則，增強食品安全事故的預見能力。最后，增大處罰力度與處罰的覆蓋面。綜合考慮我國食品安全事故造成的重大損失以及對社會公眾造成的重大生命健康危害，應當增大對食品安全事故中相關企業的懲處力度，也應當加大對未盡監管職責的相關政府以及職能部門、相關行政人員的懲處力度。增大食品安全立法的威懾力度，使相關企業因懼怕不安全食品帶來的致命性賠償或損失而對食品安全問題更加關注、謹慎。擴大懲處覆蓋面，將涉及食品安全的各個環節都納入監管范圍，如相關風險監測與評估機關未履行職責而將使問題產品流入市場，相關行政機構與行政人員也應受到嚴懲。
作者：張富強 單位：重慶青年職業技術學院
（六）
一、我國食品安全監管面臨的困境
（一）農村食品安全監管缺失和消費者權利淡化
在我國一些食品安全領域還存在著監管缺位問題。尤其目前在我國大多數農村、工地、食堂、學校、幼兒園等地方，消毒中心衛生設施不到位，大型宴席餐具不能及時消毒，這些場所存在著食品安全監管缺失問題。也由于國家食品安全監管資源的稀缺，很難對廣大農村和學校的食品安全問題進行有效治理，也就必然會導致監管乏力和監管覆蓋率低，進而釀成食品安全事故。政府主導型下執法資源不足的食品安全監管模式難以有效應對極其繁重的監管負荷。食品安全問題與普通消費者的生命健康權密切相關，而普通消費者在食品安全諸多方面的知情權、參與權和監督權等法律權利被淡化和邊緣化，致使食品安全監管缺乏社會多方力量的參與，社會多元治理資源也難以有效作用于食品安全監管。全國農村食品安全的監管是一個極具繁重負荷的龐大工程，農村食品安全的監管缺失凸顯出了我國食品安全監管資源的稀缺和社會共治之路的呼吁。消費者的法律權利淡化嚴重限制了社會公眾力量在整個食品安全監管中的有效參與，也阻礙了我國食品安全監管能力的社會認可。
（二）監管混亂問題嚴重和監管主體單一
目前，我國有一些地區存在著嚴重的食品安全監管混亂問題，食品安全多頭部門監管，“九龍治水”現象仍然存在，這樣一來就難以直接對食品安全問題進行有效監管，也容易造成極大的食品安全隱患。不僅如此，我國食品安全監管主體單一，我國食品安全監管缺乏社會多元力量的制度設計，普通消費者、行業協會和社會公眾的監督資源無法有效作用于食品安全監管。《食品安全法實施條例》第5條、第9條、第14條、第18條、第48條等多個條款在食品安全風險監測和評估、相關信息通報、食品安全標準和食品安全監督管理等諸多方面都作了明確規定。我國食品安全立法規定食品安全事故首先應向食品安全監督管理部門上報，食品安全的監管一切為了政府的需要，而不是首先對社會公眾和普通消費者負責，法律賦予的公眾知情權、監督權流于形式，食品安全監管主體的單一化難以有效發揮社會多元力量的制衡作用。我國食品安全監管混亂和主體單一嚴重限制了食品安全監管效能的有效發揮和提升，也阻礙了我國食品安全法治建設的規范化進程。
二、提升我國食品安全監管效能的路徑選擇
（一）進一步完善農村食品安全監管
農村食品安全法治建設作為我國整個食品安全法治建設中的重要組成部分，農村食品安全監管的有效性直接關系著整個食品安全法治建設的成敗。完善農村食品安全監管必須區分城鄉差別和意識差異促使法律標準多元化。食品安全監管要強化農村宴席、集市、工地、食堂、學校、幼兒園等領域的食品安全監管，進一步加強學校食堂、飲用水衛生等場所的監管力度，保證食品安全覆蓋“從農田到餐桌”食品鏈的全程監管。食品安全監管必須明確合理配置相關部門的權責，衛生部門要嚴格依法對餐飲服務行業的許可準入，完善餐飲服務行業的監督管理以及餐飲經營單位、建筑工地食堂等場所的食品安全監管，進一步實現農村食品安全監管和食品小作坊的法律治理，切實保障廣大農村地區的食品安全和廣大消費者的切身權益，促進我國食品安全法治建設的全面展開。（二）在全社會營造人人關心食品安全的良好氛圍食品安全法律法規必須建立在依法行政和文明執法的基礎之上，以取得全方位的食品安全的嚴格執法效應，使食品安全執法者以法制觀念約束自己，廉潔自律不徇私情,按照法律法規嚴格執法，努力提升食品安全監管能力。食品安全監管必須強化企業第一責任人的意識。進一步深入開展食品安全進社區、進學校、進商戶、進機關、進村鎮的法律宣傳活動，積極宣傳與食品安全相關的法律法規，開展食品安全知識講座，努力提高人民群眾依法維權和自我防護的意識，營造全社會人人關心食品安全的良好氛圍。加大《食品安全法》的宣傳力度，采取多種形式進行宣傳，充分利用“消費者權益保護日、法制宣傳日”等與食品安全有關的宣傳日，堅持以學校、社區為宣傳陣地，以電視、報紙、網站和簡報為宣傳媒介，通過展板、橫幅、標語等形式，大力開展食品安全宣傳教育活動，推動我國食品安全理念的不斷提升，以取得食品安全宣傳效果和社會效應的全面滲透，提高我國廣大人民群眾的食品安全意識和法律觀念。培育食品安全理念必須在全社會營造人人關心食品安全的良好氛圍，培養人人懂得以食品安全法律法規維護自身合法權益的意識自覺，以社會共治推進食品安全的有效監管和食品安全法治建設的實現。
（三）強化食品安全責任制和責任追究制
食品安全監管應強化權責明確和監管有力，食品安全責任逐級分解落實，逐級考核，確保人力、物力、財力到位，逐級完善食品安全的責任追究制度。食品安全的責任追究制事關普通消費者和社會公眾的權益實現和相關企業違規行為、違法所得的有效治理以及相關部門監管的權力合法性和執法公信力的社會認可。進一步明確食品安全監督管理的權力、義務與責任的統一性，嚴格相關部門對食品安全領域的監管職責，確保食品安全監管責任的切實履行，促進食品安全監管效能的全面提升。完善食品安全執法體制，嚴格執行食品安全行政問責制度，優化食品安全執法責任，提升食品安全執法績效。進一步完善食品安全的公益訴訟，合法合理地對普通消費者的合法權益和社會公共利益進行有力維護，對違法食品生產經營企業、違法決策人和不作為的相關部門進行相應的懲罰和責任追究，從而實現食品安全問題的法律救濟。強化食品安全責任制和責任追究制是實現食品安全的法律救濟和落實責任、追究責任的制度依據，也是實現食品安全法治建設的重要內容。
（四）推進食品安全的社會共治
