一、就業與社會保障的一般關系分析

1、就業是社會保障的基礎

現代社會保障制度最重要的資金來源是雇主與勞動者的繳費，愈是充分就業，繳費單位與繳費個人就愈眾，所籌集的社會保障基金也就愈多。2006年揚子晚報一則報道反映昆山人踴躍參加醫保等保險，說明就業后生活水平提高反過來又促進了社會保障的發展。

2、社會保障能夠化解就業風險一個建全的社會保障體系，不僅可以緩解就業矛盾對社會的壓力，還能有效地解除勞動者疾病、工傷、失業等后顧之憂。失業保險既為失業者提供生括保障，又為失業者免費提供培訓、職業介紹、就業指導，促進其實現再就業，養老保險為就業者提供退休金。工傷、醫療保險為就業者提供醫療保障，為重新就業創造良好的身體條件，防止因病致貧；最低生括保障(簡稱低保)為就業失敗者，撐起最后一道保護傘。可以說．社會保障制度是社會的“減震器”，是勞動力市場的“潤滑劑”。

二、就業與社會保障的現狀

1、就業總量、就業結構失衡

從就業總量上看，我國經歷了三次就業總量高峰：第一次就業總量高峰發生在1979年，當年失業人員達560萬人，失業率為5．4％；1989年就業形勢又趨向嚴峻，形成第二次就業總量高峰，當年需要安置的城鎮就業人員為1050萬人，實際安置率只有30％左右，有750萬人沒有找到工作；加上當年新增勞動力約500萬人，實際上有1200萬人處于失業狀態Q)。1993年，我國第三次就業總量高峰又出現了，當年登記失業人員為420．1萬人，失業率為2．6％。之后，逐年增長為2．8％、2．9％、3％，在1998年3月召開的九屆人大一次會議上，原勞動部部長李伯勇說“1997年城鎮登記失業率為3．1％，據對部分省市的調查，目前在國有工業企業中，停產、半停產企業職工占全部職工總數的13．2％，停發、減發工資的職工占全部職工總數的15．6％”。第三次失業高峰來勢之洶涌，影響之巨大，遠非前兩次失業高峰所可比擬，其性質亦大不相同。前兩次失業高峰主要是由于新增勞動力過猛所致，即1979年較高的失業率是由于知識青年所返城所致，1989年較高的失業率則主要是由于當年新增勞動力以及國民經濟調整，勞動力吸納水平下降所致。這兩次失業高峰幾乎都沒有觸及在職職工的失業問題。而1993年以來的第三次失業高峰的一個最重要的特點，就是在職職工失業比重大幅度提高。1990年在職職工失業人數約70萬人，占失業人員比例的18．4％，到1992年變化不大，分別為64萬人。

2、失業保障保障質量不完善

我國是從30年代，在根據地和解放區開始頒布了《勞動保護法》、《中華蘇維埃共和國勞動法》等法規，其中規定了工人失業后可享受失業津貼。建國后，我國實行“一保到底”的保障制度，失業風險未能建立。直到1986年，國務院先后頒布了《國營企業實行勞動合同制的暫時規定》、《國有企業招用工人暫時規定》、《國營企業辭退違紀職工暫行規定》，以及隨后的《破產法》。這些法規的出臺使企業有了自主權，職工有了擇業權。為了配合這項改革，國務院于當年7月頒布了《國營企業職工待業保障暫行規定》，標志著我國失業保障制度的建立，1993年4月，國務院發布了《國有企業職工待業保障規定》……1999年《失業保障條例》；我國失業保障事業從無到有，從小到大地發展起來了。但從多年執行情況上看，還存在著一些問題：一是覆蓋面狹窄，1999年頒布的《失業保險條例》中所規定的保險范圍為城鎮企業事業單位職工，占全國總人口80％以上的廣大農民則與失業保障無緣，只能靠家庭自我保障，其保障水平比城市人口低得多。二是繳費率過低，按照西方國家實施失業保險的經驗性規律，能夠維持失業保障制度正常運轉的繳費率大致要和失業率相當或稍稍低于失業率。1999年1月22日頒布的《失業保障條例》規定城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2％，職工按照本人工資總額1％繳納失業保障費，城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保障費。過低的失業保障繳費率無法在為失業人員提供有效的生活保障的情況下維持收支平衡，或反過來說，要想維持收支平衡，就不可能真正解決失業人員的生活保障問題。一般來說，要建立完善的失業保障制度，一個必須解決的問題就是要全面提高失業保險基金繳費率。二是失業保險費征收困難，缺乏制約手段，當前社會各種保障基金的征收是以當地政府或有關部門出臺的法規、文件為依據，由勞動等部門以收費形式委托銀行扣交。由于未經立法，征收基金部門缺乏權威和手段，以至少交，拖欠甚至拒交基金的現象比較多，當然與企業經濟效益差，也有一定關系。一方面是因為國有企業效益不好，一些瀕臨破產的企業無法正常交納失業保障金；另一方面是征集缺乏強制性，保障意識弱，許多企業遲遲緩交，有些企業特別是效益好的企業也不愿參加失業保障，認為參加保障是為別人賣力的事。四是失業保障金管理和監督不力，1993年全國平均管理費用支出占失業保障金總額的30％左右，嚴重影響著失業保障金直接用于失業保障的目的。還有失業保障金移作他用，保值增值狀況不佳。

