一、公共行政演進歷程述評

（一）公共行政時期

行政從政治中分離，便異常“渴望”彰顯出自身獨特的工具價值，即變革傳統的組織結構和采用科學管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述變革的環境，以理性和高效著稱的官僚制應運而生，它以等級分工的形式、非人格化的組織制度、層級節制的權力體系構成了一種法理型的組織模式，極大地適應了工業社會大生產和公共行政追求效率的要求，為行政的良性、健康發展奠定了堅實的基礎。由此，政治―行政二分法和韋伯官僚體制便成了傳統公共行政的兩大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率為價值目標，以公共組織的設計、科學管理的原則和先進的管理技術為發展導向，有效地推動了經濟、社會的發展。二戰以后，隨著社會環境的變化，傳統公共行政便遭到了不同學派的批判，被直指是漠視民主價值和人性的。為此，傳統公共行政也結合時局做出了相應的價值轉向和理論修正，但改革并未使其理論根基發生質的變化。20世紀60年代后，以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論致力于扭轉傳統公共行政的價值偏向，強調新公共行政的使命是對影響和削弱社會公平、出色管理、經濟的和有效率的各種因素以及組織結構進行變革[1]306。但礙于當時的社會環境和自身理論影響力有限等原因，新公共行政理論并未能從根本上動搖傳統公共行政的基礎。而隨后政策科學崛起，政策科學研究雖在謀求和公共行政結合以及促進政策機構管理性向政策執行公共性轉變等方面做出了努力，但政策科學畢竟只是作為公共行政發展的一個分支而出現，因此無論從廣度還是深度上都無法對傳統公共行政形成根本的挑戰。

(二)公共管理時期

伴隨著行政環境的變革，社會由工業文明向信息文明轉換，經濟的迅猛發展和民主化進程的推進使得官僚制的治理弊端日漸顯現。諸如指揮―服從的管理方式對人性的壓制，科層管理對民主價值的沖擊，不合理的分工導致的各自為政，內部封閉的管理造成的體制僵化，都成為了公共行政發展的巨大障礙。同時，政治―行政二分法也受到了諸多置疑。人們逐漸發現，在公共管理的實踐中，對二者涇渭分明地劃分不僅沒有必要，而且也不可能。針對傳統公共行政的種種弊病，20世紀80年代以來，西方各國掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演進到了公共管理的新時期。公共管理修正了傳統公共行政的發展思路和策略選擇，積極地借鑒企業和私營部門的管理經驗與手段，大力引入市場競爭激勵機制，全面地降低管理成本，注重結果和管理者的責任，從而最大化地提升了政府的組織績效。作為公共行政發展的新模式，公共管理積極回應行政環境發展的需求，致力于解答公共管理中“誰來管理”以及“如何管理”等重大問題，為公共行政學的發展建立了更加全面的知識框架，并在實踐中有效地增進了公共利益[2]53。然而，公共管理作為一種理論和實踐模式也并非盡善盡美，其內在缺陷也客觀存在。其中，最典型的便是難以處理好“公共性”和“管理性”之間的關系，即公共管理一味強調師法企業，過分崇拜市場教義，而很大程度上忽視了公私部門的現實差異，往往導致公共行政發展中價值導向的偏差和服務對象的失當[3]，這種錯把公共行政實現的手段作為目的的做法，也使得公共管理在實踐中客觀上面臨著種種困境。通過批判，人們反思到公共行政必須要以民主憲政為基礎，應當將其發展目標最終鎖定在社會公共福利和公共利益的增進上，而市場的手段和科學的管理只能為上述目標的實現服務。

(三)公共服務時期

新公共服務理論是對公共管理理論的揚棄。它緊緊圍繞公共行政發展的核心屬性，以民主公民權理論、社群理論、后現代理論和組織人本理論為其思想淵源，以公民優先、社會公益為其價值理念，強調通過構建政府與公民新型的分權、合作關系，最大化地實現公共利益。公共服務理論要求公共組織的設計和運行要以為公民提供優質的服務為目標，提出公共行政的最終目標是建立公共服務型的政府。這種政府以社會公眾為服務對象，以合作協調為服務基礎，以滿足公共需求為服務導向，其本質是“社會本位、民本位”[4]。而政府的工作重點既不應是“掌舵”，也不應是“劃槳”，而是“建立一套明顯具有整合力和回應力的公共機構”[5]。具體而言，便是政府應當通過權力分放和讓渡，不斷地進行制度和機制的創新，充分保障公民在社會管理中的民主參與權，推進合作共治局面的形成，從而持續提升公共服務的效率和品質。公共服務的理論使得公共行政的價值從“效率至上”回歸到了“民主至上”，有效地擺正了公共行政發展的航向。