食品安全的法律設計影響著消費者的切身權益和社會的和諧穩定。在我國構建社會主義和諧社會的背景之下，食品安全法在很大程度上，是不同制度規則的利益衡量。食品安全法作為監管食品生產經營、維護社會整體利益的有力工具，其制度設計的優劣與否，直接影響著食品安全監管效能的實現。在食品安全事故的發生、應急和監管過程中，社會公眾、行業協會和普通消費者等多元主體的力量有著重要作用。食品安全監管應注重社會多元主體的力量。食品安全監管應當引入社會多元力量推進食品安全問題的社會共治。食品安全監管必須運用法治思維維護普通消費者和社會公眾的法律權利，促使普通消費者、行業協會和社會公眾等社會多元力量在整個食品安全監管過程中的作用發揮，使社會多元力量能夠作為食品安全協同治理的合法主體參與到食品安全監管中來，以全面提升食品安全監管的效能。通過法治方式將社會多元力量吸納到食品安全的監管主體中，明確社會多元主體的角色和行為選擇。食品安全的社會共治是彌補我國食品安全監管主體單一化提升食品安全治理績效的良藥，也是進一步分擔食品安全監管負荷充實我國食品安全執法力量的廉價資源。食品安全監管引入社會多元力量走社會共治之路，也是實現食品安全公共治理的必經程序。
作者：宋琦 牛保忠 韓尚錕 單位：吉林省長春市吉林財經大學
（七）
一、我國食品安全問題發生的原因分析
在總結近幾年發生的食品安全事件中，發現我國食品安全問題頻繁發生的原因有以下幾點。
1、食品供應鏈延長，風險增加
隨著社會分工日益細化，食品供應鏈拉長，從農田到餐桌，需要經過種植／養殖、加工、物流、銷售和消費等多個環節，相當復雜。食品供應鏈中這些環節一環緊扣一環，相互影響，食品在其中任何一個環節遭受污染，就會沿著供應鏈向下擴散，造成大范圍的風險，進而導致嚴重的食品安全問題。作為食品安全監管體系的重要組成部分，食品供應鏈是影響食品安全的重要載體。
2、信息共享與信息交流渠道不通暢
我國食品安全監管缺乏方便的食品質量信息交流和共享途徑，雖然在《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例中已規定，我國要建立食品安全信息的統一公布制度，健全食品安全監管部門的協調配合制度，整合并完善食品安全信息網絡，進而實現食品安全信息的共享，但是從現在看來，政府各部門之間、政府與企業之間、政府與消費者之間，以及食品生產經營者和消費者之間依然存在嚴重的食品質量安全信息不對稱，食品安全監管部門和消費者無法及時方便地了解食品質量安全信息，不能滿足消費者的知情權，導致食品生產經營者的機會主義行為。
3、多部門分段監管協調能力差
我國現行的食品安全監管制度是“分段監管為主，品種監管為輔”，農業部負責監管初級農產品的種植、養殖；質檢部門負責食品生產加工環節的監管；工商部門負責監管食品流通環節；食品餐飲消費領域由衛生部進行監管；國家食品藥品監管局作為協調機構，負責履行食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處責任事故等職能。分段監管制度使得食品安全監管碎片化，造成各監管部門間協調不力。
4、法律法規不健全
我國于2009年6月1日正式頒布實施《食品安全法》，在法律上對我國的食品安全作出了統一的規定，但是鑒于食品安全問題的復雜性，它依然有其不足之處。如注重食品安全問題發生之后再進行查處，追究相關主體的責任，是亡羊補牢式的管理，而忽略了未雨綢繆式的事前預防工作。《食品安全法》更多的是原則性的規定，缺乏具體的實施辦法，可操作性不強，相關部門在實際工作中遭遇了執行難的問題。
5、民眾參與意識不強
隨著中國社會不斷發展進步，人們越來越重視生活質量的同時，食品是否安全日益成為提高生活質量的必備因素，民眾對食品安全的關注度有所提高，但是由于對我國食品安全相關政策宣傳力度不夠，民眾對食品安全認知程度低；消費者缺乏有效的監督渠道或監督渠道不順暢，使消費者失去監督動力，導致消費者利益受損時維權意識淡薄，最終導致民眾參與食品安全監管的意識不強。2.6標準技術落后我國食品安全標準無論從質量還是數量上都不完善，有些標準很陳舊，不能滿足當前的食品安全要求。食品安全檢測技術落后，無法快速方便地檢測現在食品中越來越多的添加劑和化學制劑。與發達國家相比較，我國的食品安全標準偏低，我國采用國際標準和國外先進標準的食品安全標準比例僅為23％，如我國允許的“農殘”量標準高出美國數倍，我國的原料奶含菌量標準為200萬個／ml，在國際上得不到承認。
二、我國食品安全監管信息化應用體系設計
通過對食品供應鏈進行認真分析，明確關系食品安全的各環節經營主體，他們與政府和社會共同組成食品安全監管的參與主體。同時，需要開發多個管理信息系統，供政府、經營主體和社會使用，各參與主體可以利用這些信息系統進行食品安全信息的收集、快速查詢和有效監督。食品安全監管基礎設施是信息應用體系的基礎，需要投入大量的資金。監管數據庫用于存儲各類數據，供用戶查詢使用，實現信息共享。另外，食品安全監管信息化應用體系需要一定的技術支持，使監管更加高效、方便。基于以上分析，我國食品安全監管信息化應用體系如圖1所示。
1、食品安全監管參與主體分析
食品安全監管需要政府、經營主體和社會的共同參與。根據2009年頒布實施的《食品安全法》，縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門必須依法做好食品安全監督管理工作。各食品經營主體，包括種植者、養殖者、加工企業、物流企業、商店、超市和餐飲企業等應當按照法律、法規和食品安全標準從事生產、加工、經營活動，保證食品安全，并接受社會監督，配合政府部門的監管工作。消費者、新聞媒體、食品行業協會和社會團體可以對食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識起到宣傳普及的作用，并對食品生產經營者的違法行為進行輿論監督，舉報違法行為，也可對食品安全監督管理工作提出意見和建議。
2、食品安全監管應用系統設計
構建我國食品安全監管信息化應用體系需要開發多個管理信息系統，在這些信息系統的基礎上，對食品安全進行有效監管。①食品安全監管預警系統。②食品安全監管應急處理系統。③食品安全監管可追溯系統。④食品安全監管信息共享系統。⑤種植／養殖監管系統。⑥食品加工監管系統。⑦食品物流監管系統。⑧餐飲／銷售監管系統。相關經營主體可以利用各自對應的系統獲取相應環節的法律法規和相關的安全標準，以便以此為依據進行經營活動，同時，按照規定，向系統中錄入信息，作為食品追溯和查詢的依據。
（1）食品安全監管預警系統
