改革開放以來，全國因建設占用、災害損毀、生態退耕、農業結構調整等原因造成耕地資源急劇減少。雖然我國從1986年就頒布實施《土地管理法》，確立了世界上最嚴格的耕地保護制度，但是隨著工業化和城鎮化的不斷推進，各類建設項目違法違規嚴重侵占了農用耕地的現象屢見不鮮。為適應耕地保護新形勢的需要，我國又實行了國家土地督察制度等系列耕地行政保護管理制度，以強化地方政府耕地保護責任。該體制運行10年來，雖然守住了18億畝耕地紅線，但耕地保護形勢依然嚴峻，現行土地管理體制在遏制違法用地方面，需要進一步深化改革。

一、我國耕地保護的目標與現狀

1.我國耕地保護目標

《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》提出規劃期內的耕地保護目標：守住18億畝耕地紅線，全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃（18.18億畝）和12033.33萬公頃（18.05億畝）。從我國近幾年耕地保護的現狀來看，基本上完成了上述目標：2009年—2013年，我國耕地面積分別為20.31億畝、20.29億畝、20.29億畝、20.27億畝、20.27億畝，均完成了《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》確定的控制目標，守住了18億畝耕地紅線。

2.我國耕地保護的現狀

一是耕地總體質量水平堪憂。第二次全國土地調查的耕地質量等別成果顯示，全國耕地平均質量等別為9.96等，總體偏低：在優等地、高等地、中等地、低等地四大類別中，中等地占52.9%、低等地占17.7%，兩類合計占總耕地面積的70.6%。二是新增耕地質量堪憂。2010年—2013年4年期間，全國因建設占用、災害損毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積159.25萬公頃，同時通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積137.36萬公頃，合計凈減少耕地面積21.89萬公頃。這期間減少的耕地實實在在的減少了，但增加的耕地在質量上令人堪憂。我國《土地管理法》規定，國家實行占用耕地補償制度，非農建設經批準占用耕地要按照“占多少、補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾的，應依法繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。2014年國家土地督察機構以糧食主產區為重點對56個城市開展的例行督察發現，有47個市的1215個項目（批次）沒有按照規定的數量質量要求補充耕地，或未按規定繳納耕地開墾費，涉及面積15.3萬畝（1.02萬公頃）；有45個市將一些現狀為住房、工廠、水庫水面等建設用地認定為耕地，涉及面積10.74萬畝（0.716萬公頃）。據此，我國通過土地整治等方式增加的耕地質量（甚至數量）狀況可見一斑。

二、我國當前耕地保護行政管理制度的構成與問題

1.我國現行耕地保護制度的構成

第一，在中央層面，形成了對地方政府領導、監督、督察“三合一”的耕地保護管理制度。

（1）國土資源部。國土資源部為國務院組成部門，統一負責全國土地的管理和監督工作，對各省（自治區、直轄市）國土資源管理業務進行領導或監督。內設政策法規司、規劃司、耕地保護司、地籍管理司、土地利用管理司、執法監察局等15個司局。國土資源部機關行政編制為366名。

（2）國家土地總督察。國務院設立國家土地總督察，授權國家土地總督察對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查，落實耕地保護目標責任制，監督國家土地調控政策的實施。

（3）國土資源部與國家土地總督察的關系。國務院委托國土資源部組織實施國家土地督察制度，向地方派駐北京局、沈陽局、上海局、南京局、濟南局、廣州局、武漢局、成都局和西安局共9個國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監督檢查職責。國家土地督察機構行政編制360名，在國土資源部機關行政編制外單列。第二，在地方層面，形成了省以下國土資源部門人事垂直管理體制。

（1）市（地市級）、縣（市）國土資源主管部門是同級人民政府的工作部門（而非組成部門），其領導干部實行雙重管理體制，以上一級主管部門黨組（黨委）管理為主，其機構編制仍由同級人民政府管理。截至2012年末，我國國土資源管理機構省級32個，地市級442個，縣級2819個。市、縣級國土資源管理部門實有行政人員68692人（其中處級6162人、科級50431人），直屬事業機構19121個、實有人員181468人。

