一、矛盾凸顯的我國(guó)城市社區(qū)管理體制

（一）社區(qū)管理中政府的角色定位

1.社區(qū)自治管理中政府干預(yù)角色定位的矛盾

街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，在與基層社區(qū)組織的交往中，就容易造成政府與居民委員會(huì)關(guān)系不清的情況。政府與居委會(huì)之間角色不清，指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系沒(méi)有定位清楚，有時(shí)變成似乎是行政隸屬關(guān)系。可是，政府對(duì)居委會(huì)有很多行政干預(yù)，長(zhǎng)期以來(lái)，政府干預(yù)與社區(qū)自治管理有著很深的矛盾，居委會(huì)缺少自主權(quán)，成為政府事實(shí)上的“附庸”，有著嚴(yán)重的行政化傾向。法律明確表示居委會(huì)承擔(dān)一定政府工作托付和轉(zhuǎn)移的程序性和有限性。但是現(xiàn)實(shí)是，居委會(huì)的財(cái)源主要靠政府，社區(qū)沒(méi)有自治的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。街道居委會(huì)的主要財(cái)源掌握在街道辦事處及上級(jí)政府手中，有些居委會(huì)自創(chuàng)的收入也受到上級(jí)政府的制約和監(jiān)管。工資津貼、獎(jiǎng)金等收入都由上級(jí)政府決定和頒發(fā)。上級(jí)政府撥下的經(jīng)費(fèi)也常被街道辦截留。所以政府也習(xí)慣性把居委會(huì)看做是下屬的行政性單位，對(duì)其工作進(jìn)行干預(yù)，布置各種各樣的工作，使得居委會(huì)的自治名存實(shí)亡。

2.行政權(quán)力體系之間的矛盾

行政權(quán)力有兩個(gè)體系，即行政權(quán)力的縱向體系和橫向體系。這兩個(gè)體系適用于政府的社區(qū)管理,管理以縱向體系為主、以橫向體系為輔。但在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,這二者存在著不那么突出的矛盾。之所以不那么突出,是因?yàn)榻值篮途游瘯?huì)的管理權(quán)力有限。雖然我們經(jīng)濟(jì)體制在不斷改革，但這種矛盾一直存在并無(wú)法有效解決。因?yàn)榛鶎拥墓芾頇?quán)力和能力，特別是組織協(xié)調(diào)能力會(huì)不斷提高，但管理職能和權(quán)力仍然有限。

3.社區(qū)繁重的任務(wù)與政府對(duì)社區(qū)有限的投入之間的矛盾

第一，有限經(jīng)費(fèi)投入與社區(qū)建設(shè)之間的矛盾。沒(méi)有獨(dú)立財(cái)政能力的街道，只能依靠上級(jí)政府下?lián)芙?jīng)費(fèi)，有時(shí)候街道要完成相應(yīng)的行政和社會(huì)事物往往還必須自籌經(jīng)費(fèi)，因?yàn)樯鐓^(qū)本身缺少經(jīng)濟(jì)來(lái)源，政府除了基本的辦公費(fèi)用外又不愿意加大投入，所以社區(qū)建設(shè)非常遲緩。第二，有限人力投入與社區(qū)任務(wù)繁重之間的矛盾。人力和物力不足是社區(qū)居委會(huì)最突顯的問(wèn)題之一。上級(jí)政府部門(mén)下派任務(wù)，基層居委會(huì)往往因?yàn)槿肆Σ蛔愣銖?qiáng)工作，最終為了完成政府下派的任務(wù)，在工作上往往處于應(yīng)付狀態(tài)，社區(qū)建設(shè)進(jìn)展緩慢，基層負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。

（二）城市基礎(chǔ)社區(qū)組織內(nèi)部管理體制的矛盾

1.缺少和社區(qū)建設(shè)發(fā)展相匹配的管理隊(duì)伍

第一，文化程度不高，素質(zhì)偏低。科學(xué)理論知識(shí)和社區(qū)的管理知識(shí)在社區(qū)建設(shè)發(fā)展中是不可缺少的部分，然而這正是社區(qū)管理者往往最缺乏的部分，所以社區(qū)中有些難點(diǎn)熱點(diǎn)難以解決。據(jù)唐忠新對(duì)全國(guó)12城市300余個(gè)居委會(huì)主任的抽樣調(diào)查表明:初中以下文化的占66%，大專(zhuān)及其以上文化的只占8.3%。可見(jiàn)，文化程度不高，素質(zhì)偏低。不是個(gè)別，而是普遍現(xiàn)象。因此，社區(qū)的精神文明建設(shè)是很難跟上時(shí)代步伐的，更無(wú)法滿(mǎn)足社區(qū)居民精神文明生活的需要。第二，年輕化不足，年齡結(jié)構(gòu)的不合理。大多數(shù)社區(qū)工作人員是社區(qū)的大爺大媽?zhuān)挲g偏老現(xiàn)象是社區(qū)的特有現(xiàn)象，年輕人大多不愿意服務(wù)于社區(qū)，使社區(qū)年齡結(jié)構(gòu)極不合理。第三，非專(zhuān)業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)今社區(qū)工作，對(duì)專(zhuān)業(yè)對(duì)學(xué)歷的要求不高，所以只要具備一定能力，甚至只要熱心，有時(shí)間有精力，就可以在社區(qū)任職。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，人們的生活也在日新月異，人們的需求不再單一，而是趨向多元化和復(fù)雜化，那么專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展就必然成為社區(qū)發(fā)展的一個(gè)新課題。非專(zhuān)業(yè)化將無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的新發(fā)展，必將要有所改變。

