一、收儲資金管理存在的風險

1.融資渠道單一

政府財政撥款在整個資金來源結構中份額過小，大部分資金過多地傾向于銀行貸款，有的收儲單位的銀行貸款占到80%以上，這就使土地收儲資金不能得到充分保障，影響到土地正常的收購、土地前期開發投入和日常資金支出等，不利于土地收儲目標的最終實現。融資渠道過于單一，資產負債率較高，一旦國家貨幣政策收緊，銀行將面臨資金嚴重不足，同時沒有其他渠道可以補充資金，土地收儲的資金鏈發生斷裂的風險。

2.銀行貸款期限與土地收儲周期不相適應

土地收儲是一個資金密集、周期性長的運作過程。國家相關規定要求土地凈地出讓，這就意味著不僅要求進行土地收購，還要進行土地整理。通常，收儲的周期是比較長的，需要經歷一系列的環節，周期一般是2-5年，如果某個環節出了問題則會拖得更久。而用于收儲項目的銀行貸款規定不超過2年，貸款期限比較短，前一時期土地收儲機構以借新債還舊債的方式維持運行，容易產生銀行貸款無法償還的風險。

3.資金投放與收回時間不好把握

土地收儲過程中資金循環周期長，回流時間難以把握，政策上沒有嚴格的限制。土地收儲機制運行過程包括土地收購整理、土地儲備和土地供應等階段，運作中必然以大額資金占用為條件，先期投入的資金只有到土地供應階段才能收回。如果被收購企業自身債務繁重，又涉及法律糾紛、職工安置與補償等復雜問題，會使得收儲工作難度加大，收儲時間也會延長，最終影響宗地及時推出，那么收儲機構投入的本金和利息就不能及時的收回。

4.收儲價格不能統一

實施土地收儲過程中可能涉及的價格包括土地價格、地上附著物補償費、職工或住戶安置費、企業異地建設費、企業債務、土地過戶的稅費等。對于收儲土地價格由于國家沒有具體的規定，各城市在制定土地收購儲備實施辦法時也沒有做出明確的界定，收購雙方對于價格確定存在巨大分歧。例如，被收購方是企業單位，他們往往考慮自身需要解決問題包含的費用，如職工安置費、企業異地經營及債務所需要的費用作為確定土地收購價格的依據。而對于土地收儲機構而言，則更多關注收購儲備過程中的資金平衡，如果收購價格過高，在土地市場波動時便會出現資金風險。5.市場的經濟波動和政府房地產政策的變化土地收儲對國家經濟政策的敏感度較高，如果遇到國家宏觀經濟政策和房地產政策調整，如利率上調、央行減少貨幣投放量、房屋價格受政策調控大幅回落，導致市場購買力下降，土地出讓會大幅減少，貸款大量積壓在庫存土地上，信用風險大增。

二、國家對土地收儲融資的政策

我國開展土地收儲工作不過10多年時間，近幾年，隨著土地收儲工作不斷深化，國家陸續出臺了相關政策來防范風險。2011年，中國銀監會《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發〔2011〕34號）中嚴格加強新增平臺貸款的管理，合理確定貸款期限和還款方式，同時全面推進存量平臺的貸款整改，對于到期的平臺貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊。2012年3月，中國銀監會印發了《中國銀監會關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2012〕12號），要求各銀行金融機構遵循“政策不變、深化改革、審慎退出、重在增信”的總體思路，嚴格平臺公司新增貸款條件，對監管類平臺新增貸款進行重點監管。2012年12月，國土資源部辦公廳關于印發《土地儲備機構名錄（第一批）》的通知：“為加強土地儲備機構的規范管理，將審核通過《土地儲備機構名錄（第一批）》予以印發。國土資源部將定期更新土地儲備機構名錄，地方各級國土資源主管部門不得為名錄以外的機構辦理儲備土地登記、核發土地使用證。同年，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀管會下發了《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號），其中規范土地儲備融資行為：土地儲備機構確需融資的，應納入地方政府性債務統一管理；土地儲備融資資金應按照專款專用、封閉管理的原則嚴格監管。還指出要嚴格土地儲備資金管理，土地儲備機構應于每年第三季度根據年度土地儲備計劃，編制下一年度土地儲備資金收支預算，經國土資源主管部門審核后，報同級財政部門審定。2013年，中國銀監會出臺的《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10號）中政府融資平臺融資監管持續收緊，要求各銀行控制地方平臺貸款總量，不得新增融資平臺貸款規模。同時嚴控新增，對新發放平臺貸款提出必須滿足“現金流全覆蓋、有符合規定的抵押擔保、符合《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）要求等”六個前提條件。嚴格審批制度，對于新增貸款，由總行統一授信和審批，加強支付監督，防止貸款挪用。由此可見，政府為了防范收儲資金和地方債務風險，逐年加大融資監管力度。

