一、1994年分稅制以來。財政收入向中央政府轉移，而地方政府卻承擔了與其財力不相匹配的事權，給地方財政帶來了巨大的財政壓力。土地，作為被地方政府掌控的資源，毋庸置疑地成為了地方政府增加自身財力的搖錢樹。于是，就在中國的各級地方政府不斷涌現出“土地財政”的怪現象。當然，土地財政也與90年代末興起的城市化浪潮緊密相關；在城市化進程中，地方政府開始“經營城市”、“經營土地”(周飛舟，2010)。然而，“土地財政”在給地方政府帶來滾滾財源的同時也帶來了許多經濟和社會問題，例如中央政府調控房價效果不明顯，耕地減少，失地農民增多等問題。因此，“土地財政”近年來一直是專家、學者關注的熱點問題和研究對象，由于研究這一問題的文章很多，有必要將目前的研究成果進行梳理和分析。

二、“土地財政”研究的主要內容

(一)“土地財政”的定義和界定

“土地財政”作為中國社會特殊時期的一種特殊現象，目前，學術界對它尚無嚴格的定義，專家、學者普遍從土地財政收入的來源對它進行定性描述。

董再平(2008)Ⅲ提出，“土地財政”是學術界對以地生財的地方政府財政收入結構的戲稱，通常指地方政府的財政收入主要依靠土地運作來增加。一般來說，地方政府以地生財的基本途徑有三，一是通過出讓土地獲取土地出讓金，二是通過發展建筑業和房地產業帶來相關稅費收入的增加，三是以土地為抵押獲取債務收入。

易毅(2009)②認為，“土地財政”是指中國現有的體制造成的地方財政過度依賴土地所帶來的相關稅費和融資收入的非正常現象，即一方面通過劃撥和協議出讓土地等方式招商引資，促進制造業、房地產業和建筑業超常規發展，以帶來營業稅、企業所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取±地出讓金，并以土地使用權和收益權獲得土地融資，以此帶動地方經濟發展。

陳志勇(2010)四給出了“土地財政”的定義，認為“土地財政”是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及其相關產業稅費收入的一種財政模式。

李尚浦、羅必良(2010)螄在研究土地財政規模時，將土地財政收入劃分為三類，其中：政府土地稅收收入被定義為土地財政I，在此基礎上。加上土地非稅收入構成了土地財政Ⅱ，在土地財政Ⅱ的基礎上，增加土地抵押收入和其他收入構成土地財政Ⅲ。

(二)“土地財政”的成因分析

“土地財政”的成因歸根結底是體制問題。學者們多從制度上去探尋“土地財政”的形成原因，其中的首要原因被認為是分稅制改革。黃小虎(2007)、劉正山(2007)、董再平(2008)、易毅(2009)、岳桂寧(2009)、閻炎(2009)都認為，造成“土地財政”的首要原因是現行的分稅制自身存在缺陷：1994年分稅制使得穩定的稅收收入大部分上劃中央，與此同時事權不斷下放，地方政府承擔了與其財力不相匹配的事權，形成地方財政缺口，由于土地出讓金全部留歸地方，因此“土地財政”理所當然的成為了地方政府彌補其財政缺口或是增加其可支配收入的有效手段。除此之外，學者們還從其他制度的缺陷來分析“土地財政”的形成原因。

黃小虎(2007)⑤認為，“土地財政”的形成還與金融體制有關。地方政府通過抵押土地向銀行貸款，銀行放貸的依據就是政府信用和土地抵押。

董再平(2008)⑥提出，“土地財政”的成因與現行土地制度的缺陷和土地收益的分配機制有關。根據現行土地制度，我國實行的是國家所有和集體所有的二元土地所有制，即農村土地集體所有，城市土地國家所有，國家基于社會公共利益需要并依照法定程序，在做出適當補償的情況下可將集體土地征為國有。但是，法律卻沒有對公共利益的內涵和外延這一征地的唯一條件做出任何規定，而是由政府進行解釋。這樣，在地方政府既享有征地決定權，又享有補償決定權；既是征地政策的制訂者，又是該政策的執行者，還是征地糾紛裁判者的情況下，地方政府實質上獲得了無限的集體土地征用權，而作為利益對立另一方的集體經濟組織和農民則處于完全的弱勢地位。

在土地收益分配中，一是中央政府不參與土地出讓收益的分配，完全留給地方；二是農民在土地收益中所占的份額低。地方政府可以從土地收益分配中得到最大利益。

易毅(2009)⑦分析，“土地財政”的成因還與土地征用制度、土地融資制度和政績考核制度有關。

其中，政績考核制度是指各地的政績考核都以GDP和財政收入為主的經濟發展指標作為考核指標，而較少考慮經濟增長的資源環境代價和社會保障率、居民滿意度等民生指標，而土地是地方政府財富和政績“之母”，利用土地收入來換取“政績”成為一些地方政府官員難以割舍的情結。

岳桂寧(2009)⑧認為，政府對建設用地一級市場的壟斷也是“土地財政”的成因之一。他指出農用地和建設用地使用價值和投資能力差異明顯，而這種差異之間的收益往往主要被地方政府占有，這就導致地方政府在追求地方經濟發展的過程中積極推進農用地向建設用地轉化。

陳國富、卿志瓊(2010)⑨從法律視角探討“土地財政”的根源，認為我國的土地財政是建立于農民在土地上實體法失權和程序法失權的基礎上的財政補貼制度。他們認為在中國，財產權與征收權之間的平衡關系被打破，財產權失去了應有的法律保護，征地權失去了來自財產權力的制約。

韓本毅(2010)@認為“土地財政”與城市化進程密切相關，在對城市化率與土地財政收入間的關系進行實證研究后，得出城市化率每提高1個百分點，土地出讓收入就增加I．1467億元的結論。