一、社區管理模式轉型對法律制度提出的新要求

（一）社區管理主體多元化，必然要求建構和完善規范其中各種主體法律地位和協調主體間相互關系的法律制度

在新型社區治理模式中，政府機關已經不再作為社區管理的唯一主體，甚至不再直接參與到社區管理的具體事務中來，而社會組織尤其是社區自治組織在社區日常治理工作中的作用則得以充分發揮，成為社區公共服務的主要提供者，社區居民作為社區治理主體的地位也得以強化。這些新型主體參與到社區公共事務管理過程中，分擔了政府的管理任務，由此也引發了如何處理好這些主體的地位和相互之間關系等諸多法律問題：一是就各種治理主體的法律地位和職能定位問題而言，其中就包括如何確定哪些組織或個人有資格或者是有能力參與社區治理，以及這些主體應當以什么形式和方式參與社區公共事務的治理等。非社區內部自主形成的社會組織如何參與社區治理問題尤為值得關注。這些組織應當是社會公益性組織還是可以引進社會經濟組織參與治理？社區內成立的自治組織，也存在如何參與社會事務治理的問題，這些組織是繼受政府的職能還是以新的方式參與社區治理？如此等等。

從公共管理學角度，也就是各種主體在社區治理事務中的職能定位問題；若從法律角度，則是必須明確各種主體對于社區公共事務治理的職權分工和責任分擔問題，這些問題必須加以明確化、具體化。對于政府來說，是應當保持保留一部分傳統職能，還是需要重新定位其在社區治理中的職能定位？對于其它主體來說，則需要關注其能否直接繼受政府機關職能問題。這些問題，如果不上升到法律的層面上加以規范，原本在政府職能部門之間所形成的“九龍治水”現象必將在社區治理過程中更加嚴重。二是如何協調好社區居民、政府機關和社區組織之間的關系。在主體多元、利益形式多元化的背景下，處理好各種主體之間的關系，是避免相互之間推諉或爭權現象發生的必然要求。其中處理好政府與社區組織之間的關系尤為重要。從域外社區治理經驗來看，基本是鼓勵、支持社區公眾廣泛參與，實現政府與社區組織的良性互動。政府最多只是社區管理的組織者，社區組織才是社區管理的提供者，社區民眾則是社區管理的參與者。但這種局面在我國能否形成則令人質疑。因為域外的社區自我管理組織起源于公民社會，更多的是自發形成的，社區事務管理只有在必要時才有政府機關介入；而在中國，社區組織基本是“人造的”，民眾參與意識相對薄弱，由于利益所在，要求政府主動退居社區治理的輔助地位似乎是不現實的。因此，要想在真正意義上實現社區自治，建立剛性的法律制度將各種關系明確化、具體化，不乏是有效的措施之一。

（二）社區公共事務管理權合法性基礎發生轉變，必然要求對社區公共利益及社區公共事務加以明確化和具體化

在傳統的社區管理模式下，社區管理者權力的合法性是建立在遵從法律規則或政府機關命令的基礎之上，而不是直接來源于社區管理的實際需要。換句話說，哪些人有權以及以何種方式來管理公共事務必須獲得法律或者是政府機關的授權，哪些事務應當納入管理者的管理范圍，哪些事務屬于社區管理，也都必須通過法律明確規定或者是由政府機關來確定，管理者依據其職能范圍管理社區事務，而不是由社區事務范圍決定管理者的職能范圍。而在強調社區自治的社區工作中，治理者權力的合法性基礎是多元化的，不僅可以通過明確的法律規定、政府政策和行政命令或者是社區組織的自治章程等獲得，還可以通過多元治理主體協商的程序方式獲得，治理者尤其要重視回應社區民眾的需求，回應社區事務治理的需要。伴隨社區治理行為合法性基礎的多元化，對管理行為具有約束力的各種法之間的關系則變得復雜起來，各種形式的法之間的沖突也隨之而生，并且是以利益沖突的形式呈現出來。這些利益包括國家利益、社會公共利益、社區的整體利益、社區居民的私人利益等。出現各種利益形式，必然引發如何協調和處理各種利益訴求之間的關系問題，這其中就包括如何處理好各種利益之間的沖突問題，如社會公共利益與社區利益之間的沖突、社區公共利益與社區居民私人利益之間的沖突等。伴隨社會管理主體多元化隨之而產生的則是利益主體的多元化，這些主體往往又代表者不同的利益形式，如何保證它們之間在社區環境中資源共享、協調共建，構建一個和諧健康的組織和地域環境，如何共同分擔社區治理義務、承擔責任，均是需要認真考慮的重大問題。因此，為了社區內各種利益之間的關系和諧，也是為對社區公共事務的有效管理，首先需要明確劃定社區公共利益和社區公共事務的具體范圍。因為只有治理目標和具體任務明確了，才有利于明確由哪些主體參與社區事務治理、采用哪種治理方式最為符合社區發展實際需要，才有利于明確各種主體在事務管理中的職權范圍和責任范圍。