三、規避資金管理風險的建議

針對前文提出的土地收儲資金管理存在的風險，在工作實踐中為合理規避其中的風險因素，提出以下建議。

1.拓寬融資渠道由于土地收儲具有運作周期長、資金需求量大的特點，為了保證資金來源的多樣性，減少單一渠道出現問題帶來的風險，采取發行土地債券和土地信托的方式，作為土地儲備補充資金。土地債券就是地方政府及其土地收儲機構為了完成土地收購、拆遷補償、開發整理等職能，向社會發行的、以土地出讓收益為擔保、承諾在一定時期內按約定支付利息并償還本金的債權債務憑證。土地信托就是指土地收儲機構作為委托人，將待開發的土地信托給受托人，由受托人發行出讓受益憑證。受托人將募集的資金作為土地對價支付給委托人，委托人用信托資金自主或聘請社會企業進行土地整理開發工作。開發完成后，進行土地公開出讓，用所獲資金支付土地出讓受益憑證持有人收益。

2.建立完善的土地收購儲備資金監管機制提高土地收儲計劃執行的嚴肅性，確定與收儲規模相適應的融資額度。土地收儲機構儲備土地舉借債務規模，應當與年度土地儲備計劃相銜接，并報經同級財政部門批準，一經批準，總量不能進行調整，不得超計劃、超規模借貸。土地資金的支出，只能用于儲備土地的開發和與之配套相關工作的支出，實行專款專用，不得挪作他用。為消除資金使用安全方面的風險，嚴格業務操作流程和財務收支程序，嚴格報批、審查手續，嚴格核算、審計手續，有效的構成一道道“防火墻”,保障資金的安全。

3.合理確定土地收購價格確定土地收購價格是土地收儲工作中重要的一環，土地價格確定的不合理，不但會增加收儲成本，而且給收儲機構正常運轉帶來風險，所以我們應結合科學的測算方法來確定土地收購價格。目前，最常用的測算方法是市場比較法和成本逼近法。市場比較法是將待估土地與近期發生的類似案例進行比較，以此估算土地價格，是測算土地價格的普遍選擇；成本逼近法更加適用于工業用地和凈地收購。但無論采取何種測算方法，合理確定土地收購價格還應結合市場狀況、區位情況、城市規劃、待收宗地具體情況等方面綜合考慮，從而有效降低風險。

4.加大收儲前期工作，壓縮整理周期加大收儲前期工作的目的，是為了更好的規避資金占壓風險，以免收儲工作某一環節出現問題，或產生土地不能及時交付的情況，或出現城市規劃用地性質調整，導致收儲時間延長，增加了土地的成本，甚至土地無法出讓，造成前期投入無法收回。為了降低以上風險，我們除需要科學制定土地收儲運作方案外，還應合理地安排土地收儲前期工作，與相關部門積極溝通協調，提前做好規劃方案論證、申請規劃選址、環境評價、制定拆遷方案、土地出讓測算分析等工作，縮短土地整理周期，加快土地出讓進度，保證土地收儲資金的良性循環。

作者：康振達 單位：天津市結構調整土地收購中心