我國國土空間雖然十分遼闊，但是因為適宜開發(fā)空間少、水資源短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、自然災(zāi)害威脅大，加上經(jīng)濟(jì)與人口增長過快，導(dǎo)致耕地減少過快、生態(tài)系統(tǒng)退化、資源環(huán)境問題凸顯、空間結(jié)構(gòu)不合理、空間利用效率低、公共服務(wù)和生活條件差異大等嚴(yán)重問題.為了科學(xué)、規(guī)范、有序地開發(fā)國土空間，國務(wù)院2010年頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū).然而，實施主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略會引發(fā)區(qū)域之間的利益沖突，現(xiàn)行區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償制度不健全制約了主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，為此，必須建立政府主導(dǎo)下的區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償制度.

1主體功能區(qū)規(guī)劃與區(qū)域利益沖突

國家主體功能區(qū)劃規(guī)定優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域的主體功能定位是生產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品，限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主體功能是生產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，限制開發(fā)區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù).所以，從區(qū)域的主要產(chǎn)品生產(chǎn)功能視角考慮，主體功能區(qū)劃實際是將全國國土空間劃分為三種不同類型的生產(chǎn)區(qū)域：以工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)為主的城市化地區(qū)；以農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)地區(qū)；以生態(tài)產(chǎn)品提供為主的生態(tài)地區(qū).

由于工業(yè)產(chǎn)品比較收益高、外部正效應(yīng)很小或無，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比較收益低、外部正效應(yīng)較大，生態(tài)產(chǎn)品比較收益很低、外部正效應(yīng)大.這樣，推進(jìn)形成主體功能區(qū)可能面臨兩個方面問題：一是在主體功能區(qū)規(guī)劃過程中，很多地方都力爭進(jìn)入重點開發(fā)區(qū)域或者優(yōu)化開發(fā)區(qū)域行列，不愿意進(jìn)入限制開發(fā)區(qū)域或禁止開發(fā)區(qū)域行列；二是在主體功能區(qū)建設(shè)過程中，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域可能難以做到生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，而是千方百計發(fā)展比較收益較高的工業(yè).因此，如果完全依靠市場的力量，沒有政府干預(yù)，各地不可避免會產(chǎn)生增加工業(yè)投資的沖動，輕視農(nóng)業(yè)，忽視生態(tài)保護(hù)，主體功能區(qū)劃會導(dǎo)致區(qū)域之間的利益沖突.

2區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全制約主體功能區(qū)建設(shè)

主體功能規(guī)劃與建設(shè)在區(qū)域（空間）理論與實踐上都是重要創(chuàng)新.限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能是生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，因此，這些地區(qū)的財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活水平都將受到影響.生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就是調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者在生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等方面利益的不平衡，而基于主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度重點在于解決區(qū)域之間的利益不平衡，其利益相關(guān)者是各類主體功能區(qū).或者說，生態(tài)補(bǔ)償調(diào)節(jié)的對象是不同的公共利益主體，而不是一般意義上的單位或個人.因此，為了落實限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的功能定位，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏剑枰⑴c創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償制度.目前國家實行的退田還湖、退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)等生態(tài)補(bǔ)償政策，大部分采取工程項目投入形式，且補(bǔ)償年限偏短，缺少配套項目支撐，沒有形成完善的政策系統(tǒng).更沒有從促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，將生態(tài)補(bǔ)償與實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化結(jié)合起來考慮.由于沒有形成完善的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策體系，導(dǎo)致限制、禁止類開發(fā)區(qū)域用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)與維護(hù)的資金難以落實，也缺少足夠的財力引導(dǎo)和促進(jìn)限制、禁止類開發(fā)區(qū)域超載人口流出.

必須指出，由于生態(tài)環(huán)境的外部性較大，跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償必將涉及眾多的利益主體，并且環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬界定較為復(fù)雜，企圖通過市場途徑解決區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償問題，必然面臨交易成本過高，談判時間過長，成功可能性小的風(fēng)險.綜觀全國，到目前為止，凡是跨省的生態(tài)補(bǔ)償，沒有一個成功的案例[1].例如，黃山市是新安江流域上游的水源涵養(yǎng)區(qū)，而杭州市是新安江流域下游的受益區(qū)，從2004年起，安徽省黃山市與浙江省杭州市就共同就新安江流域生態(tài)補(bǔ)償問題開始協(xié)商，安徽與浙江兩省以及黃山、杭州兩市黨政和環(huán)保部門，就建立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償問題進(jìn)行了10多次的談判與協(xié)商；原國家環(huán)?？偩终{(diào)研組也專門對新安江流域生態(tài)補(bǔ)償問題進(jìn)行數(shù)次調(diào)研；第十屆全國人民代表大會四次會議后，建立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被全國人大常委會定為2006年度重點督辦的12件建議案之一；2007年，新安江流域被國家發(fā)改委等列為全國中小流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)四大試點流域.但是，歷時5年，皖浙兩市間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍舊是“水中月”、“鏡中花”.因此，生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，上級政府尤其是中央政府在區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，實踐證明，試圖完全通過市場方式解決不同區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償問題很難行得通.

由于現(xiàn)行的區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償制度不健全，使本來就貧困的限制、禁止類開發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加落后，居民收入水平與優(yōu)化、重點類開發(fā)區(qū)域的差距越來越大.同時也嚴(yán)重影響到限制、禁止類開發(fā)區(qū)域生態(tài)保護(hù)的成效.結(jié)果是上游地區(qū)投入，下游地區(qū)受益，欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入，富裕地區(qū)受益.總之，限制、禁止類開發(fā)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)任務(wù)重、投入大，卻沒有得到合理的補(bǔ)償，造成區(qū)域發(fā)展差距不斷擴(kuò)大.

3政府主導(dǎo)下的區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新

3.1建立政府主導(dǎo)下區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償制度的理論分析

關(guān)于解決區(qū)域間的外部性問題，一般有二種方案可供選擇：一是基于科斯定理，建立排污權(quán)交易市場，即通過產(chǎn)權(quán)明晰條件下的市場主體間的充分自由交易來消除外部性問題；二是基于庇古的外部性理論理，征收排污稅（費(fèi)）和提供財政補(bǔ)貼，即通過政府對負(fù)外部性行為征收矯正性的稅收和對正外部性行為提供鼓勵性的補(bǔ)貼來解決外部性問題.前者強(qiáng)調(diào)市場交易的作用，后者主張發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用.至于兩種方案的優(yōu)缺點，相關(guān)文獻(xiàn)論述較多，在此不做過多評述.筆者認(rèn)為，在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，建立區(qū)域間排污權(quán)交易市場會受到更多因素制約.

首先，受到市場交易主體確立的問題制約.科斯定理的產(chǎn)權(quán)交易效率是基于完全競爭市場假設(shè)條件，即通過眾多企業(yè)或居民之間的競爭，達(dá)到市場均衡的效率水平.主體功能區(qū)建設(shè)背景下，區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖谴龠M(jìn)主體功能區(qū)之間基本公共服務(wù)均等化，或者用以彌補(bǔ)生態(tài)修復(fù)成本，是區(qū)域之間的利益關(guān)系調(diào)整，現(xiàn)實條件下，能夠代表區(qū)域利益的只能是當(dāng)?shù)卣g交易不可能是完全競爭市場，難以實現(xiàn)最優(yōu)效率.