預警的關鍵在于及時發現各種不安全現象，對異常現象進行成因過程和發展態勢的描述與分析，揭示其發展趨勢，發出相應警示信號，通過提供警示信息來幫助人們提前采取預防性的應對策略。試想，如果存在這樣一個預警系統，許多的食品安全事件在發生之前就被處理和解決了。食品安全預警系統包含3個模塊：預警信息管理模塊、預警分析模塊和預警反應模塊，3個模塊缺一不可。其中，預警信息管理模塊包括來自政府部門對食品安全的日常檢查和專項治理、食品供應鏈上各企業的自我檢查、群眾和社會組織媒體等的監督舉報等相關資料。預警分析模塊根據預警信息管理模塊提供的信息，對這些信息進行綜合分析，輸出分析結果。預警反應模塊依據預警分析模塊的分析結果，確定食品是否出現安全問題，如果發生食品安全問題，立即做出預警反應。
（2）食品安全監管應急處理系統
在食品安全監管預警系統發出預警或出現食品安全問題時，應急處理系統開始發揮作用。通過診斷和分析，找出在哪個環節出現問題，充分利用各種應急預案，采取相應的處理措施。如果是較少發生的問題，沒有合適的應急預案，則可以迅速召集相關專家與政府部門共同商討對策，達到快速解決問題的目的。食品安全應急處理系統包含5個模塊：問題食品樣本收集模塊、快速診斷模塊、趨勢分析模塊、決策指揮模塊和新聞發布模塊。問題食品樣本收集模塊是對出現問題的食品進行樣本收集，以備檢測。快速診斷模塊是對收集的問題食品樣本快速檢測，以便了解問題所在。趨勢分析模塊是對已經爆發的食品安全問題的發展趨勢進行認真分析，為決策提供支持。決策指揮模塊是該子系統的關鍵組成部分，政府部門是該戰場的指揮官，全權負責食品安全問題的處理工作。新聞發布模塊是及時、準確地向社會公布食品安全問題的調查和處理情況，消除人們的恐慌。在2008年的“三鹿奶粉”事件中，早在3月份就有群眾、專家提出三鹿奶粉有問題，但沒有引起相關政府部門的足夠重視，如果當時應急處理系統發揮作用，相關部門利用應急預案，就不會釀成巨大的悲劇。
（3）食品安全監管可追溯系統
在食品生產、加工和銷售的各個關鍵環節中，對食品、飼料以及可能成為食品或飼料組成成分的所有物質的信息進行溯源或追蹤，在需要的情況下，還可為有資格的機構提供溯源相關信息。國外立法經驗表明，完善的食品信息追溯制度能夠保證“從農田到餐桌”的食品供應網絡上的每一個環節都有詳細的記錄，以便在發生食品安全事故的時候能迅速查出問題根源，將事故損害減少到最低限度。食品安全可追溯系統是一個基于食品供應鏈的信息系統，從食品原料的生產、加工、運輸、銷售，最終到達消費者的手中。通過食品安全可追溯系統，不論在食品鏈的哪個環節，向上向下都能跟蹤查找到涉及食品企業、食品的信息。如果食品出現安全問題，可以迅速查找到問題出現的源頭，以便采取食品召回或其他措施，避免問題的擴散。
（4）食品安全監管信息共享系統
該系統能有效解決“分段監管”體制下，檢測資源信息分割、部門間重復抽檢、結論交叉等現象，能夠將各監管部門在監測和日常監管中積累的海量數據有效整合，實現相互溝通和信息共享，具備強大的食品檢驗檢測數據實時共享、綜合分析、風險分析預警等功能。食品安全信息共享系統包括食品企業信息模塊、食品安全檢測結果模塊、用戶討論模塊、食品安全信息檢索模塊和食品安全教育模塊等5個模塊。食品企業信息模塊包含食品企業的食品經營范圍、信用記錄等信息。食品安全檢測結果模塊包含監管部門對食品的日常檢測和專項治理中所得到的檢測結果予以公布。用戶討論模塊用于使用該系統的用戶參與到有關食品安全的交流討論中來。食品安全信息檢索模塊是方便用戶檢索其所關心的食品安全信息。食品安全教育模塊是政府對社會進行食品安全教育，讓社會加深對食品安全的認識，激發消費者參與食品安全監管的積極性與主動性。
（5）種植／養殖監管系統
這是種植者和養殖者使用的信息系統，包括標準和法規模塊、生產過程安全檢查模塊、標識管理模塊、檔案管理模塊和重大疫病記錄模塊。標準和法規模塊包含農藥／獸藥標準與法規、飼料標準與法規、環境標準與法規等。生產過程安全檢查模塊包含農藥／獸藥安全檢查、飼料安全檢查、環境安全檢查等。標識管理包含進行電子標簽編碼。檔案管理包含幼苗／幼雛來源記錄、最終銷售記錄。
（6）食品加工監管系統
食品加工安全監管系統對象是食品加工企業，包括標準和法規模塊、加工過程安全檢查模塊、標識管理模塊、檔案管理模塊。標準和法規模塊包含檢測標準與法規、環境標準與法規等。加工過程安全檢查模塊包含原料安全檢查、環境安全檢查、成品安全檢查等。標識管理包含食品電子標簽。檔案管理包含原料來源記錄、加工過程記錄、成品倉儲記錄。
（7）食品物流監管系統
食品物流安全監管系統使用對象為食品物流企業，包括標準和法規模塊、安全檢測模塊、標識管理模塊和檔案管理模塊。標準和法規模塊包含運輸標準與法規、倉儲標準與法規。安全檢測模塊包含運輸安全檢查、倉儲安全檢測。標識管理模塊包含食品電子標簽管理。檔案管理模塊包含食品運輸記錄、食品倉儲記錄。
（8）餐飲／銷售監管系統
該系統的使用對象是餐飲企業、超市、商店等，包括標準和法規模塊、安全檢測模塊、標識管理模塊、檔案管理模塊和檔案查詢模塊等。標準和法規模塊包含食品儲存標準與法規、烹飪標準與法規、環境標準與法規等。安全檢測模塊包含食品安全檢測、烹飪安全檢測、環境安全檢測等。標識管理主要是條形碼管理。檔案管理包含食品儲存記錄、食品銷售記錄。檔案查詢模塊包含種植／養殖檔案查詢、加工過程檔案查詢、銷售檔案查詢。將這8個系統有機結合起來，集成一個完善的食品安全監管信息系統平臺，對食品安全進行有效的監管。
3、食品安全監管信息化應用基礎設施建設
食品安全監管基礎設施由通信網絡、交換中心、數據中心和數據存儲組成。通信網絡包括互聯網、物聯網和電子政務網，為食品安全監管提供通信服務。交換中心對網絡上的食品安全信息進行有效管理，給政府、食品經營者、社會提供各類食品安全信息，實現信息的網絡共享。數據中心的建立是為了全面、集中、主動并有效地管理和優化食品安全監管IT基礎架構，實現食品安全監管信息系統高水平的可管理性、可用性、可靠性和可擴展性，保障系統的順暢運行和服務的及時提供。數據存儲是數據流在加工過程中產生的臨時文件或加工過程中需要查找的信息。數據以某種格式記錄在計算機內部或外部存儲介質上。
4、食品安全監管數據支撐系統設計
食品安全監管數據支撐系統包括法律法規數據庫、企業信用數據庫和安全標準數據庫。監管數據庫包括企業信用數據庫、食品安全標準數據庫、法律法規數據庫等。企業信用數據庫反映了企業有關食品安全的信用記錄。食品安全標準數據庫儲存了國家政府部門和行業組織頒布的食品安全標準。法律法規數據庫包含所有涉及食品安全的專門法律規定和普遍適用的法律法規。企業信用數據庫存儲了各食品經營企業自注冊以來其食品安全經營過程中所有的信用記錄數據，包括獎懲記錄、違規處罰記錄、各種檢測結果記錄等。安全標準數據庫儲存了有關食品安全的各類標準數據，供平臺使用者調取查詢。
