１文化與公共管理的關系

在內容方面，文化必然會給公共管理活動帶來一些作用，比如針對社會成員建立行動規范，將其觀念限制在一定范圍或是方向上，構建社會文化環境等，也就是說它讓公共管理系統的思維和動作能夠和文化環境匹配在一起，達到平衡的狀態，否則就會失衡。拿行政活動來說，這種活動的最終效果，大大受到行政人員綜合能力的影響，比如其知識技能、思想觀念、做事態度等。也就是說，在公共管理活動這一領域，文化環境和行政系統之間是密不可分的。前者對后者的影響不僅僅限于管理主體方面，而且還會對其客體產生作用。考慮到管理主體的一切活動都處于文化環境下，所以，要確保主體所進行的公共管理工作在質量和效率方面有所保障，必須確保主體本身有一定的文化積累。也就是說要讓主體和文化彼此間能夠變換，讓文化催生主體的改變。文化對客體所產生的作用力是通過社會傳遞給客體的。在社會環境下，文化傾向是決定物質轉換關系的原因之一。在社會中占據主流優勢的文化，會讓其他文化朝著自身傾斜和發展。比如，市場經濟理念中最重要的就是公平和競爭，因此隨著經濟市場化程度的提高，公共管理活動越來越提倡民主、公正、服務。由此可見，文化觀念確實會對公共系統產生巨大的影響。在形式方面，由于文化最主要的特征就是多樣化，這一性質的存在使得公共管理活動變得更加復雜和多樣化。如果文化環境對公共管理系統提出了正面的要求的話，就會讓系統的思維和動作逐漸向前者靠攏，公共管理系統要實現綜合績效的全面提升，最有效的手段就是將文化所擁有的正面價值和要求納入進來。文化之所以呈現多樣化的特征，和很多因素之間是密不可分的，比如歷史、政治、民族等。比如，國內很多政府機構和部門作為一種實體參與到經濟建設中去，政府部門人員在其中兼任某些職務。又或者是政府部門合法地利用手中的公權力，獲取一些經濟收入，比如售賣公共服務等。這些現象都是文化特征的具體體現。因此，如果要提升政府管理部門體系的效能，并使其擁有更高的創造性和主動性，必須在文化決定公共管理精神這一理念的指導下，重點塑造文化環境。縱觀中華民族政治變遷歷史，一些歷史上的有識之士所提出的“洋為中用”、“托古改制”等改革理念，其本質就是以文化環境的革新為切入點，實現行政框架的改變。另外，在進行變革的過程中，必然會出現不同的文化，它們彼此之間不斷沖撞，結果或是繼續排斥，或是融合在一起，因此會給公共管理系統造成多樣化的影響。如今，我國正在進一步深化改革開放，各種符合時代特征的改革措施得到執行。在這樣的社會背景下，各種新思想不斷涌現，無法避免地和歷史遺留下的老思想、老觀念產生沖突。比如勇于創新和墨守成規等，這些現象的存在就是我國文化具有多樣化特征的最有力的佐證，它們揭示了文化和社會之間存在的密不可分的關系，也向民眾傳達了政府公共管理的特征受到文化影響的認識。文化對公共管理活動所產生的作用會一直存在，因此對文化的利用以及研究也必須得到重視，不能中斷。

２創新文化對公共管理的影響

公共管理最顯著的特征就是將公共文化以及市場文化融合在一起。

２．１公共管理理論行政文化創新的核心是市場理念與公共理念的融合：

根據公共管理理論可知，從本質上看，市場文化和公共文化融合即為對政府公共管理效率的要求，這是政府公共管理市場效率理念的重要基礎。在以往的公共行政觀念中，政府將過多的注意力放在公平、公正方面，以將成本控制在預算范圍內為追求，忽視了自身所制定的政策在市場的執行效率，忽視了資金的市場價值。公共管理理論沒有否定公平、公正、預算的作用，而是將部分政府注意力轉移到資金市場效率方面，也就是在滿足公眾對公共產品和服務需求的前提下，將成本控制在最低水平。所以，在進行公共管理革新時，政府會將更多的關注傾向于服務質量方面。