（2）市轄區國土資源主管部門的機構編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機構。

（3）鄉（鎮）國土資源管理所的機構編制上收到縣（市）人民政府管理，縣（市）可以根據實際情況和工作需要，按鄉（鎮）或區域設置國土資源管理所，為縣（市）國土資源主管部門的派出機構。截至2012年末，我國鄉鎮級國土資源管理所25502個，實有131173人。

2.我國耕地保護行政管理存在的問題

（1）地方政府主導違法用地2005年至2013年，全國發現違法用地涉及耕地面積合計為20.04萬公頃，其中地方政府占2.67萬公頃、占比12.7%，村組占2.02萬公頃、占比9.6%，企業事業單位占11.65萬公頃、占比55.4%，個人占4.7萬公頃、占比22.3%。從數據上看，地方政府直接違法用地占比不大，但從國土資源部2008年以來每年發布的《國家土地督察公告》來看，企事業單位發生的涉及數量較大的違法用地行為都與當地政府有很大關聯，很多都是地方政府主導。2014年3月12日發布的《國家土地督察公告》尤其指出，通過2013年對全國48個城市2012年度土地利用和管理情況的例行督察發現，地方政府在土地利用和管理方面存在2.38萬個問題，涉及土地面積20.12萬公頃，地方一些市、縣政府主導的違法違規行為屢禁不止。綜上，粗略估算，與地方政府有關聯的違法用地涉及耕地約占總量的60%以上。以2005年實行的省級以下國土資源管理體制改革為界點，2000年至2004年五年間違法用地涉及耕地面年均2.32萬公頃；2005年至2013年9年間違法用地涉及耕地面積年均2.34萬公頃。兩相比較，體制改革前后年均面積減少比例僅為0.86%，基本未有改善。尤其是在以省以下體制改革后的頭三年，這種情況更為糟糕：2005年至2007年違法用地涉及耕地面積年均3.77萬公頃，比改革前的2000年至2004年年均面積增加62.5%。從這個角度來看，我國實行的以省以下土地管理體制改革未能遏制違法占用耕地現象。

（2）“大的管不了”國家土地督察體制對違法用地具有較強震懾作用，但土地督察只是事后監管，是在違法用地行為發生的既定事實下對地方政府施加壓力，促其整改。違法用地的及時發現、制止和查處職責在地方國土資源管理部門，但地方土地部門在執法過程中存在著“大的管不了、小的管不好”的問題。縣級和鄉級黨委政府主導的違法用地是目前我國違法用地的主要特點。在現行土地管理體制下，以縣級土地部門為例，其領導班子由市級土地部門任免，但是市級部門要事先征求縣級黨委的意見；而同時，縣級土地部門的機構設置、人員編制、經費保障、人員調動等仍由縣級黨委政府決定。因此，對于縣級土地部門來說，市級土地部門管著“官帽子”，縣級黨委政府管著“錢袋子”，在這樣的管理體制下，土地部門的處境比較尷尬，實際工作受到地方的掣肘，增加了日常工作的協調量。此外，即使對于設區的市，作為市級土地部門的直屬分局，區級土地管理分局實際工作中在制止政府主導的違法用地行為上，也很難以完全嚴格執法，很多時候要考慮到土地管理工作的其他方面與當地政府的協同和配合。