5、食品安全監管相關技術支撐體系設計
食品安全監管技術支撐主要有GPS、RFID、條形碼、二維碼、微博、微信等。GPS（GlobalPositioningSystem，全球定位系統）可以提供食品及食品運輸車輛的定位、行駛路線監控及呼叫指揮等功能。RFID（RadioFrequencyIDentification，射頻識別）是一種無線通信技術，可以通過無線電訊號識別特定目標并讀寫相關數據。利用RFID技術，可以對附有電子標簽的牲畜進行身份識別，電子標簽上存儲大量信息，便于追蹤。條形碼和二維碼都能標出食品信息，包括食品名稱、制造廠家、生產日期等，兩者的區別是二維碼存儲的信息容量更大，并且可以由漢字、字母、數字等組成，條形碼只能存儲數字。微博和微信都是當前很熱門的信息技術應用，用戶數量龐大，可以作為政府與廣大消費者之間良好的溝通渠道，消費者可以利用微博、微信獲取相關信息，向政府反映食品安全問題。
三、總結
我國食品安全監管問題錯綜復雜，食品安全監管信息化應用體系的設計和應用有利于厘清各監管主體的權力和責任，是實現“中國夢”的重要一環，有利于政府各部門相互協調，提高監管的效率；有利于企業了解食品安全相關政策，促進自我約束和管理；有利于消費者更好地了解食品行業動態，提高食品安全意識，合理選擇安全食品，最終控制食品安全問題的發生，促進食品行業健康有序發展。
作者：劉鵬飛 張立濤 單位：山東理工大學商學院
（八）
一、我國食品安全監管體制之紕漏
（一）食品安全監管對象不清食品作為食品安全監管對象，繼《食品安全法》出臺之后，食品仍然采用《食品衛生法》中的定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料，以及按照傳統即是食品又是藥品的物品，但不包括以治療為目的的物品。可見，能夠概括到我國食品定義中的物質可分為：供人類食用或飲用的成品，成品原料，傳統即是食品又是藥品的食品。顯然，我國《食品安全法》中的“食品”定義沒有包括國際上常見的半成品，導致實踐中食品的范圍較窄。同時，從食品定義表述中可知，《食品安全法》對食品和藥品的區分相對較為明晰，但也存在實踐中的困惑，特別是“以治療為目的”理解。此外，毒物作為與食品相對的概念而存在，《食品安全法》中并未其進行明確規定，從而導致立法、執法、司法中存在重重障礙。
（二）食品安全監管主體之間權責不清根據我國《食品安全法》第4、5條中的規定，國務院食品安全委員會、衛生行政部門、質量監督部門、工商行政管理部門、食品藥品監督管理部門、農業部等會同縣級以上人民政府負責全國及各地區的食品安全監管工作。整體上，我國食品安全監管主體之間的責任較為明晰，但在實踐中往往出現多重監管、無人監管或者上下級政府之間監管不清的問題。例如，在沈陽“毒豆芽”事件中，囿于工商、質監和農業部門的監管缺失，最后只能由公安機關部門進行監管，導致相關權益人受損。
（三）食品安全監管模式單一《食品安全法》出臺之后，我國仍然強調食品安全委員會、行政衛生部門、工商管理部門、質量監督部門等在食品安全監管中的主導性，強調政府對食品安全監管的主導模式。當然，囿于政府本身的權力、經濟實力與國家職能，自然應該以衛生部門充當食品安全監管中的主導者。但是，鑒于政府本身理性的欠缺及相關力量的限制，政府監管之外應該有第三方力量對其進行彌補。我國食品安全監管體制中雖有對社會第三方力量監督的強調，但僅為一般性規則，缺乏相關實施細則，且在實踐中并未與政府監管模式形成犄角之勢，從而導致我國食品安全監管模式單一。
（四）食品安全監管標準不統一食品安全監管標準作為技術性監管，主要包括食品安全標準體系、食品安全監測體系、食品安全認證體系等。就當前我國食品安全監管標準體系來看，不僅存在標準過多，監管標準不統一的問題，而且存在標準普遍偏低，同國際相差甚遠的問題。其中，食品安全標準存在層級過多，主要表現為國家標準、地方標準、行業標準、企業標準四級；標準體系不統一則主要表現為當下的雙軌制，即同一產品標準存在出口產品標準和國內產品標準的不統一。相比之下，美國在食品安全監管標準體系建立上，采用基礎性的強制性標準（GMP）與相對靈活的危害識別和評價方法（HACCP），使食品安全監管標準達到相對較高的水平。
（五）食品安全監管責任體系不完善體系上，責任作為食品安全監管體制的重要組成部分，不僅對食品安全不法行為的發生具有防止作用，而且對監管主體本身工作的開展具有重要促進作用，對于前者，我國《食品安全法》存在相關主體責任規定過輕的問題；對于后者，存在實踐中相關主體責任追究不到位或不進行追究的問題。例如，我國《食品安全法》第85條規定：“……處貨值金額5倍到10倍以下的罰款”，“消費者要求賠償損失外，還可以向生產者或銷售者要求支付價款十倍的賠償金”。現實中，當貨值金額很低時，即使支付十倍的賠償金也難以對銷售者起到懲戒的效果，從而就達不到法律制定之初的目標。
二、完善我國食品安全監管體制的構想
鑒于前述問題，我們從食品安全監管中的政府干預角度出發，以“食品安全監管”為軸心，對市場經濟體制改革下的食品監管體制進行完善。根據“食品安全監管”本身的多樣性要素，我們認為應當從如下幾個問題的基礎上，對食品安全監管體制進行構建：“誰管”、“管什么”、“怎么管”、“管理責任如何”。
（一）誰監管？———食品安全監管主體的廓清我國大致上形成了“分段監管為主、品種監管為輔”的食品安全監管模式。模式之下，我國食品安全監管主體不僅存在監管主體責任不清的問題，而且存在多重監管、一些監管主體責任缺位的問題，亟待我們對其進行完善。對此，我們應該遵循如下思路，以促進主體監管責任的廓清：首先，對衛生部門、工商部門和質監部門的責任范圍進行整合，將食品生產加工、流通、銷售環節中的監管職能進行整合，建立以食品藥品監督管理局為中心的監管主體，從而防止監管主體間職能的重合，廓清主體監管范圍。其次，對各級政府之間的食品安全監管職能進行明確，設定統一的食品安全監管辦公室，并對其權限進行統一設置，防止出現政府上下級之間相互推諉的現象，尤其是縣級政府。最后，以品種監管為突破，建立從生產到成品銷售的監管體系，實現監管主體之間無縫銜接，促進我國食品安全監管模式的提升。在傳統計劃經濟體制的影響之下，政府作為食品安全監管的主導，具有自身的正當性，不僅體現了作為市場規制者的角色，而且將政府本身的信息優勢、專業優勢予以充分發揮。但基于“理性經濟人”的假設，政府作為單個主體在追求自身利益最大化實現的過程中，也要受到自身理性的限制，具有失靈的時候。此時，我們便需要通過第三部門規制、市場規制來對政府規制進行不足，從而合理配置食品安全監管的規制權力，實現權力之間的相互制約與協調，從而促進我國食品安全監管體制的平衡發展。由此，基于當下食品安全監管主體單一的問題，我們應當建立多元化的主體規制模式促進食品安全監督體制的完善。具體而言，我們應該充分發揮群眾參與和社會組織參與對食品安全監管體制的作用，建立群眾對食品安全監管的參與機制，強化社會組織在食品安全監管中的作用。