2.基層社區(qū)硬件落后與社區(qū)日益發(fā)展的矛盾

基層社區(qū)硬件落后，居民大多不愿意參與公益事業(yè)。目前，社區(qū)硬件普遍落后，嚴(yán)重制約著社區(qū)的發(fā)展。基層社區(qū)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要靠上級(jí)政府下?lián)埽虼耍谟邢薜馁Y金情況下，社區(qū)發(fā)展所需的硬件設(shè)施無(wú)法興建，使得許多工作無(wú)法開(kāi)展，更是打擊了居民參與的積極性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)人思想的影響是巨大的。現(xiàn)如今有許多人抱著“沒(méi)錢(qián)不干事、沒(méi)好處不干事”的思想，或者只關(guān)心自己的“一畝三分地”，對(duì)社區(qū)發(fā)展的公益事業(yè)避之唯恐不及，更不要說(shuō)積極參與了。這是價(jià)值觀和利益觀發(fā)生扭曲的表現(xiàn)。因此基層社區(qū)硬件落后與社區(qū)日益發(fā)展的矛盾越來(lái)越凸顯。

3.政府矛盾的角色定位

政府在對(duì)社區(qū)管理中扮演著什么角色呢？“越位”與“缺位”是現(xiàn)階段最常用的形容政府角色定位錯(cuò)誤的兩個(gè)詞語(yǔ)。政府在行政過(guò)程中超越了其本來(lái)的職責(zé)與權(quán)限，超職責(zé)、超權(quán)限的行政過(guò)程，就是“越位”。而政府該管的未管，或者即使管了也未管好，這就是“缺位”。這二者是一組相對(duì)的概念，二者體現(xiàn)了政府對(duì)社區(qū)的角色定位的矛盾。目前，“越位”現(xiàn)象在社區(qū)管理中比較普遍，是急需解決的問(wèn)題之一。越是基層政府，“越位”現(xiàn)象越是突出。具體原因表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系”。這種上下級(jí)關(guān)系被運(yùn)用到原本應(yīng)該是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系”的政府與社區(qū)的關(guān)系中，使社區(qū)居委會(huì)變相成為行政化機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重地抑制了這些組織自治的內(nèi)在動(dòng)力。

（2）盲目的投入造成資源浪費(fèi)。社區(qū)居委會(huì)有許多工作完全可以變成公益事業(yè)，尋求更多自愿者參與，不必使用在編的工作人員，這樣就不會(huì)造成人力、物力等資源浪費(fèi)。政府“缺位”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，政府對(duì)社區(qū)自治性組織的培育指導(dǎo)的“缺位”。不是指導(dǎo)不到位，就是根本不知道如何指導(dǎo)。最后干脆就變指導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)。其次，政府對(duì)非政府組織的培育指導(dǎo)的“缺位”。政府用于培育和指導(dǎo)NGO的意識(shí)相對(duì)薄弱，而不該由政府直接包攬的服務(wù)職能和社會(huì)管理職能，卻被政府“越位”管理。因?yàn)闆](méi)有政府的良好培育和有效指導(dǎo)，所以導(dǎo)致出現(xiàn)的直接后果就是參與社區(qū)工作的民間非政府組織無(wú)法良好發(fā)展。最后，政府對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)性社會(huì)機(jī)構(gòu)支持的“缺位”。政府很少對(duì)這些機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)上給予大的支持，最多僅有一些數(shù)量微弱的臨時(shí)性投入，通常是讓機(jī)構(gòu)去自行籌資。而在香港，這樣的機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要由政府撥款和香港公益基金資助。與之相比，我們對(duì)其支持的“缺位”現(xiàn)象更顯嚴(yán)重。

二、我國(guó)社區(qū)管理體制改革的必要性

（一）城市化的快速發(fā)展和流動(dòng)人口的劇增帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題