二、公共行政發展規律之闡釋

縱觀公共行政發展的歷史，一條基本規律表明，正是行政生態的變化決定了公共行政的演進特征和重心的變換，即不同的公共行政發展階段是依據環境變革的特點予以劃定的。

西方公共行政發展的三個時期所表現的運行規律，都與當時行政環境變革的要求密不可分。在傳統公共行政時期，政治―行政二分的提出，使行政凸顯出其獨立的價值，其目的在于通過對一般科學管理技巧的借鑒，有效地增強行政管理的效率，這正與當時工業化大生產的客觀環境相匹配。工業化社會是一個高度組織化的社會，而官僚制的提出一改傳統人治行政的種種弊端，構建出了一種法理型的組織體制，實現了理性和高效的組織管理，這與當時工業文明追求技術進步和生產有序的客觀要求得以有效對接，因而二者共同構成了傳統公共行政的理論“基石”。公共管理運動的發起同樣取決于環境的變革。隨著工業社會向后工業社會的轉型，官僚制的管理弊端日益顯現，而傳統的二分法也面臨著越來越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的運動勢在必行。這種運動直擊傳統公共行政模式之缺陷，以市場化和自由化為取向，采用私營部門和工商管理領域先進的理念與策略，推動了公共管理效率的提升。這場充滿著管理主義色彩的改革，很大程度上消解了傳統公共行政的發展困境。但隨著民間力量的崛起和政治民主化、權利多元化的趨勢日益增強，公共管理理論也遭遇了強大的挑戰。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益，實現公共產品的有效提供和公民需求的充分滿足，便成了公共管理自身發展難以攻克的問題。在此環境下，公共服務理論應運而生，它在吸收傳統公共行政理論的合理內核和承繼公共管理理論精髓的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值、公共利益，更加適合于公共行政實踐發展的理論框架，科學地糾正了公共行政的發展偏向。

與此同時，行政環境變化也使得公共行政的價值重心和研究途徑發生著轉變。在傳統的公共行政時期，基于工業社會對生產力發展的要求，行政管理過程和行政組織的設計都以提高效率為目標“，效率至上”成為這一時期公共行政發展的價值重心和導向依據。而到了公共管理時期，一場以管理自由化和市場化導向的治道變革在世界范圍內掀起，它旨在促使人們重新認識管理的價值，并通過廣泛借鑒工商界成功的管理方法和手段，最大化地提升公共管理的績效。雖然在此過程中，這種變革強調了公共管理的顧客導向、結果導向和回應性等要求，一定程度上糾正了傳統公共行政時期對效率過分追求的偏向，但沒有根本扭轉公共行政的效率取向，而更多的是完善和修飾了官僚制的工具理性，因此，最終也淪為一種關注管理過程的粉飾行為。直至此時，公共行政的“鐘擺”仍然嚴重地偏向“管理主義”，這自然無利于社會的協調發展。公共服務理論旨在糾正公共行政發展過程中的價值偏差，平衡管理主義和民主主義的價值追求，它明確規定公共行政的發展重心應在于保證公共利益，提供公共服務，從而使得權力與權利的正常邏輯得以理性回歸。與此相一致，公共行政研究路徑也突破了管理主義限制，變得更加多元，人們綜合采用政治、管理和法律等方式對公共行政的運作與發展加以研究。采用多元的研究途徑遂成為環境發展的客觀要求①。