（二）監管什么？———監管對象的明確相對于我國《食品安全法》中對“食品”的界定而言，一些發達國家的界定較為明確。例如，往往通過例舉方式來對其范圍進行界定。《歐盟有關食品安全監管的第178/2002號指令》將食品鑒定為“任何加工、部分加工或未加工，旨在或者能夠提供給人體的物質或產品，食品包括飲料、口香糖，及在加工、準備或者處理過程中參入食物中任何含有水的物質”。相比之下我國“食品”范圍界定，廣大“半成品”食品未納入其中。對此，我們應該在原有定義的基礎上，對“食品”的外圍進行擴展，將“半成品”等納入其中，從而實現對食品安全的有效監管。同時，針對食品同“藥品”、“毒物”的概念界定不清，我們應該理清三者之間的關系，對“藥物”界定中的“治療為目的”進行盡可能的量化解釋，且對食品本身應該具有的安全性進行解釋，從而保障有效、科學的理性食品安全監管范圍。
（三）怎么監管———食品安全監管機制的構建繼食品安全監管主體和監管對象理清之后，“怎么監管”作為食品安全監管體制構建的核心，對整個監管制度功能的發揮起著重要作用。首先，建立以《食品安全法》為中心食品的安全監管法律制度體系，實現食品安全監管的制度化，以促進食品安全監管工作的開展。其一，對當前食品安全法律、法規、部門規章、政府規章、規范性文件等進行規范化清理，防止出現規范之間出現沖突適用的可能，從而樹立食品安全監管法律制度的權威。其二，建立以（HCCP）或(ISO22000)為代表的食品安全管理標準體系，并將二者納入到法制化的軌道中，從國家法律的層面對我國食品安全管理標準體系進行建設。其三，對世界衛生組織、構架標準化組織、世界糧農組織等國際組織中的食品安全規定、技術實施規范、準則進行借鑒，并參照發達國家食品安全監管立法體系進行建設，從而促進我國食品安全監管法律調整體系的建立。其次，建立統一的食品安全監管標準，消除監管標準體系的混亂、不統一等問題。具體而言，其一，加快建立統一的食品安全監管標準，對地方標準、行業標準的合理性、合法性進行審查，從而促進我國食品安全標準體系的建立。其二，提高我國建立食品安全標準的水平，通過國際食品安全標準接軌，從而促進我國食品安全監督標準的執行。其三，對食品安全標準“雙軌制”進行修正，是國內產品標準同出口產品標準接近，實現我國食品安全標準水平的提高，以促進對我國廣大人民群眾的健康保護。最后，完善食品安全風險預警機制與評估機制。《食品安全法》出臺之后，我國食品安全風險預警機制和評估機制得到初步建立，但囿于原則性規定等因素影響，我國食品安全風險預警機制并沒有在實踐中得到充分的發展，存在制度本身的缺陷。由此，其一，從食品安全的應急管理過程出發，對食品安全事故發生前、發生中、發生后的應急管理機制進行建設。發生前，我們應該對存有食品安全隱患的信息進行最大可能的收集，盡可能的在事故爆發前化解食品安全危機；發生中，我們應該提前做好應急救援準別，盡可能的事故損害控制在最小范圍之內；發生之后，我們應該對食品安全應急預案進行充分認識，從中吸取教訓。其二，建立食品安全風險評估機制，在風險評估的基礎上，減低食品安全的危害程度，加強政府、專家、企業、消費者、社會最直接的風險信息交流，控制食品風險。
（四）監管責任如何？———預防懲處責任體系的建立責任追究作為食品安全監管體制運行的外在保障，不僅是針對食品安全違法主體的責任，而且包括食品安全監管主體的責任。針對當前問題，首先，加大對食品安全違法者的責任追究，提高其違法成本，針對當前食品安全違法責任者處罰責任較輕的問題，我們可以通過設置處罰底線，以實際的處罰數額對其進行責任追究。例如，在《食品安全法》第85條中“5到10倍罰款”設置的同時，可以增加處罰底線，從而增加《食品安全法》適用的權威性。其次，加重監管主體的責任，防止其隨意執法或執法尋租的問題；此過程中，我們應該進一步完善監管部門的責任追究機制，對相關部門執法責任不明、程序不規范等所造成的問題進行嚴格的責任追究；同時，在行政責任內部追究機制之外，建立司法監督，增強第三部門對執法主體的監督，從而促進其責任機制的完善。最后，合理配置食品安全監管的責任形式，改變傳統的行政責任為主的責任追究機制，建立以保障受害人為中心的民事責任體系，并兼以行政責任和刑事責任進行規制，從而保障食品安全監管責任體系的合理性。
作者：趙明 張正軍 單位：中共四川省委黨校
（九）
一、塑化劑理化性質及危害
1、塑化劑的理化性質
塑化劑種類很多，包括鄰苯二甲酸酯、脂肪族二元酸酯、脂肪酸酯、苯多酸酯、多元醇酯、環氧烴類、烷基磺酸酯等。狹義的塑化劑主要是指鄰苯二甲酸酯類物質，是鄰苯二甲酸形成的約30種酯類的統稱，目前它是塑化劑的主體，主要由1個剛性平面芳環和2個可塑非線性脂肪鏈組成。鄰苯二甲酸酯類化合物一般在常溫下為無色透明的油狀黏稠液體，屬脂溶性物質，易溶于甲醇、乙醇、乙醚等有機溶劑，大多數是高沸點、低揮發度的液體，少數則是熔點較低的固體，其合成通常是由萘和鄰二甲苯催化氧化生成鄰苯二甲酸酐，然后鄰苯二甲酸酐與各種醇類酯化而獲得。
2、鄰苯二甲酸酯類塑化劑的危害