（三）社區管理理念的轉變以及社區治理主體多元化，也要求完善相應的程序法律制度，以規范各種主體的治理行為

在傳統管理模式中，政府機關的管理由于被賦予法律的名義，具有相當大的自由裁量權。即使法律對政府管理行為設置有程序規則，但由于基本是政府機關主導管理程序的進程，即便是實踐中政府會邀請社區居民參與社區管理程序，允許社會監督，但走過場、形式主義相當嚴重。這種缺乏民主參與的管理模式，一方面給執法機關濫用職權、權力尋租提供可乘之機，另一方面則常常因為執法人員執法手段的極端化，引發官民沖突，或是政府“出力不討好”現象。而新型社區治理模式則強調社會組織以及社區居民對社區事務的廣泛參與，為此，不僅伴隨角色的轉變需要政府需要轉變工作方式，隨之，與傳統工作方式配套的程序制度能否繼續適用？如何規范和保護新型組織以及社區居民參與到社區管理的過程中來？這些均是需要認真對待的新課題。應該說，伴隨社區管理理念和管理方式的轉變，程序制度的理念、內容和建構方式也應當隨之發生轉變。傳統規范政府行為的程序制度已不可能適應新型社區治理模式而需要重新建構一套完整的程序制度，以保證各種主體有序參與社區治理，規范各種主體的行為，以充分發揮其各自優勢。

二、我國相關法律制度存在的不足及其影響

在我國，不僅社區管理中的法律存滯后性、缺乏系統性、缺乏效力等缺陷，而且在社區管理的很多領域和方面還缺少最為基本的法律制度規范。這不僅直接導致社區管理模式轉型的不徹底性和方向不確定性，而且導致社區管理工作存在一定的混亂局面。應該說，符合現代社區自治精神的社區治理模式在我國并沒能確立。

（一）社區各種管理主體法律地位和法律關系不明確，從而造成職權范圍和職責范圍不夠明確

我國雖然已經在法律層面上確認很多社會組織或個人在社區管理中的主體地位，但各種社區管理主體之間的權力分工和責任范圍卻相當模糊。例如：根據我國《居民委員會組織法》，居民委員會屬于自治性組織，但對自治的范圍、性質并沒有明確的限定和解釋。同樣，作為社區組織的居民委員會與業主大會之間關系也還缺少明確的法律依據，即使已經提升到立法層面上加以規范的業主委員會與物業公司之間關系也相當模糊。而政府機關在社區治理的具體事務管理中應當扮演什么角色，承擔什么職責問題，與社區組織之間關系如何處理，更有必要在制度層面上進一步加以明確化與具體化。在這種制度背景下，政府機關在社區管理中的權力，并不因新的社區管理者的加入而受到根本性影響。政府不僅在決策、經費和組織管理等方面掌握著控制權，而且沿用傳統體制下的管理權直接參與社區事務管理。雖然很多地方政府不斷把原本屬于政府管理的事務交由一些社會組織或社區自治組織辦理，但這些組織基本是接受政府委托，而受制于政府。更值得關注的是，很多組織在接過政府接力棒后，基本是采用行政化管理方式，更多的是享有權力，而不是承擔責任和義務，某些地方還出現社區組織參與社區利益分割問題。即使是作為在法律層面上明確化的社區居民委員會也將主要精力用于完成有關政府部門下達的工作任務上，實際上成了政府的“一條腿”。近年來，很多地方政府紛紛推動建立社區、社團、社工“三社聯動”工作機制。這對推動社區管理社會化具有十分積極的意義，但若不對各主體之間的關系提升到制度層面加以規范，這些工作能否取得實效也值得懷疑。