２．２公共管理理論的行政價值觀念創新：

公共管理對公共行政內部所包含的關系進行審視的過程，實際上就是構建和更新自身對國家和社會、政府和市場、政府和人民等多種關系認識的過程，這是對以往公共行政理論所倡導的價值觀的進一步延伸。公共管理認為，公共行政應該追求公共價值以及市場價值，而且努力將兩種價值歸于一個方向上。公共管理理論是由“公共理論”和“管理理論”所構成的。前者突出顯示公共管理組織所具有的公共性，認為公共行政的需要承擔起對政治和公民的責任。后者的理論來源于現代經濟學以及企業管理理論，它將企業這種經濟主體的管理經驗應用到公共部門中來。過去的行政學理論，往往都是在“公共”和“管理”二者中擇其一，這種問題在公共管理理論中得到了有效的解決。把公共管理理論引入到行政學中來，有效地將“公共”和“管理”同時納入到行政學范疇內。公共管理所追求的價值即為提升行政民主政治責任意識，它以議會和行政、政黨和行政等多種關系為切入點，全面研究在既定的政治背景下，行政所表現出的適應性以及敏感性。以往的行政管理在尋找將行政和政治分隔開來的方法，該怎么樣確保行政不受政治的影響；而公共管理理論卻提倡讓行政去主動適應政治，同時揭示了兩者之間的互動關系。公共管理理論十分重視政府外部的正式生態環境因素，對公共管理產生的復雜的作用。“公共理論”從管理人員面對的公共生態環境入手，強調公共管理者必須不斷提高自身對環境的敏感性，特別是當政治中混有多元民主時，公共管理人員必須能夠意識到環境的變化并據此調整策略方向。“公共理論”一直在嘗試尋找一條實現行政官僚體系和民主共存的途徑。對于歐美國家所實施的民主體制而言，文官的選拔并沒有采取選舉制或任命制，不過他們被法律賦予了行政和政治權力，這是他們執行社會價值分配的必備基礎。在實踐中權力的度是很難把握的，這一問題長期以來都是人們關注的焦點。人們對政府的期望存在很多矛盾的地方，他們希望政府在社會經濟建設方面有所作為的同時，又希望政府將重點精力放在革除弊病方面。因此才會構建很多程序來對政府進行約束。在民主政治體制背景下，官僚行政組織對民主的控制通過兩種方式實現：第一種，賦予立法機構對行政部門的監控權；第二種為政務領導，也就是構建政務官和常任文官之間的上下級關系。

２．３公共管理的行政組織文化創新：

利用公共管理理論作為行政組織體制改革的指導，具體措施為將決策權和執行權賦予不同的機關。成立在人事和財務方面能夠自我管理的行政執行局，通過簽訂合同的方式，實施行政執行管理。執行機構體制或執行局制作為一種行政執行體制，其主要的特征在于對決策和執行實施分權而治，具體來說，將位于現行科層制中的中下層組織單獨抽離出來，讓其實現獨立經營，并將編制、人事、財務等權限賦予掌控經營大權的經理。也就是說不同部門之間的關系從上下級變成了合同關系。行政執行局的成立有法律作為依據和保障，其主要職能在于執行政府政策以及向公眾提供服務，在技術、專業、監管等方面表現出自身的特性，業務之間的關聯更小，不再具有政府職能部門的性質和屬性，但必須接受政府部門的管理。執行機構不能制定政策。執行機構的正式成立，說明政府組織機構已經轉向執行機構包裹核心政策司的形式，其中核心政策司的主要作用是制定政策，執行結構的職責為確保政策能夠落實，并提供服務，這和以往作為下級單位直接聽命于上級部門和領導來說是完全不同的。從行政角度來看，執行機構和政策核心司不是前者隸屬于后者。后者對前者的領導是通過合同實現的。將決策權和執行權分離開來的思想，實際上是公共管理中公共文化和市場文化融合在一起后產生的。在進行這種行政體制改革的過程中，組織內部就的行政組織文化也會慢慢發生改變，主要特征在于讓行政組織更加重視績效、服務質量以及商業價值。績效指的是在承擔行政責任的前提下，行政管理必須追求更高的績效，通過各種措施的實施，比如合同管理、組織結構簡化等，促進行政組織理性和靈活性的全面提升，最終實現組織效率的大幅提高；服務指的是行政組織要轉變對公民的看法，將公民當做顧客一樣為其提供服務。只有服務質量得到了提高，公民滿意度才會相應地提高；商業指的是要將公共服務當做一種商品，然后再推向市場。讓更多的政府部門甚至是私人部門參與到公共服務建設中來，實現市場競爭目的。