鄰苯二甲酸酯類物質雖是一群結構類似的物質，但其安全性并不完全一致。因為其急性毒性比較低，故而鄰苯二甲酸酯類物質隨著工業的發展而被大量生產使用，盡管目前尚未發現由于人體或環境對該類化合物暴露而引起的災害，但還是應關注其慢性毒性的危害。鄰苯二甲酸酯類塑化劑可通過呼吸道、消化道和皮膚吸收進入人體，盡管其大部分可以較快代謝、分解并通過尿液、糞便排出，但仍可能有少量在人體內積累。20世紀80年代有文獻對DEHP可能誘發嚙齒類動物腫瘤作了詳細報道，故而國際癌癥研究署（IARC）、美國環保署（EPA）將其列為人類可能的促癌劑或致癌物質。目前對于塑化劑安全性的擔憂，更多的是因為類雌激素作用帶來的生殖毒性。醫學毒理學實驗表明，DEHP、DBP、BBP均會引起男性內分泌紊亂，故而帶來精子數量減少，而且也會促使女性性早熟。在世界各國都已經對鄰苯二甲酸酯類化物有了限量規定：歐洲食品安全局制定了幾種鄰苯二甲酸酯類的每天可攝入量，即DBP限量值0.01μg/kg、BBP限量值0.5μg/kg、DEHP限量值0.01μg/kg、DIDP限量值0.15μg/kg、DOP限量值0.15μg/kg。世界衛生組織對DMP的每天攝入量限定在500μg/kg以內。
二、食品中鄰苯二甲酸酯類塑化劑的產生
縱觀已經發生的食品中含塑化劑事件，歸納其產生原因主要有4方面因素：一是非法人為添加；二是環境污染嚴重；三是在加工環節產生；四是塑料包材的影響。
1、非法人為添加
一些不法商家為了追求產品的外觀誘人，比如飲料的黏稠、酒類的掛壁，在食品中非法添加塑化劑降低了生產成本，同時又達到了高品質的外觀要求。
2、環境污染嚴重
1935年聚氯乙烯生產工業化，PAEs作為塑化劑得到了更廣泛的應用。目前它是塑化劑的主體，其產量占塑化劑總產量的80％左右，大部分用于聚氯乙烯和氯乙烯共聚物。現在每年在世界范圍內PAEs塑化劑的使用量約為300萬噸，另外還普遍用于驅蟲劑、殺蟲劑的載體，化妝品、合成橡膠、潤滑油、箔片、印刷用墨水的添加劑等。加工中使用塑化劑的產品應用越來越多，使用過程中對環境有影響，如農田里農用薄膜中塑化劑的揮發、驅蟲劑使用；另外在其使用后的處理比較單一，即塑料制品焚燒，焚燒后產物轉移至空氣和土壤，這些都使得塑化劑成為最為廣泛的環境污染物，許多國家的大氣、湖泊、河流和土壤中已檢測出不同濃度的塑化劑。各種加工食品的原料從被污染了的環境中吸收塑化劑，隨加工而進入制成品中，如大豆、菜籽等油料農作物帶入使塑化劑溶解在油脂中。有專家調查了我國不同省份、不同區域空氣中塑化劑的總量，發現其在5.2～1153.0μg/mL變化，其中重慶和黑龍江最高。我國農田土壤的塑化劑污染也相當嚴重，不同地區23塊耕地土壤調查顯示，其質量濃度為0.89～10.03mg/kg。
3、加工環節產生
各類食品加工過程中不可避免會接觸到一些由塑料、橡膠材料制成的設備或管道、容器，其中如果含有塑化劑，就可能遷移到產品中而污染產品。比如大米、小麥粉企業生產中的斗式提升機的料斗、帶式輸送機的輸送帶、溜管（常用塑料作為襯填物），以及大米拋光機中的塑料固定片等，但需要說明的是，這些塑料制品中大部分都無需加入塑化劑，但如果用回收的廢舊材料制作成的塑料制品，一般都會加入塑化劑；在食用油加工過程中使用的助劑有時促進污染，像浸出油的溶劑提取劑（主要是正己烷）若在其本身生產過程中接觸塑料，就可促使更多塑化劑進入食用油中；在酒類生產企業中原酒運輸管道為塑料制品，大量的原酒會將制品中的塑化劑釋放出來；另外，食品加工過程中使用香精和含香精的其他食品配料，則常常成為塑化劑污染的源頭之一。飲料塑化劑事件中被查出的500多種問題產品當中，主要的來源就是香精和含香精的食品配料。
4、塑料包材的影響
作為酯類物質，鄰苯二甲酸酯類物質與塑料基質分子兩者間沒有緊密的化學鍵（如共價鍵）結合，而僅以氫鍵或范德華力與塑料相連，彼此仍保持獨立的化學結構。經檢測，所有PVC制品都含有塑化劑，而PVC的保鮮膜、托盤、塑料瓶、墊片等在企業生產和家庭生活日用品中廣泛使用。其次，橡膠墊片、聚偏二氯乙烯（PVDC）包裝膜、回收塑料產品等包裝材料可能會添加塑化劑。孫寶國等分析了午餐盒飯的DEHP污染狀況，檢出率為53.2％，其中16份密封飯盒中DEHP含量在800～11800mg/kg。我國食用油包裝大多采用無塑化劑的PE、PP材料，若采用含有塑化劑的包裝材料，其塑化劑的污染則會遷移到食用油中，一些不法企業使用劣質塑料油桶、瓶蓋等，其塑化劑含量更高。柳春紅等發現在上海市場上購買的食用油樣品中DBP和DOP含量高的，可能是由于塑料容器中DBP和DOP含量較高及在生產加工過程中被增塑劑污染所致。
三、食品企業應對塑化劑的措施
1、加強法律意識，堅決杜絕添加
各個食品生產企業嚴格遵守使用鄰苯二甲酸酯類塑化劑的有關規定，我國關于鄰苯二甲酸酯類塑化劑的規定有2個：衛生部2011年第16號“關于公布食品中可能違法添加的非食用物質和易濫用的食品添加劑名單（第六批）的公告”中禁止17種鄰苯二甲酸酯類物質添加到食品和食品添加劑。衛辦監督函［2011］551號文件明確規定的“鄰苯二甲酸酯類物質不是食品原料，也不是食品添加劑，嚴禁在食品、食品添加劑中人為添加”。根據這2個規定，食品生產企業在加工過程中要嚴格做到在任何情況下不使用或間接使用鄰苯二甲酸酯類塑化劑或與鄰苯二甲酸酯類相關的食品添加劑。
2、加強原輔料的進入關
各個食品企業首先需要加強原料入廠質量檢測關，其次嚴格把好生產過程中使用的各種輔料的產品質量，防止輔料產品帶入塑化劑的隱患，對于原輔料的入廠建議批批進行塑化劑檢測。
3、減少塑料制品在生產環節的使用
在生產過程中，要加強原料的清理，針對塑料雜質，提高原料篩選設備分選雜質的能力，減少塑料進入生產環節；要盡量避免使用塑料管道、塑料設備和塑料容器，對于酒類生產企業全部換成不銹鋼管道，杜絕使用塑料管道；對一些必須使用塑料制品的環節，要檢測其塑化劑含量，不符合要求的要創造條件進行更換。
4、包裝材料的合理選擇
各類食品企業要根據實際情況，選用安全的包裝形式和包材。首先，各食品企業要杜絕使用回收塑料材料制作的聚合物制品以及劣質塑料油桶和瓶蓋。其次，企業一定選擇食品級的包材，食品級的塑料包材相比較于其他塑料包材來說塑化劑的使用量、遷移量都得到了很好的控制。最后，有條件的食品企業可選用非塑料包材，當然這樣可能會帶來生產成本的增加。如食用植物油加工企業可使用PET（聚對苯二甲酸乙二酯）、PE、PP等無需加入塑化劑的塑料包裝材料；餐桌用人造奶油的保冷包裝可使用聚苯乙烯塑料；當前掛面企業在監管部門的要求下基本上使用了紙包裝；方便面、方便米線等的調味包可選用可食性包裝材料，以及推廣醬包、粉包、蔬菜包的“三合一”包裝，以降低包材用量，減少污染。
5、重視貯藏和運輸條件
貯藏運輸環節溫度和時間是影響塑化劑遷移的重要因素，所以需要重視貯藏條件，盡量避免高溫環境，特別是夏季，最好加裝制冷設備或在陰涼處貯藏。當包裹豬肉的食品級PVC膜在90℃高溫下且包裹時間達到10min時，PVC中的增塑劑也會滲透到豬肉內。所以針對一些特殊產品，建議使用低溫車進行運輸，以免造成食品容器、食品包裝材料中塑化劑的溶出。