（二）社區公共事務范圍不明確，從而造成管理者工作任務和責任范圍虛化

就我國目前情況來看，哪些屬于國家和社會公共事務而需要通過社區組織承擔？哪些屬于社區自身公共事務？哪些屬于社區居民私人事務等，在制度層面上并不明晰，更談不上有規范的法律制度依據。就連社區經費管理和社區物業管理這些社區基本事務也是如此。在社區經費管理問題上，無論是經費來源還是使用范圍，均缺乏制度約束而相當不規范，從而使得社區自治組織經費來源不穩定，基本依靠向政府或者社會討要，要不就是采用“亂收費”方式加以籌措。社區經費使用也不規范。在社區物業管理方面，更存在物業管理范圍不明、物業公司職責不清等問題，從而使得業主與物業公司之間矛盾不斷，沖突連連發生。⑤就社區管理主體與社區公共事務之間的關系來看，本應該由社區公共事務的性質和內容決定如何選擇社區管理主體和管理方式，而我國的現實情況卻并非如此。即使社區管理主體已經不再僅限于政府機關，而擴展至社會組織、社區自治組織和社區居民等，但這些參與主體并沒能確立在社區管理中應有的主體地位。這些主體更多是依賴于政府對其下達命令，而很少依據社區發展的實際需要獨立開展工作。它們的工作目標、工作任務和責任范圍也基本是依據剛性的立法或政府的決策所確定。因此，社區公共事務管理不到位，社區組織管理行為與社區居民需求脫節等現象仍舊存在問題就在所難免。一方面，很多社區為了應付政府檢查，不顧社區實際情況大建特建形象工程；而另一方面，亟須解決的社區公共事務卻存在管理漏洞。

（三）社區管理程序制度不完善，從而使得管理者不當使用管理權的現象普遍存在

以下三大問題尤其值得關注：一是當下政府機關不僅沿用傳統的直接參與社區管理的權力，而且借改革之名拓展了很多管理手段，自由裁量權空前擴張。二是社區組織管理的行政化現象嚴重。這些組織包括居民委員會、共青團、工會組織、治安聯防隊等。它們分擔政府職能，甚至成為政府的“職能部門”，采用政府管理社區的傳統工作方式。三是由于政府及社會組織的行政化和強勢地位，加之民眾參與管理的積極性不高等原因，民眾參與社區管理程序形式化現象相當嚴重。即使是作為社區管理的代表大會制度，也很難保障民眾參與社區管理權利的充分發揮。可以說，我國的社區公共事務的管理基本是以政府為主導（甚至就是管理主體），社區組織參與，而民眾卻更多是作為被管理對象或者是服務對象而無法在真正意義上參與社區事務管理，在監督社區管理者的力度上也相當不夠。換言之，我國社區管理只是實現了管理主體多元化，而并不符合社區治理中的公民自治本質要求。因此，在日常社區工作中，存在政府官員以及社區組織謀求權力尋租、利用社區資源牟利等現象就不難理解。①所有這些，也可以解讀為權力（包括國家權力和社區自治組織的權力）缺少程序規則約束所致。

三、完善社區治理相關法律制度的基本要求和路徑選擇

應該說，我國社區管理轉型過程中所存在的問題，尤其是轉型不徹底以及管理混亂等問題與缺少相關制度約束直接關聯。因此加強制度建設尤其是法律制度建設尤為必要，這不僅有利于鞏固改革的各項成果，也有利于促進社區治理實際工作更加規范化。至于如何建立和完善社區法律制度體系，仍有諸多問題有待進一步探討，但在社區管理模式轉型方向確定的基本前提下，如何建構與之相匹配的社區治理法律制度也是完全可以明確的。根據社區治理理論的核心思想，筆者認為，建構相關法律制度至少需要符合以下三大基本要求：第一，法律制度精神要伴隨社區管理模式的轉變而轉變。對此，一是要從服務于政府對社區的管理轉向回應社區居民自治的實際需要，二是要從社區管理合法性基礎僅依賴于國家制定剛性法律規定和政府命令轉向建立充分體現民主協商精神的多元化制度體系，三是要從傳統主要在于規范政府管理行為轉向通過程序規則充分保障社區居民普遍參與社區治理轉型。第二，要在保障制度統一性和協調性的基礎上，允許制度形式多元化。②為此，不僅需要國家機關制定基本法律制度明確社區治理的重大問題、確立基本原則，而且要充分發揮地方立法和社區民主自治“立法”的優勢，細化相關自治制度。

