一、美、日典型區(qū)域開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護

(一)美國西部開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護

美國西部開發(fā)在其發(fā)展歷史上具有重要的地位，其百余年的開發(fā)進程始終沿著“移民拓荒—農(nóng)業(yè)發(fā)展—中心城市發(fā)展—農(nóng)工互進—工業(yè)崛起—人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展”的模式，以資源開發(fā)為基礎(chǔ)，主要采用市場調(diào)節(jié)的方式進行，同時強調(diào)經(jīng)濟和社會效益，增加開發(fā)中的科技含量，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理組合和調(diào)整，取得了巨大的成功［1］。美國西部開發(fā)分為以下兩個階段:(1)西進運動。自1776年獨立以來，在長達100多年的移民拓荒時代，美國的邊疆移民們隨著西部邊疆的不斷擴張，先后開發(fā)了密西西比河流域地區(qū)、落基山以西的遠西部地區(qū)以及落基山以東、密西西比河流域以西的西部大草原地區(qū)。西進運動過程中有過三次移民高潮，到1890年，西進運動正式結(jié)束。(2)地區(qū)援助。美國的地區(qū)援助主要包括田納西河流域和阿巴拉契亞區(qū)域的開發(fā)。田納西流域的開發(fā)始于20世紀30年代，作為羅斯福“新政”的一部分，1933年，美國國會通過田納西河流域管理局法案，根據(jù)該法案，美國建立了田納西流域管理局，享有規(guī)劃、開發(fā)、利用、保護流域內(nèi)各種資源的權(quán)力。經(jīng)過多年的實踐，田納西流域的區(qū)域開發(fā)取得了顯著成效。二戰(zhàn)后，自20世紀60年代起，繼田納西流域之后，美國政府對阿巴拉契亞地區(qū)進行了卓有成效的開發(fā)。為綜合開發(fā)阿巴拉契亞，美國于1963年成立了總統(tǒng)阿巴拉契亞區(qū)域委員會，并于1965年出臺《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》。此外，美國在阿巴拉契亞開發(fā)過程中投入了大量資金，這些資金大約有60%來源于聯(lián)邦政府，40%來源于州和地方政府［2］。經(jīng)過多年努力，阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)實現(xiàn)了預期的目標。

總體來看，美國的西部開發(fā)是成功的，但在美國早期的西進運動過程中，卻始終伴隨著對資源的掠奪性開發(fā)和對生態(tài)環(huán)境的破壞。由于美國的西部開發(fā)涉及大規(guī)模的人口遷移，美國政府就通過法令將收歸國有的西部土地以低廉的價格出售給當時的自由移民。由于當時西部的自然資源非常豐富和廉價，形成當時以自然資源代替人力和資本資源進行開發(fā)的不合理的開發(fā)政策，從而形成掠奪式開發(fā)和經(jīng)營，對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。如亂砍濫伐森林和過度墾殖導致水土流失嚴重;對于西部礦產(chǎn)劫掠式的開采，使礦區(qū)自然生態(tài)嚴重失衡;過度放牧導致有著“畜牧王國”之稱的德克薩斯州幾近崩潰;生態(tài)環(huán)境的總體退化導致沙塵暴肆虐;大規(guī)模捕殺珍貴野生動物導致生物多樣性減少;西部工業(yè)發(fā)展帶來的嚴重環(huán)境污染，等等。以土地資源為例，1862年《宅地法》頒布之后，大批移民涌入并對西部草原進行迅速的開發(fā)，在視土地為取之不盡、用之不竭的自然資源的情況下，整個北美大陸的土地資源在經(jīng)歷了濫砍濫伐和掠奪式經(jīng)營之后遭到了嚴重的破壞，震驚世界的美國“黑風暴”事件就是例證。“黑風暴”波及美國本土20多個州，大平原100多萬英畝農(nóng)田的2～12英寸的肥沃表土全部喪失，變成一片沙漠［3］。