四、結語
針對上述分析，可以看出塑化劑對我們生活的影響無處不在，需要從自身做起，盡量少使用含塑化劑的產品，減少環境污染，從根本上遏制塑化劑的滲透。科研機構在確定可靠測定方法基礎上，進行遷移規律測試，獲取各類食品中塑化劑暴露量的基礎性數據，并據此制定塑化劑在食品的最大允許量及每人每日允許攝入量，開展相關風險評價。食品安全監管部門加大對企業巡查力度，嚴防死守塑化劑在企業中的滲透。
作者：張霞 施炎炎 丁紅梅 陳丹丹 楊俊 單位：南通市產品質量監督檢驗所
（十）
一、我國食品安全監管的現狀分析
新中國成立以來，我國的食品安全監管制度大致經歷了四個發展階段：第一階段，新中國成立初期的分散管理模式：實行農業部管生產、衛生部管加工、工商部門管市場的分段管理的模式，這種模式導致食品安全隱患日益突出，食品安全問題事故頻發，進而暴露出食品安全監管的各種漏洞和空白。第二階段，多部門綜合監管的模式，2003年根據國務院機構改革方案，在國家藥品監督管理局的基礎上成立國家食品藥品監督管理局，確立了“全國統一領導，地方負責，部門指導協調，各方聯合行動”的監管格局，這種格局容易造成上下監管部門缺乏互動積極性，責任心不強，遇事推諉等問題。第三階段，“分段監管為主，品種監管為輔”的多部門綜合監管模式。2004年進一步確定了由農業部監管農產品生產，質檢部門監管食品加工生產環節，工商部門監管食品流通環節，衛生部門監管餐飲和食堂，農業、反戰改革和商務等部門按照各自職責，做好養殖種植，食品加工，流通，消費環節的監管工作有食品藥品監管部門對食品安全綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。2009年6月1日《食品安全法》施行之后，我國有國務院食品安全委員會、認證認可監督管理、農業、質檢、工商、衛生、商務、進出口、出入境檢驗檢疫等9個主要部門分管食品安全。第四階段，將由國家食品藥品監督管理總局負總責的監管模式。2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議批準了《國務院機構改革和職能轉變方案》，該方案提出：整合食品安全辦、食品藥品監管局、質檢總局、工商總局的各自相應的職責，組建國家食品藥品監督管理總局，對食品的生產、流通、消費等環節的安全性、有效性進行統一監督管理，撤銷原來的食品藥品監督管理局和食品安全辦。
二、我國食品安全監管體制存在的問題
（一）食品安全監管法律不完善
雖然我國已經形成食品安全法律框架，但國家未對食品安全法律法規體系進行統一規劃，存在許多問題，主要表現在：首先，《食品安全法》的很多規定都是原則性規范，缺乏可操作性，需要法規、規章等進一步具體化。雖然國務院制定并頒布了《食品安全法實施條例》，但仍然不夠具體。而《食品安全法》的實施在很大程度上依賴于行政法規和部門規章，但配套的行政法規、行政規章及地方法規等相對分散、不統一，使得我國的食品安全法律監管系統性不強，監管效果也大打折扣。其次，相關規定滯后。除《食品安全法》及其實施條例是在2009年實施外，其他大多法律法規的立法時間都比較早，對食品安全的監管內容、懲罰力度和監管部門及其工作人員的責任追究等諸多問題的規定都相對滯后。再次，相關法律規定沒有明確衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理等食品安全監管部門的職權，雖然其職權在相關規章或者行政規范性文件有所規定，但這些行政規范性文件法律位階低。而且各監管部門各自制定的執法標準和規范不盡相同，造成了執法活動雜亂無章、漏洞百出，難以形成監管合力。
（二）食品安全監管制度不健全
1.監管模式不科學，整體執法效能不高
目前我國食品安全實行分段監管體制，食品的生產、流通、消費分別由質量監督部門、工商行政管理部門、食品藥品監督管理部門監管。縣級人民政府統一組織、協調本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門，依法對本行政區域內的食品生產經營者進行監督管理。實踐證明，這種分段監管模式不科學，監管部門越多，監管邊界模糊地帶就越多，既存在重復監管，又存在監管盲點，難以做到無縫銜接，監管責任難以落實。多個部門監管，監管資源分散，每個部門力量都顯薄弱，資源綜合利用率不高，整體執法效能不高。例如，北京晨報于2013年8月30日報道“4萬斤病死豬肉流入四省市場，層層監管失靈”：安徽省蕭縣青龍鎮一個病死豬肉收購、加工窩點收購、加工病死豬肉達20余噸，制成捆蹄、香腸等食品流向皖蘇豫魯4省9個市縣市場，生意持續紅火了大半年。直到公安機關的一次日常巡查才被發現。這起特大加工銷售病死豬肉案在警方偵破之前，地方的食品安全監管部門無一察覺，并將病死豬肉問題歸結于“職能重疊、部門打架”。另外，目前監管的重點多放在食品的生產、流通、消費各環節的監督上而很少關注監管的全過程，對分散農戶的食品監管，更是無人問津。例如，食品的生產經營許可證由質量監督部門頒發，銷售經營許可證由工商行政管理部門頒發，餐飲業經營許可證由衛生部門頒發。而一個網絡交易商從事食品生產、銷售活動，其領取的生產、銷售許可證要分別由不同的部門頒發，造成監管資源浪費。
2.監管機構設置不合理
在分段監管模式下，我國有9個主要部門分管食品安全，甚至國務院領導親自擔任食品安全委員會領導，監督管理部門雖多，但設置過于分散，沒有一個專門的機構統管食品安全。這樣的食品安全監管行政機構設置不合理，有專管，無統管；都管又不全管，容易造成部門之間不配合，甚至出現“監管推諉”。這不僅給食品監管工作帶來極大的困難，也給不法分子生產加工銷售偽劣食品以可乘之機。
3.食品安全責任機制不完善