２．４公共管理的行政治理觀念創新：

公共管理使得公共文化和市場文化有效地融合在一起，并將二者引入到行政改革建設領域，在政府內外部展開改革。內部改革即為執行局的成立和實施，外部改革即為號召公民參與進來，充分利用公民和社會的作用。后者體現了公共管理對行政治理的顛覆性認識。在公共管理領域，有兩種思想是極力推崇這一點的，即“重塑政府理論”以及“治理與善治理理論”。最具有代表性的公共管理理論就是“重塑政府理論”。該理論認為，政府改革的主導者必須擁有企業家的精神，同時在改革的過程中要充分發揮民間組織的作用和力量。具體來說：首先，在改革過程中對政府進行重新定位，政府不應該成為改革的執行方，而是應該把握改革方向。通過購買的方式，將改革執行任務交由其他組織，實際上這一過程就是公共服務產生和提供的過程。其次，對于改革中的資源來說，政府要做的事即為穿針引線，充分調動各種稀缺資源，完成改革。政府利用民主程序，為社會需要指定目標。同時，發揮私人部門的優勢，不斷進行商品和勞務的制造，引入非政府組織，提供更加全面的公共服務。這里提到的非政府組織指的是第三部門，即志愿或非營利性組織（不包括以往的公共部門和私人部門），這些組織的所有者或控制者往往都是個人，它們能夠提供能夠滿足公眾需求的服務或產品，但目的不在于賺取經濟利潤。最后，政府服務可以通過三種方式呈現出來：傳統形式，比如制定并實施的法律法規、稅費收繳、發放經濟補助等；創新形式，比如和民間組織構建合作關系等；先鋒派形式：成立基金、市場重構、號召志愿者為公眾利益服務等。公共管理理論在不斷的發展過程中，取得了很多具體的理論成果。上世紀九十年代，治理與善治理論開始嶄露頭角。在該理論框架下，公共事務管理的措施有：合作、協商、整合目標等。從本質上看就是構建符合市場規律、滿足公眾利益的合作關系。它所構建的管理機制用合作網路的權威取代了政府的權威。該理論所倡導的觀點為：第一，除了政府之外，其他公共和民間機構也扮演著公共管理主體的角色。它否定了國家權力中心即為政府的觀點，如果公共和民間機構對合法權力的應用受到民眾的肯定，那么它們也會因此成為權力中心，唯一的區別就在于所屬層面的差異。第二，隨著社會現代化程度的提高，國家開始和公民、社會共同承擔責任，這就會導致國家和社會、公共部門和私人部門彼此間權力和責任慢慢混為一談。第三，對于集體行為而言，其所包含的所有社會公共部門之間的關系越來越緊密。為了促進彼此目標的實現，這些機構和部門往往都會進行資源的交換，并通過交流尋找目標的共性，這樣所有的參與者就會和政府構建合作伙伴關系，幫助政府處理一部分行政事務并承擔相應的責任。第四，善治模式實際上是非常理想的。善治指的是在社會管理過程中不斷促進公共利益的提升。從本質上看就是由政府和公民對公共生活進行共同管理。為了能夠讓公民肯定公共管理活動質量和成果，管理機構和活動必須盡最大努力解決公民和政府、公民內部的利益矛盾。要達到善治這一目標，政府和公民都必須進行奮斗并且開展合作，公民依法行使選舉權、決策權、監督權等權利，和政府構成公共權威并共同構建和維護公共秩序。

作者：鄭佳 單位：遼寧理工學院