為了解決早期西進運動帶來的生態(tài)環(huán)境問題，美國在后來的區(qū)域開發(fā)過程中開始注意對生態(tài)環(huán)境的保護并通過加強立法予以保障。此外，“黑風暴”事件使其土地資源遭到美國有史以來最嚴重的破壞。美國政府為此成立了土壤保持(水土保持)局，作為全國水土保持工作的主體單位，該局自1935年頒布《水土保持法》后，陸續(xù)頒布相關(guān)法律、法規(guī)，建立健全了法律、法規(guī)體系和技術(shù)、標準體系，水土保持工作走上了法制化和科學化的軌道。在田納西流域的開發(fā)過程中，美國總統(tǒng)富蘭克林•羅斯福親自考察田納西流域，決心把其作為解決水土流失和農(nóng)村貧困的實驗場。為有效開發(fā)田納西流域，1933年4月10日，在羅斯福總統(tǒng)請求下，美國國會通過了《田納西流域管理局法案》并根據(jù)該法案設(shè)立了田納西流域管理局(TVA)。TVA把保護生態(tài)環(huán)境、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境作為其首要任務，使該流域生態(tài)環(huán)境治理和恢復取得明顯成效。通過對田納西流域?qū)嵤┚C合治理，不僅大大改善了田納西河流域的生態(tài)環(huán)境，還建成了美國東部的優(yōu)美風景區(qū)。美國在對阿巴拉契亞地區(qū)的開發(fā)過程中，也注意對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注與保護。為規(guī)范土地開發(fā)利用活動，1937年，美國開始建立土壤保護區(qū)，加強土地利用、保護的法規(guī)和有效的經(jīng)濟鼓勵政策。為了加強對聯(lián)邦土地利用的綜合管理和規(guī)劃，美國于1946年成立了土地管理局，根據(jù)資源開發(fā)與環(huán)境保護并重的原則對聯(lián)邦土地進行宏觀管理并對土地用途實施管制。此外，為負責落后地區(qū)的開發(fā)工作，美國于20世紀60年代先后成立了地區(qū)再開發(fā)署和經(jīng)濟開發(fā)署等專門機構(gòu)，并相繼頒布了一系列重要法令，其中最主要的有1961年的《地區(qū)再開發(fā)法》、1965年的《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》(EDA)和《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》等［4］。這些重要的區(qū)域開發(fā)法律為美國西部開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要法律基礎(chǔ)。

(二)日本北海道地區(qū)開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護

日本對北海道的開發(fā)始于明治維新時期，迄今已有140多年的歷史，以二戰(zhàn)為界限，主要分為兩個階段:第一個階段是從1869年到1945年。這是北海道的初期開發(fā)階段，主要是鼓勵移民、資源開發(fā)和開墾農(nóng)田，開發(fā)速度緩慢。第二階段是1945年后的半個多世紀。二戰(zhàn)后日本為恢復經(jīng)濟，加大了對北海道的開發(fā)力度，把北海道作為重要的能源(主要是煤炭)和糧食基地來建設(shè)，隨著煤炭等資源的大量的開采和沿太平洋海岸工業(yè)的發(fā)展，這種“先污染，后治理”的道路給北海道的環(huán)境帶來了一定的壓力。之后日本及時調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，緩解了對環(huán)境的壓力，使北海道避免了走重度污染、高難度治理的老路。為進一步開發(fā)北海道，日本先后實施了6期綜合開發(fā)計劃，經(jīng)過二戰(zhàn)后大規(guī)模的開發(fā)，如今北海道在經(jīng)濟增長、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)境保護等方面均取得了很好的成績。2008年日本政府又面向新世紀做出了北海道綜合開發(fā)新計劃并提出了三大戰(zhàn)略目標，即建設(shè)開放而又有競爭力、美麗而又可持續(xù)發(fā)展、多樣化而又有地域個性的北海道。

北海道地區(qū)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展自然離不開完善的區(qū)域開發(fā)法律和綜合開發(fā)規(guī)劃的保障。北海道的區(qū)域開發(fā)立法有全國區(qū)域立法和北海道區(qū)域開發(fā)立法兩個系統(tǒng)。其中《國土綜合開發(fā)法》是日本第一部關(guān)于國土開發(fā)的基本法，該法于1950年頒布、生效，此后經(jīng)多次修改。此外還有針對國土綜合開發(fā)而制定的法律如《土地利用計劃法》(1949)、《國土利用計劃法》(1974)和《土地基本法》(1989)等。為使北海道的開發(fā)有法可依，1950年4月，日本制定了《北海道開發(fā)法》，并在東京設(shè)置了北海道開發(fā)廳。此后該法于1951年和1952年進行了部分修改，其是北海道地區(qū)開發(fā)的基本法，也是日本戰(zhàn)后第一部地區(qū)性的區(qū)域開發(fā)法。此后日本相繼于1961年分別制定了《促進低開發(fā)地區(qū)工業(yè)開發(fā)法》和《振興產(chǎn)炭地區(qū)臨時措施法》，1962年制定了《暴風雪地帶對策特別措施法》，1988年制定了《促進多極分散型國土結(jié)構(gòu)形成法》等特殊地區(qū)的法規(guī)，這些法規(guī)都明確規(guī)定了北海道開發(fā)廳的有關(guān)業(yè)務和權(quán)限。自北海道開發(fā)廳設(shè)置以來，日本共制定了六次綜合開發(fā)計劃，其中大多涉及國土資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的保護。