首先，分散分段的管理模式導致部門之間職能的重復，“九龍治水”責任邊界不清，對造成的顯而易見的監管盲區沒有明確的責任分工，在發生事故后責任追究不集中，通常是擴大處理來實現責任追究，從而減弱了責任嚴重效果。其次，對于已經規定的食品安全監管者的行政責任都以原則性為主，缺乏詳細的規范內容，顯得非常模糊，缺乏可操作性，不僅對違法主體不涉及刑事處罰，而且不便于食品安全監管部門的具體執法。再次，對各監管部門和食品安全服務機構的問責機制缺失。《食品安全法》第92條至第94條對違反該法從事食品生產、流通或者餐飲業的單位、及其直接負責的主管人員和違反該法的食品檢驗機構、食品檢驗人員規定了比較嚴格的法律責任。但該法第95條只對政府、有關食品安全監管部門、機構中不履行法定職責的直接負責的主管人員和其他直接責任人員追究法律責任，但未規定各監管部門和食品安全服務機構的責任，這會導致有些監管部門有法不依、執法不嚴，甚至在執法過程中產生了權力尋租和腐敗現象。最后，《食品安全法》及其實施條例對違法生產銷售食品者處罰力度太輕，難以讓違法者受到應有的懲罰及起到警戒作用。
（三）食品安全監管配套機制不完善
首先，食品安全風險預警機制不健全，據2012年1月13日在北京召開的中國衛生系統食品安全與衛生監督工作會議上衛生部副部長陳嘯宏的介紹，雖然目前中國已初步建立以32個省級、244個地市級和716個縣級食品污染物、食源性致病菌和食源性疾病監測點組成的全國食品安全風險監測網絡，但鄉鎮一級尚未建立風險監測網絡，如前所述“4萬斤病死豬肉流入四省市場，層層監管失靈”，一旦出現食品安全問題，各監管部門往往是倉促應對，不能滿足公眾對政府迅速處理食品安全事故的期望。其次，食品安全風險監測體系不健全。我國食品安全監測體系建設滯后，食品安全檢測技術水平低，尚未達到國際先進水平，專門的食品檢測機構尚未建立。而現有的檢測機構數量與和檢測能力均不能滿足目前我國食品安全監管的需要。
三、我國食品安全監管體制的完善
（一）完善我國食品安全監管的相關立法我國應借鑒國外相關先進立法經驗，立足本國國情，構建一個統一規范的食品安全監管法律體系，建議制定一部食品安全監管基本法，從立法層面構建統一的食品安全監管體系，將分段監管模式逐步轉變為全程監管模式。目前可將國務院機構改革和職能方案中確立的國家食品藥品監督管理總局的地位與職責在法律中予以規定，明確食品安全委員會以及地方各級相應的食品藥品監管機構及其職責。同時，應修改完善現有的食品安全法律及其配套法規規章，整合散見于相關法律法規中有關農產品種植養殖、食品生產、加工、流通、消費等各環節的監管規定，使其具有一致性。
（二）健全食品安全監管制度
1.建立科學的全程監管模式
十八大以后對我們政府監管的理念進行了重要的調整，一個重要的思路就是寬進嚴管，而國家食品藥品監督管理總局的建立也體現出監管的思路為全程監管。因此，首先，應對原料的采集、生產、流通、銷售和售后等各個環節進行全方位監管，建立覆蓋全面的立體監管網絡，由國家食品藥品監督管理總局負總責，協調各監管部門的關系，確保監管權力獨立行使，系統地考慮食品安全問題，而不是現在誰都管誰都管不好的“九龍治水”的局面。其次，應建立食品安全全程追溯制度。各監管部門應嚴格執行產品準出、產品標識、市場準入制度。同時，食品生產者、運輸者、保管者、銷售者等都應為自己的食品建立“檔案”，以便從源頭嚴格監測食品安全，一旦出現問題通過記錄就能迅速找到原因、控制風險。當發現食品存在危害時，可以及時召回。再次，充分發揮消費者和媒體監督作用，將不衛生，不健康，對人體有害食品及時曝光，加強公眾的參與度，讓公眾成為食品安全生產全過程的最終監管者、受益者。
2.建立獨立自主的食品安全監管機構
為提高監管的效率，強化監管的統一性，應建立具有相對獨立、自主性的食品安全監管機構。這需要進行機構改革，進一步理順行政體制，整合監管力量，提高監管效能。在國務院機構改革和職能方案中，已明確了國家食品藥品監督管理總局的主要職責是，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。相應地，應建立健全地方各級相應的食品藥品監管機構以便于配合食藥品監督管理總局工作的順利開展，可將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門，從而減少部門職責交叉和分散，最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責，理順部門職責關系，從而降低部門間合作和協調的潛在成本，由同一機構對食品的生產，流通，消費全過程進行統一的監管，徹底解決部門之間分割與不協調問題，這樣才有便于明確權責，提高效率，降低行政成本，從而有效地消除多頭監管造成的疏漏和不足。
3.強化問責機制
《食品安全法》的修訂早已列入國務院法制辦2013年的立法計劃中，要改變相關監管部門“重審批、輕監管”、“有利搶著管，沒利讓著管”等現象，在修訂時必須強化問責，通過對疏漏失察、玩忽職守、營私舞弊等行為的懲處，切實落實監管職責。因此，應建立明確、有效的責任制度，轉變各監管部門、食品安全服務機構及其個人不負責的觀念，按照權責一致的原則，不但要追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任，加大對其責任追究力度，而且要追究各監管部門和食品安全服務機構的法律責任，監管部門和食品安全服務機構造成相對人的損失要進行賠償。此外，應確立食品生產商對食品安全負首要責任的原則，特別對違反《食品安全法》規定構成犯罪的，在《刑法》中應適當增加過失和不作為型的食品安全犯罪。這將有助于加大食品生產商的安全責任，促使使其主動及時對食品有害物進行技術檢測確保食品安全。
（三）健全食品安全監管配套機制
首先，構建起統一、協調、權威、高效的預警機制。在全國范圍內建立“從農田到餐桌”覆蓋全食物鏈的監測網絡，特別重視鄉鎮監測網絡的建立，并對現有的部門預警網絡進行有效整合，加強監測力度，為開展食品安全風險評估、發布食品安全預警提供科學的依據。以便向消費者和有關部門快速通報食品安全預警信息，從而將食品不安全因素控制在初始階段、個體層面和偶發性上。其次，按照統籌規劃、合理布局的原則，在我國應建立起一個相互協調、分工合理、職能明確、技術先進、功能齊全、人員匹配、運行高效的食品安全監測體系。在我國正在抓緊建立覆蓋全國的食品安全風險監測體系的基礎上，加大投資力度，引進國外先進的食品安全檢測技術，建立專門的食品檢測機構，以滿足目前我國食品安全監管的需要。總之，食品安全監管既是一項事關社會和諧穩定的民生工程，又是一項艱巨、長期而又復雜的任務，需要各監管部門的全程監管和社會各方面的廣泛參與監督，各地區、部門都要常抓不懈，防止反復，使問題食品無處藏身，以切實保護消費者的健康安全，促進社會的和諧穩定和國民經濟的可持續發展。
作者：肖靈敏 劉揚 單位：湖南文理學院法學院