三、公共行政發展趨勢之考察

(一)政治領域

公共行政發展特征反映到政治領域，最核心的表現便是公民社會和政治國家間力量的博弈。二者的此消彼長成就了公共行政演進的不同階段和發展特征。具體而言，在傳統的公共行政時期，國家行政是公共管理的核心，國家公共權力由政府行使，政府權力主導社會發展的方方面面，各國的公權力都非常發達，并廣泛采用了科層的管理體制，致力于推進行政管理的有序和效率。而在公共管理時期，隨著政府所面對的社會事務的日益復雜和多樣，其低效率治理成為常態，對此政府逐步認識到調整自身權力關系和管理方式的必要性，即唯有以職能轉變為核心，重塑其與市場、社會的權力分配格局，形成權力共享、分工合作的發展狀態，方能有效地應對層出不窮的公共問題和最大化地回應公共需求。此時，雖然政府也將公民定位為“顧客”給予提供服務，并以經濟、效率和效能等作為公共行政的價值導向，但由于公共管理對管理主義的過度“迷信”和對市場化的過分追求，最終導致其仍無法深刻地認識公民社會的興起對于公共行政發展的特殊價值，從而依舊陷入了將公共行政實現工具當作管理目標的錯誤認知中。公共服務理論作為對公共管理理論的修正，科學地調試了公共行政公共性和管理性之間的關系，依托政治國家和公民社會的權力邏輯和博弈之特點，提出公共行政區別于一般管理活動的核心屬性在于公共性，明確了政府權力的合法性來源于公民權利的授予和讓渡。因此，政府等公共部門的根本職責在于服務，即為公民提供高質量的公共產品，最大限度地滿足社會力量發展所形成的多元化利益訴求。在上述憲制理論的指導下，政府必須徹底拋棄權力壟斷和資源統攝的管理方式，科學地調整自身與社會的關系，將職能重心理性地收縮在社會管理和公共服務上來，并在政策制度上積極培育、支持、引導社會組織與公民力量的發展，促進民眾各項民主權利的落實，最終形成黨的領導、政府負責、社會管理、公民參與的善治格局。在權力和權利的博弈中，公共行政不斷由管制行政向服務行政、官本行政向民本行政、權力行政向責任行政深刻轉變，最大限度地提供高品質的公共產品，滿足公眾的利益訴求。

(二)管理領域

公共行政發展規律反映到管理領域主要表現為以下方面：第一，從物本行政到人本行政[6]。從傳統公共行政時期到公共管理時期再到公共服務時期，是一個行政相對人的價值和需求關注程度持續強化的過程。早期的公共行政過分關注組織、機構、權責關系等物化內容對管理效率提升的作用，而很大程度上漠視了人的積極作用和主導能力，尤其在官僚制層級節制、命令服從的運行模式的制約下，人的需求和創造性更受到了很大的壓制。在隨后的公共管理運動中，各國普遍引入了市場競爭機制和管理者的管理理念，并在實際管理過程中深刻地認識到人對于組織發展和績效提升的巨大價值，因而重視人才的招募、引進、培養和保護工作，并通過公共部門人力資源的開發和管理以及新陳代謝、激勵約束等機制的創新，最大限度地實現人力資源的保值、增值。同時，公共管理還在公共物品的提供上，更加重視人的需求，政府將社會公眾定位為提供納稅人和享受政府服務的“顧客”，而將自身的管理目標確定在增強對社會公眾需要的回應之上。在公共服務時期，隨著公共部門角色更加清晰，作為公共利益的維護者和公民利益的服務者，公共行政更將運行的出發點和落腳點放在了對公民利益和需求滿足之上，努力踐行“以人為本”的發展目標。第二，組織的封閉管理到開放化、彈性化管理。早期公共行政將組織當作一個封閉型的系統來管理，缺乏對組織與外在環境的關系研究，導致了公共行政發展無法適應行政環境變革的要求，產生了大量的管理弊端。為了消除上述管理缺陷，隨后的公共管理和公共服務時期，公共組織便高度重視組織與外界環境交互關系的研究，努力實現彈性化管理。即一方面認真研究環境變化的特點和規律，做到靈活、權變；另一方面，充分把握環境革新所帶來的機遇，能動地加以改造，最終實現組織內外的協調聯動。第三，管理從無效走向高效。傳統公共行政打破了人治行政和經驗行政的枷鎖，極大地解放了生產力，顯著提高了管理效率。但隨著時代的發展，傳統公共行政的發展困境和現實缺陷日益顯現，對此必須有新的發展模式來修正和改造之，以管理自由化和市場化導向為特征的公共管理運動應運而生。它直接瞄準低效行政問題，廣泛采用私營部門的成功經驗和競爭機制，以顧客為導向，通過重視管理結果和放松規制，最大限度革除了傳統公共行政的管理弊端。而公共服務理論在進一步撥正公共管理發展方向的同時，承繼了公共管理的思路和方法，在政府設計上凸顯“小而能”的治理理念。在外部，政府組織合理劃清職能邊界，科學調整與市場、社會的互動關系，采用市場控制和激勵競爭的方法，節約行政管理成本，提高管理效益。同時，政府支持社會力量增強自主治理能力，提高其公共服務的有效性。而在內部，政府組織則合理確定行政編制，調整組織結構，控制組織規模，健全制度機制，構建權責體系，減少管理內耗，改變傳統的過程控制導向為結果控制導向，實行績效管理，從而持續提升公共服務的品質和效率。