三、完善我國就業社會保障制度

通過對我國勞動就業和社會保障現狀問題的分析．可以看到，就業和社會保障工作既有挑戰也有機遇，既有壓力也有希望。就業和社會保障問題是整個社會經濟政策的一部分．要想解決這個問題．需要著眼于全局．在宏觀政策上做出選擇。結合我省實際，應主要采取以下對策建議：

1、慎重對待理論分歧．繼續推進社會保障制度的穩健改革目前省內外理論界與實際工作部門．對如何迸一步深化社會保障制度改革、如何建立適合我省省情的、公平有效、具有可持續性的社會保障制度．在方案設計與實際操作層面上．都存在著激烈的交鋒與意見分歧。要允許各種不同意見的存在與爭鳴．促進社會保障理論與我省實際情況的進一步結合。

2、分清輕重緩急，分步推進社會保障制度改革和建設建立和完善新型社會保障制度，是一項大工程。這是要延續很多年的事情，而且是不斷改革的過程．永遠都不可能完結。因此，需要用長期的眼光、發展的眼光看待這一問題．不要太急。但是，每一個時期有不同的重點，可以分輕重緩急、分步推進。目前社會保險制度與社會救助制度都很重要．但在體制轉軌的關鍵時期和勞動力市場的新形勢下．要盡快建立比較完善的最低生活保障制度作為“最后的安全網”，同時加強失業保障體系的建設，穩妥推進養老保險、醫療保險的進一步改革．逐步實現社會保障制度自身的“可持續性”．

3、解放思想．努力實現就業和社會保障工作創新

(1)思想創新方面。要破除三種束縛我們思想解放的觀念。一要破除小農意識。二要破除計劃經濟觀念。三要破除官本位的觀念。有了這些意識，在工作中就不敢探索．不敢創新．遇到問題就避重就輕，繞開矛盾走，搞點花拳繡腿．做點表面文章，結果是損害了被保障對象的切身利益。(2)工作創新方面，要堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義的立場觀點和方法．深入研究和切實解決就業和社會保障中的問題。要認清全省形勢．深入研究就業和社會保障工作．因地制宜．有針對性地解決存在的矛盾和問題。要準確把握客觀規律，重視調查研究。要把眼光放在全省這個環境中來研究和思考問題．做到未雨綢繆。要善于把上級精神和本省實際結合起來。把對領導負責和對群眾負責結合起來．增強解決就業和社會保障工作的針對性和實效性。做好我省就業和社會保障工作的根本出路在于解放思想。實現工作創新。不然就難以解決復雜的矛盾．就難以取得工作的新突破。