例如，對于社區經費管理和政府職能定位問題，最好通過立法形式加以規范；而對于社區居民行為準則，則可以通過社區居民大會協商討論加以確定。第三，要注重制度本身建設的系統性和全面性。因此，在制度內容建設上，不僅要完善社區組織法律制度，還應當擴展至對社區公共事務范圍、社區管理程序等配套以相關法律制度。有學者建議全國人大常委會修改《城市居民委員會組織法》，將名稱改為《中華人民共和國城市社區組織法》，以擴展調整對象，滿足實際發展需要。在筆者看來，從長遠發展角度考慮，建立出臺一部全面規范社區治理的基本法律《社區法》完全有必要。伴隨社區治理在國家治理和社會治理環節中重要性不斷加大，這種必要性會日益顯現。只要符合以上三個方面基本要求，應該說，如何完善相關法律制度以解決前文所提出的諸多實踐問題，在路徑選擇上也有了更加明晰的答案。

其一，要完善社區治理主體法律制度，以促進社區各種主體之間關系相互協調、高效運轉。對此，要重點處理好兩大問題：一是要理順政府職能定位與社區居民自治權之間的關系問題；二是要防范社區居委會侵犯居民自治權的問題。筆者認為，針對居民委員會行政化現象，也就是居民委員會承擔行政機關分派任務問題，應當給予肯定而不是過多批評；當前亟須著手解決的，是要在法律層面上對其社區自治權范圍作出明確的界定。因為，這些事務很多本來就應當由社區自治組織承擔。換句話來說，政府職能轉變，并非是推卸責任或者是賦權于社會，而是將本應當由社會組織行使的職權交還于社會組織。對于應當由行政機關承擔的任務行政機關不容推辭，而對于社區內部的管理任務，完全可以交由居民委員會來完成，并且應當鼓勵居民委員會行使更多的管理權。當然，劃定社區自治權范圍，也可以通過明確政府職權范圍的方式解決，這不僅符合政府機關職權法定的法律精神，也有利于更加有效預防政府隨意干預社區自治權。至于如何確定政府機關的職能定位，筆者認為應當符合以下基本要求：一是政府的職責范圍要符合法律優先和法律保留原則。屬于法律事務以及依據法律必須由政府承擔的就只能由政府來完成，不可以推脫責任，而若屬于自治組織或者是民眾參與的權利，政府就不可以越俎代庖；二是政府參與社區事務應當從直接干預轉向承擔協調各種組織之間關系的職能。①即使涉及跨區事務，也不得違反政府職能定位的要求；三是對于能夠通過社區組織解決的內部問題，由社區自治組織完成，政府不得干預。要實現真正意義上的社區居民自治，還需要防范社區組織侵犯居民自治權。對此，首先要將社區居民的基本權利明確化具體化，如社區組織的選舉權、對社區事務管理的知情權、參與權、表達權和監督權等。保障公民自治權還應當完善相關程序制度，如群眾意見集中處理制度、重大事務的聽證制度等；其次，則可以通過明確社區組織權力范圍和職責范圍的方式保障社區居民的自治權。這不僅有利于分清其與居民之間的權利義務關系，也有利于民眾加以監督。

其二，要通過法律制度明確社區公共事務的具體范圍，以明確社區治理的目標與具體任務。對此，首先是要理順以下利益關系：其中包括社會公共事務與社區事務之間的關系，社區公共事務與社區居民私人事務之間的關系，政府下派事務與社區自治事務之間的關系等。其次是要科學確定理順這些利益關系的制度形式。對于那些涉及面廣以及涉及國家或社會公共利益的事務應當通過立法形式加以規范；而屬于社區內部利益關系，如社區公共事務與社區居民私人事務之間關系，因為社區之間存在差異，所以通過在社區組織內部設立章程或者是通過社區與居民直接簽訂合約的方式則更為符合實際需要。當然，建立規章制度或者是社區居民簽訂合約方式所制定的制度不得違反法律規定。再者，無論是通過法律形式還是規章制度形式，對社區公共事務一定要有較為明確的范圍劃定，即使是不需要法律明確規定而可以通過社區內部協議或規章制度規范的，也應當有規范的形成機制。

其三，完善社區公共事務治理程序制度，以促進社區主體參與治理的規范化與科學化。應該說，建立和完善相關程序制度，不僅是社區治理規范化的根本要求，也是與傳統治理模式的根本區別。也只有實現社區組織的形成和治理行為的全面程序化和規范化，才能夠促進社區中各種主體之間關系協調配合、行為規范、更好的搞好社區治理工作。對此，不僅要求完善政府行為規則，而且完善社區內部各類組織的行為規則，以及居民個人參與社區治理的行為規則；從制度內容來看，不僅要完善協調社區主體之間關系的組織程序規則，而且要完善社區日常工作機制、責任落實和追究機制，以及社區居民意見收集與處理機制，等等。

作者：曹達全 單位：江蘇省行政學院法政教研部