(三)法律領域

公共行政的發展從法律層面上而言，主要存在以下趨勢：第一，公共行政的法律理念經歷了從管理論、控權論、平衡論乃至服務論的演進歷程，這與行政環境的變遷和公共行政價值重心的轉變相伴而行。在工業社會時代背景下，從政治遮蔽下分立出來的行政，其最獨特的價值追求便是管理和執行的高效。因此，如何切實保障行政權力的權威性和執行力，就成了公共行政在法律層面上的主題，“保權”“管理”也成了公共行政的法律價值核心。而隨著社會事務日益復雜，世界各國普遍進入了“行政國”的時代。行政權力的無限膨脹和無所不在，致使它在管理和應對公共事務的同時，也時常侵犯著社會和公民的合法權益，成為公共行政演進中的一把“雙刃劍”。為了防止行政權力的濫用，保證公民權利免受非法侵害，各國在立法和執法中，普遍調整了法律理念，更多地強調用法律來規范和控制行政權力的行使與行政行為的實施，即從“保權論”轉向了“控權論”。但是，過分的控權又往往會使行政組織在公共管理中縮手縮腳，并且喪失積極管理和主動行政的熱情。為此，各國政府又對公共行政的法律理念進行了重塑，即公共行政一方面應當在立法上保證行政權力的權威性和執行性，確保其有效地處理公共事務，保護公共利益；另一方面，國家應采用法律的手段去規范、監督行政權力合法而正當地行使，避免行政權力異化和無責任狀態的發生，從而在管理和控權的協調中實現價值平衡。公共服務理論提出后，使得公共組織最重要的職能落在了公共服務之上。因此，如何用法律的手段確保公共組織的行為最大限度地增進公共利益，并且保障公民的參與和監督權利，便自然成為了公共行政存在的合法性基礎，而“服務論”作為“平衡論”的升級又成了公共行政更高層次的法律價值。第二，公共行政主體多元化和管理手段多樣化的發展趨勢。傳統公共行政時期，由于行政環境單一和社會力量薄弱，政府在公共管理中成為核心的甚至是唯一的行政主體，它依托壟斷行政權力分配著社會集體的資源。此時的公共行政主要指國家行政，而所謂的法律規范也主要針對行政權力。伴隨著社會的進步，政府所面對的行政環境日益復雜和多元，社會的不可治理性明顯增強。為了化解自身的治理危機，政府必須分放和讓渡相應的行政權力，使公共服務回歸社會和市場，通過權力共享、責任共擔的方式，在合作治理基礎上有效地增進公共利益。在上述背景下，治道發生了從單極統治向多元治理的重大變革，行政主體種類由此擴大到了行政機關、社會組織和第三部門等。

社會力量日益走上了治理的前臺，填補著政府管理的缺位，并在與政府的合作中有效地回應了公共需求。此外，公共行政在具體管理手段的選擇上也發生了重大的變化。傳統公共行政時期，在官僚體制的制約下，政府在行政事務的處理中往往強調命令服從、令行禁止，這反映在法律層面便集中表現為單方、強制、剛性的行政行為廣泛被運用，如行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等。而到了公共管理和公共服務時期，社會力量日益崛起，公共行政價值目標轉換，客觀上要求政府在行政行為的選擇上必須充分考慮民眾的權利參與和訴求表達，并盡可能在協調與合作的基礎上實現公共利益。因此，各國在公共管理的實踐中，政府都一改傳統的單向管制方式，而更多地引入了柔性的管理行為，如行政合同、行政指導、行政調解等，這些行為更加注重政府和公眾的合意與協作，既有助于政府更新治理理念，也有助于公眾對政府管理思路的理解和認同，從而有效地實現了共贏。第三，公共行政在法律上經歷了從神秘化向公開化的轉變過程。在公共行政早期，由于以官僚體制為主導，行政組織作為一個封閉的管理系統存在，其回應力和透明度偏低；對于社會公眾而言，法律也沒有規定行政組織公開的義務。因此，社會公眾往往缺失實質上的監督權和知情權，行政管理活動就是一個“黑箱”。而隨著公民社會的日益成熟和民主化進程的推進，權利制約權力的邏輯得以正確回歸，公共部門自覺接受公民的監督已成為嚴格的法律義務。公民的監督、建議、批評、表達等權利無論在實體上還是程序上都受到了法律的保護和確認。各國的法律普遍規定，政府等公共部門在社會管理和公共服務中，必須將管理的事務、內容、權限、過程、程序、信息等向社會公開并自覺地接受民眾的監督和評判，從而確保公共管理在法治軌道上透明、責任化地運行。

作者：黃建 單位：國家稅務總局黨校