城鎮(zhèn)化在改革開(kāi)放后被中央政府作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，推動(dòng)了大中城市的規(guī)模和人口數(shù)量的劇增，加速了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城市規(guī)模的擴(kuò)張、農(nóng)民工的快速流入、人口的激增打破了城市原有的自然環(huán)境與社會(huì)系統(tǒng)之間的既定平衡，暴露了傳統(tǒng)的城市管理體制的問(wèn)題，出現(xiàn)傳統(tǒng)管理體制無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)今社會(huì)存在的問(wèn)題。以至于要求對(duì)以行政隸屬關(guān)系和行政命令建立的管理體制進(jìn)行創(chuàng)新和改革。

（二）社區(qū)承載著社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的諸多問(wèn)題

“社會(huì)轉(zhuǎn)型就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變、封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變、人治向法治的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)治向善治的演進(jìn)。”

1.社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)體制決定著社會(huì)職能。以前實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在那樣的體制下，政府、企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會(huì)組織容易重疊和錯(cuò)位。因?yàn)檎?ldquo;全能型”政府，實(shí)行高度集權(quán)的管理體制，各個(gè)階層和領(lǐng)域都有政府的“身影”，幾乎所有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)都靠政府用行政命令和手段來(lái)推動(dòng)和執(zhí)行。（1）企業(yè)化和社會(huì)化的政府作為社會(huì)生活管理的唯一主體，政府既是行政主體，又是經(jīng)營(yíng)主體，直接管理著各類(lèi)企事業(yè)單位和社會(huì)組織的具體運(yùn)行并有著最終決策權(quán)。（2）行政化和多功能化的各類(lèi)企事業(yè)單位和社會(huì)組織甘愿作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的附屬物，它們既承擔(dān)了自己的責(zé)任，又分擔(dān)了許多應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)混淆不清。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政企分開(kāi)，政社分開(kāi)，事社分開(kāi)必然成為建立在自由競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)之上的資源配置方式的要求。企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)終將從政府處獲得應(yīng)有的辦企業(yè)、辦市場(chǎng)、辦社會(huì)的職能。社會(huì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型下必然轉(zhuǎn)變。政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系重新界定，每個(gè)主體的自主活動(dòng)空間變大，而單位功能減少，人們的關(guān)系更加依賴(lài)社區(qū)。

2.社區(qū)成為各種問(wèn)題的集中地

原有的單位關(guān)系沒(méi)了，現(xiàn)有的社區(qū)關(guān)系加強(qiáng)了。人們的生活與社區(qū)密不可分了，越來(lái)越依賴(lài)社區(qū)了。因此諸多問(wèn)題也必然伴隨而來(lái)，而社區(qū)就自然成為了這些問(wèn)題的集中地。養(yǎng)老、醫(yī)療、生活服務(wù)、子女教育等需求的問(wèn)題；老齡化趨勢(shì)不斷加劇，對(duì)老人的照顧和服務(wù)的問(wèn)題；現(xiàn)在社會(huì)的快節(jié)奏、高風(fēng)險(xiǎn)以及人際關(guān)系的疏離導(dǎo)致大量問(wèn)題人群的出現(xiàn)的問(wèn)題；商品化的住房在物流管理沒(méi)辦法完全到位的情況下，業(yè)主、開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司、社區(qū)之間產(chǎn)生了巨大矛盾的問(wèn)題等等，都將以社區(qū)為訴求渠道，社區(qū)承擔(dān)的壓力巨大。

（三）政府職能的轉(zhuǎn)變

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)關(guān)系必然發(fā)生變化。基層民眾自治和基層民主隨著國(guó)家權(quán)力的退出而獲得實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。基層政權(quán)建設(shè)和基層社會(huì)參與活動(dòng)都將得到加強(qiáng)。市場(chǎng)的力量和民間力量使政府調(diào)整社會(huì)管理，新型政府體系得以構(gòu)建，為社區(qū)的發(fā)展提供了一個(gè)較為寬松的政策環(huán)境。因此政府的職能轉(zhuǎn)變就應(yīng)運(yùn)而生。所謂的職能轉(zhuǎn)變是指從直接進(jìn)行微觀管理的政府到向只進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府轉(zhuǎn)變，從依靠單一行政管理方式和手段的政府向善于綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等管理手段的政府轉(zhuǎn)變。政府把權(quán)力下放給社會(huì)和企業(yè)，社會(huì)和企業(yè)把政府原本不能管、管不好的工作管理好了，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變的加快。但是，現(xiàn)階段，社會(huì)和企業(yè)并不都具有這方面的管理功能，無(wú)法承擔(dān)這些職能。這是因?yàn)樯鐣?huì)處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)自主性力量還比較薄弱。因此，政府最終會(huì)將這些職能轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)身上。

作者：呂蓉 單位：中共泉州市豐澤區(qū)委黨校