（3）“小的管不好”目前在各級土地管理部門中，一般設土地規劃、土地征收、土地利用、土地登記、土地執法、礦產管理以及地質災害防治等多個內設機構，土地執法在人員配合和資源調配上只占整個土地管理部門很少的一部分，體制力量薄弱，由此造成：一是土地執法監察工作在整個土地管理工作中的地位較低，難以適應現階段耕地保護面臨的嚴峻形勢，亟需加強和改革；二是在實際執法過程中尤其是對村組為主導的違法用地和個人建房建廠違法用地方面力不從心，缺乏強制手段。個人未經批準占用耕地私自建設小廠房、駕校培訓場地、農家樂、農村住宅等情況發生時，土地執法人員在處置過程中的程序是責令停止違法用地行為、立案調查、罰款并責令拆除，如違法用地行為人對土地部門的行政處罰不理會，則土地部門只能申請法院強制執行，而自身缺乏有效地強制制止手段。在進入申請法院強制執行的階段，土地違法占用耕地事實已經發生，違法建筑已經建成，因此在現行土地管理體制下，在違法用地發生的初始階段難以進行及時有效地制止，造成違法用地“小的管不好”。

三、完善我國耕地保護行政管理體制的建議

1.進一步強化國家土地督察機制

我國2006年開始籌建土地督察體制，2007年“邊組建、邊工作”全面推進督察工作，對耕地保護起了很大的推進作用。因為在督察工作中，派駐地區的國家土地督察局對監督檢查中發現的問題，有權向其督察范圍內的省級政府提出整改意見，對整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改；整改期間，暫停被責令限期整改地區的農用地轉用和土地征收的受理和審批。而這一“暫停”所造成的后果是任何地區經濟發展都難以長期承受的，對地方政府具有極強的約束力。但是由于土地督察制度還在建設滯后，尚待進一步充實人員力量，豐富督察手段，完善督察制度，提升督察效力，強化土地督察對地方政府的督察和制約力度。

2.改革省以下土地管理體制

一是將省級以下國土管理部門調整為地方政府的組成部門，人、財、事、物統一歸地方政府管理，但不再負責國土違法案件查處工作。二是借鑒國家土地督察體制的成功經驗，實行土地行政管理權與土地執法監察權相分離，將省級以下國土執法體制從國土管理部門中獨立出來，建立直接對省級政府負責的國土執法監察垂直管理體制，既負責直接查處土地違法案件（不含農村村民私建類違法用地），同時負責監督省級以下地方政府的土地利用和管理工作。即設立省級國土執法監察總隊，可與省級國土管理部門同級并可由省級國土管理部門負責人兼任總隊負責人，但在市級、縣級分別設立與國土管理部門同級但完全獨立的土地執法監察支隊、大隊；同時賦予國土執法監察機構對省以下地方政府主導的違法用地行為進行及時制止和查處的強有力的制約手段，如可提請省級政府暫停該地區的農用地轉用和土地征收的受理和審批等。如此調整改革，既能強化了土地執法監察力度，遏制地方政府主導的違法用地行為，又避免了整個土地管理系統實行徹底垂直改革所帶來的編制、經費、人員安排等阻力。三是針對農村村民私建類違法用地行為，鑒于其個案占用耕地面積小、但案件數量多等特點，可將該類違法用地行為的查處工作委托給鄉鎮政府。3.逐步推廣國土公安執法體制機制，建立國土公安警察隊伍體制，解決國土執法“小的管不好”的問題河南省在這方面的探索比較多，該省洛陽市于2007年在全國率先成立國土資源保衛警察支隊，為市公安局直屬機構，支隊全部人員在市國土資源局辦公，受市國土資源局和市公安局雙重領導，主要負責保護全市國土資源，依法查處非法占地、非法開采礦產資源等違法犯罪行為。之后該省的商丘市于2011年、鞏義市于2012年、平頂山市、林州市、濟源市于2013年先后成立了市公安局國土資源警察支隊。其他省份如江西、甘肅、內蒙古等多個省份和自治區也相繼探索成立了類似機構。從媒體公開報道的情況，該類機構成立以來，在及時有效制止違法用地、有力地打擊了土地違法犯罪活動方面收到了較好的震懾作用。

作者：張銀行 單位：重慶市沙坪壩區國土資源管理分局