4、加強領導，確保就業和社會保障工作順利開展

(1)正確處理勞動就業和社會保障的關系。就業和社會保障是現代社會的兩個基本問題，兩者之間互相聯系、相互影響、相互制約。促進就業的積極勞動政策與向保障對象提供收入補償的社會保障政策，是一個問題的兩個方面。(2)拓寬就業門路．提高就業水平。如加快城市化進程，大力發展第三產業：大力發展社區服務；大力發展非公有制經濟成份：大力發展勞動密集型的中小企業、同時發展高薪技術和新興產業等。廣辟就業領域、就業門路．刨造更多的就業崗位。擴大勞動密集型產品出口與大力發展國際勞務輸出，也應當成為擴大就業的重要渠道。(3)建立就業促進體系，鼓勵就業形式的創新。如大力發展基礎教育和職業培訓，全面提高勞動者素質；繼續深化勞動制度改革，培育和健全就業服務體系：建立就業促進體系，大力鼓勵創業帶動就業：鼓勵就業內容和就業形式的創新，大力發展小企業和各種“非正規就業”：政府購買就業崗位，鼓勵企業雇傭下崗失業人員：在實踐過程中不斷完善積極勞動力市場政策。(4)進一步深化社會保障制度改革與完善社會保障體系。我省的就業體制改革使隱性失業顯性化．過去隱藏在無效就業(主要表現為大量企業冗員和農業剩余勞動力)形式下的就業保障．必須轉向符合市場化就業要求的社會保障，滿足勞動力流動的需要，保障社會的穩定，為經濟的發展創造良好的外部環境。由于我省社會保障體系短期內面臨著難以克服農村社會保障制度的缺失、城市社會保障體系的巨大轉制成本和人口老齡化對老年保障的挑戰等諸多難題．必須進一步探討深化社會保障體系改革和完善社會保障體系的思路與途徑。

5、產業擴展增大就業容量

加快發展第三產業，第三產業包括了具有不同生產方式的行業，既有高度社會化和現代化的資本密集與技術密集型產業，也有分散的以手工操作為主的勞動密集型服務業，目前發達國家第三產業所占份額大體在60％以上，我國所占份額1997年為26．4％，由此，一是可以依據我國的國情在產業結構調整中加大第三產業的份額，并對第三產業的內部結構進行戰略調整，強化技術、信息密集型產業建設，促進第三產業升級，加大第三產業對勞動力的吸納率。二是發展私營經濟與個體經濟。建議政府放松對個體和私營企業的過多管制，降低資本進入門檻(盡快制定“個人獨資法”的有關實施細則)，消除發展私營經濟尤其是以家庭資本形成為中小資本經濟的障礙，并輔之與適當的優惠政策，以吸納更多的下崗職工到民營經濟或個體經濟就業，這可為未來的公開失業機制增加一份化解風險與壓力的力量；第三產業是一個投資小、吸納力大的就業領域，第三產業政策要保持政策的穩定性和連續性，同時還要提高農民和工薪階層收入水平。擺脫大眾消費依然處于自我服務的制約，由家庭化逐步轉向社會化，推動消費需求。同時要求第一、第二產業部門不斷采用新技術，提高勞動生產率，降低引起部門就業人數和收入水平大大提高的前提下來達成對第三產業的強大需求，加快第三產業的就業率。

6、失業保障確保安全失業

理論上凡是具有潛在失業風險的勞動者都應納入其保障范圍。逐步將失業保障范圍覆蓋到所有有雇主的勞動者，失業保障應發揮其防范勞動力市場風險的作用，失業保障的目標應是所有有雇的勞動者，徹底打破城鄉界限、所有制界限和勞動者的身份界限。但目前失業問題矛盾的焦點在城市，因此有必要首先將失業保障的范圍立即擴大到所有城市中有雇主的勞動者，同時也應對近年來由于經濟體制改革所引起的農民階層發生的重大變化因素加以考慮。因為農民已經不再是傳統意義上的農民，農業人口在很大程度上僅是一個戶籍或居住地域的概念，現實的農民已經分化為農業勞動者，鄉村工人(包括鄉鎮企業工人和民工)，鄉村雇工，農民知識分子，鄉村個體工商戶，鄉村私營業主，鄉鎮企業管理者，農村管理者等8個具有不同利益的階層。因此失業保障覆蓋面應反映部分農民因素，不應再依據舊的身份等級來建立新的失業保障制度。鑒于這種情況，在擴大失業保障覆蓋范圍的同時必須對現行僵死刻板的戶籍制，勞動用工制和人事管理制進行大膽改革，在這方面建議建立保障信用卡，身份證和計算機戶籍檔案三位一體的失業保障制度，將真正體現失業保障能保障勞動者安全失業。